自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記問題與完善對策的思考

何強

【摘要】自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度是對無居民海島、森林、草原、礦產(chǎn)資源、荒地等自然資源的分布狀態(tài)、生態(tài)空間情況及權(quán)屬狀況加以全面調(diào)查登記的長效制度，旨在加快我國生態(tài)文明建設(shè)、加強自然資源產(chǎn)權(quán)保護力度，這也是我國生態(tài)文明體系的重要組成部分，在制度運行期間取得了顯著的工作成果。然而，在工作開展期間遇到諸多重難點問題有待解決，缺乏有效解決方法。鑒于此，本文對自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記問題開展探討，提出相應(yīng)完善對策，以供參考。

【關(guān)鍵詞】自然資源;統(tǒng)一確權(quán)登記;工作問題;完善對策? ? ? ? ? ?【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.31.010

1、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的主要問題

1.1確權(quán)登記客體模糊

根據(jù)實際工作情況來看，當(dāng)前存在著確權(quán)登記客體模糊問題，主要體現(xiàn)在自然資源類型模糊以及分類標(biāo)準(zhǔn)模糊兩方面。首先，在自然資源類型模糊方面，在相關(guān)法律法規(guī)體系中，僅在《憲法》、《森林法》與《草原法》等法典中對水流、草原、灘涂以及森林等類型自然資源的概念加以籠統(tǒng)說明，致使各部門人員對自然資源類型的理解產(chǎn)生認(rèn)知偏差，很難正確界定工作中遇到的確權(quán)登記對象。例如，在《憲法》第九條中，僅列舉七類自然資源，其他自然資源用“等”來概括，并未明確標(biāo)注自然資源的判定標(biāo)準(zhǔn)、界定條件，我國各地區(qū)在統(tǒng)一確權(quán)登記工作開展期間認(rèn)定的自然資源類型不一致，如黑龍江齊齊哈爾市將確權(quán)登記對象分為礦產(chǎn)資源、水流、草原及森林四類，福建省認(rèn)定的確權(quán)登記對象在上述四類外增加灘涂資源，江蘇省如東縣則將土地、濕地和海洋等十類自然資源認(rèn)定為確權(quán)登記對象。

其次，在自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)模糊方面，根據(jù)相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，在各地區(qū)對自然資源類別的劃分標(biāo)準(zhǔn)不一致，常用的自然資源劃分依據(jù)可分為三類，其一，綜合分析土地利用情況與相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進行分類，如將森林資源細分為其他林地以及灌木林地兩種，將灘涂資源分為沿海與內(nèi)陸攤鋪兩種，青海省等地區(qū)采取這類依據(jù)。其二，依照現(xiàn)行《土地利用現(xiàn)狀分類》標(biāo)準(zhǔn)加以劃分，如將水流資源細分為水庫、河流以及湖泊水面三種，我國黑龍江等地區(qū)采取這類依據(jù)。其三，做好前期的調(diào)查與普查工作，對自然資源進行再分類。從自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作開展角度來看，不同地區(qū)對相同自然資源的類別劃分結(jié)果不一致，以沼澤地劃分為例，在黑龍江省等地區(qū)采取第二種方法，將沼澤地歸入其他土地，而在青海省等地區(qū)采取第一種方法，將沼澤地歸入水流資源。

1.2確權(quán)登記范圍與登記單元劃分方式存在爭議

首先，在確權(quán)登記范圍爭議方面，部分管理部門及人員沒有正確認(rèn)識到自然資源范疇以及自然生態(tài)空間范疇二者關(guān)系，選擇采取測繪土地利用現(xiàn)狀圖、發(fā)放集體土體所有權(quán)/國有土地使用權(quán)確權(quán)登記證的方式開展工作，疊加明確的時國有自然生態(tài)空間范圍，并非是國有自然資源范圍，二者并不一致，這一做法有待商榷。簡單來講，這項問題的本質(zhì)在于，模糊了全民所有、集體所有自然資源的邊界范圍，一部分國有自然資源尚未納入確權(quán)登記范圍。

其次，在登記單元劃分方式爭議方面，我國自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度尚處于初期發(fā)展階段，工作經(jīng)驗匱乏，工作方式與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有待完善，在登記單元劃分方式的選擇期間面臨著重難點問題，包括沒有提前做好完善的準(zhǔn)備工作、所采取“三個圖層”疊加劃定調(diào)查范圍與預(yù)劃登記單位方式不合理、沒有考慮到“一地多證”等資源權(quán)重疊問題、無法采取“三個圖層”疊加方式扣除調(diào)查范圍內(nèi)的未登記不動產(chǎn)。

1.3統(tǒng)一確權(quán)登記制度與相關(guān)機制銜接力度不足

當(dāng)前在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作開展與制度建設(shè)過程中，將重心側(cè)重于補充技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、總結(jié)工作經(jīng)驗和探索符合我國實際國情的統(tǒng)一確權(quán)登記模式，統(tǒng)一確權(quán)登記制度以及相關(guān)機制的銜接程度較低，存在部門間溝通不及時、信息資源未得到有效共享、缺乏統(tǒng)一自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)等問題，不利于統(tǒng)一確權(quán)登記工作的開展。例如，當(dāng)前我國多數(shù)地區(qū)均采取“三個圖層”疊加方式來確定調(diào)查范圍，然而，并未對配套的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行方法》等規(guī)范文件進行修正，在規(guī)范文件中沒有對各圖層銜接內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)加以明確規(guī)定。

2、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記問題的完善對策

2.1明確登記客體與分類標(biāo)準(zhǔn)

為徹底解決確權(quán)登記客體模糊問題，必須在現(xiàn)行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度中，對自然資源類型加以明確標(biāo)注，以及建立統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)體系。首先，對自然資源類型的明確，需要從解釋自然資源概念和完善相關(guān)法律法規(guī)條款兩方面同時著手，既要考慮到統(tǒng)一確權(quán)登記制度出臺目的和自然資源的特殊屬性，將自然資源認(rèn)定為融入勞動成果或天然形成、可以帶來社會、經(jīng)濟及生態(tài)層面的綜合價值的自然物質(zhì)與能量。同時，還應(yīng)統(tǒng)一各試點地區(qū)管理部門及人員對自然資源概念的理解，在立法層面上確定自然資源類別，并參照《第三次全國國土調(diào)查工作分類》與《土地利用現(xiàn)狀分類》等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對自然資源類別進行適當(dāng)調(diào)整，如采取濕地資源來取代灘涂資源。

其次，對統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，需要在現(xiàn)行《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》規(guī)范文件的基礎(chǔ)上，明確自然資源一級類別的再劃定依據(jù)條件，并根據(jù)不同地區(qū)統(tǒng)一確權(quán)登記工作開展期間面臨的實際問題而建立科學(xué)合理的多級分類制度。例如，針對森林資源二級分類問題，根據(jù)以往工作經(jīng)驗和借鑒《森林法實施條例》，可選擇將森林資源劃分為灌木林地、喬木林地、竹林地以及其他林地四類。而針對草原資源，則參考《土地利用現(xiàn)狀分類》等規(guī)范文件，將其劃分為人工牧草地、天然草地以及其他草地三類。同時，需要由各地自然資源部門共同商討自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)的制定問題，及早明確各類自然資源的二級分類評定標(biāo)準(zhǔn)，厘清各類自然資源概念，切實掌握各類自然資源的特征，商討山嶺與灘涂資源是否需要繼續(xù)單獨劃定自然資源登記單元等實際存在的問題，在其基礎(chǔ)上建立起規(guī)則明確、統(tǒng)一實施、完善的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)體系，而這也是自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度在建立、實施期間一項亟需解決的問題，避免在后續(xù)工作開展期間出現(xiàn)自然資源確權(quán)“地方病”問題和產(chǎn)生資源分類問題爭議。

2.2完善補充統(tǒng)一確權(quán)登記單元劃分方式及登記內(nèi)容

首先，為徹底解決自然生態(tài)空間范疇以及自然資源范疇的認(rèn)定問題，在采取“三個圖層”疊加認(rèn)定方式基礎(chǔ)上，應(yīng)及早對統(tǒng)一確權(quán)登記單元劃分方式加以完善補充，在規(guī)范文件中明確規(guī)定水流、礦產(chǎn)資源以及草原等各類自然資源登記單元界限的劃定依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，以及統(tǒng)一各地區(qū)部門對自然資源范疇認(rèn)定的理解。同時，就難以扣除未登記不動產(chǎn)等實際面臨的問題，要求工作人員提前做好準(zhǔn)備工作，包括重新確定國家所有權(quán)邊界、補充調(diào)查未登記不動產(chǎn)資源分布情況、定期補充原有不動產(chǎn)登記成果等，以及在面臨特殊工作情況時根據(jù)實地調(diào)查結(jié)果加以準(zhǔn)確判斷。

其次，對統(tǒng)一確權(quán)登記內(nèi)容的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進行補充完善，旨在通過完善評定標(biāo)準(zhǔn)來解決單元資源數(shù)量以及質(zhì)量錯誤評定問題。例如，針對林地計量單位的選擇問題，可以在規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)中以林地郁閉度作為選擇依據(jù)，對郁閉度相對較小林地采取棵數(shù)為計量單位，對郁閉度相對較大林地采取蓄積量為計量單位，并以林種、災(zāi)害等級以及優(yōu)勢樹種占比作為林地資源質(zhì)量的主要評定指標(biāo)。與此同時，還需要在立法層面對自然資源的行使權(quán)、所有權(quán)等主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系加以明確規(guī)定，建立起完善的委托代理制度，預(yù)防自然資源使用者以及監(jiān)管者權(quán)責(zé)模糊問題出現(xiàn)。

2.3建立統(tǒng)一確權(quán)登記制度和配套制度間的銜接機制

對于統(tǒng)一確權(quán)登記制度和國土調(diào)查工作制度以及不動產(chǎn)登記制度等配套制度間銜接機制的建立，對統(tǒng)一確權(quán)登記工作質(zhì)量及效率的提升有著重要意義，這將同時起到資源權(quán)屬數(shù)據(jù)共享利用、充分發(fā)揮調(diào)查與登記制度、實現(xiàn)自然資源全覆蓋登記、解決自然資源權(quán)利主體錯亂問題等多重作用。

為實現(xiàn)這一目的，首先，在統(tǒng)一確權(quán)登記制度和不動產(chǎn)登記制度間建立起銜接機制，對統(tǒng)一確權(quán)登記和不動產(chǎn)登記工作中獲取的數(shù)據(jù)成果加以關(guān)聯(lián)處理，并組合采取圖層分析、實地勘驗等方法對自然資源權(quán)屬狀況與主體進行核實，要求做到對全部自然資源權(quán)屬狀況的明確界定。其次，在國土調(diào)查制度以及統(tǒng)一確權(quán)登記制度間建立銜接機制，當(dāng)務(wù)之急在于統(tǒng)一資源分類標(biāo)準(zhǔn)，明確不同類型自然資源的權(quán)屬界線，并在現(xiàn)行法律法規(guī)以及規(guī)范文件中明確規(guī)定荒地資源等缺乏二級分類自然資源的分類界定條件，詳細闡述這類自然資源的概念，避免工作人員混淆荒地資源與荒灘、鹽堿地的概念。再次，建立制度成果共享機制，可選擇建立信息化管理系統(tǒng)，系統(tǒng)在運行期間檢測到首次錄入的有源數(shù)據(jù)時，基于程序運行準(zhǔn)則，對有源數(shù)據(jù)的屬性狀態(tài)與關(guān)聯(lián)性進行分析，根據(jù)分析結(jié)果，將數(shù)據(jù)上傳至對應(yīng)數(shù)據(jù)庫中進行存儲。同時，工作人員在信息系統(tǒng)上輸入賬號密碼用于識別身份，在身份確認(rèn)后，根據(jù)賬號權(quán)限等級，可以訪問特定數(shù)據(jù)庫執(zhí)行數(shù)據(jù)檢算、文件編輯、數(shù)據(jù)下載與傳輸發(fā)送等操作，以此來打破傳統(tǒng)的信息數(shù)據(jù)獨立管理方式，實現(xiàn)自然資源統(tǒng)一確認(rèn)登記與不動產(chǎn)登記等工作成果的共享利用目標(biāo)。最后，建立自然資源所有權(quán)糾紛解決機制，在條款內(nèi)容中明確標(biāo)注自然資源權(quán)屬界線爭議等糾紛問題的正確處理方法，必要時將歷史遺留問題進行暫時擱置，在自然資源登記簿上記錄問題起源、過程、爭議糾紛矛盾和處理結(jié)果等內(nèi)容。

結(jié)語：

綜上所述，對自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度的建設(shè)，對我國生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的達成有著重要意義，這也是實現(xiàn)對國有自然資源實施有效管理與明確權(quán)責(zé)的主要舉措。因此，各級地方政府必須重視自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作期間面臨的實際問題，深入分析問題產(chǎn)生原因與評估所造成具體影響，針對性落實上述完善對策，以此來取得理想的工作成果。

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