中國預算史發展軌跡和改革路徑研究

摘 要：2021年是我國極不平凡的一年，建黨100周年，不僅交出舉世矚目、令人民滿意、可以載入史冊的答卷，還在“十四五”開局之年，開啟了全面建設社會主義現代化國家新征程。而財政在我國現代化建設進程中發揮著重要的基礎作用，是國家治理的基礎、重要支柱和保障。財政預算在財政活動中處于核心地位，是財政體系中的關鍵。縱觀中國上下五千年的預算史，具有豐富的內涵和研究價值。政府預算經歷奴隸社會、封建社會、近代和當代的發展，一次次的重大改革和創新使得政府財政預算走向現代化，形成了中國特色的財政預算體系。梳理預算史發展脈絡對將來構建現代化預算管理體系研究具有重要意義。

關鍵詞：政府預算;財政;財政預算體系;預算史;國家治理

本文索引：鄭波.<標題>[J].中國商論，2021（21）：-192.

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2021）11（a）--04

2021年我國建黨100周年，在“十四五”歷史交匯期，推進全面建設社會主義現代化國家新征程中，財政在我國現代化建設進程中發揮著重要的基礎性作用，是國家治理的基礎、重要支柱和保障。財政預算在財政活動中處于核心地位，是財政體系中的關鍵，往往是歷史上重大經濟與社會變革的切入點和突破口。回顧預算制度發展歷程，古代形成了中國歷代獨特的傳統預算模式、為國家收支穩定發揮了重要作用。民國時期，對現代財政預算的建立和發展有著不可估量的價值。1950年國家實行統一的高度集中的統收統支財政預算管理的重大舉措，為恢復國民經濟、促進經濟發展有著舉足輕重的作用。改革開放以后，為適應以經濟建設為中心的發展需要，這對預算體制改革提出了新的要求，預算在治國理政中起到了支撐性作用。每個階段發展歷程對把握財政改革脈搏，推進預算制度現代化，財政公共化和治理體系與治理能力現代化進程中取得卓越的成就，積累了寶貴的經驗。推進財政體制改革與創新，提高國家治理體系、治理能力現代化發揮了至關重要的現實意義和實踐意義。系統梳理我國預算管理制度的發展歷程和改革創新，以往鑒來，這對進一步深化政府預算制度改革提供參考。縱觀我國預算發展歷程可大致分為以下七個階段。

1 中國古代財政預算形成與發展

縱觀中國歷史存留的古籍中頻繁出現的“國用、國計、理財和度支”等詞匯，這些都是古代財政預算之道的象征。財政預算萌芽于西周時期，《禮記·王制》中提出“量入為出”和西周“九式九賦制”。量入為出的指導思想成為歷代財政預算的色彩，是我國最早的財政預算制度。從此，量入為出成為財政預算編制的總原則，成為各個朝代財政預算的核心和基礎。

戰國時期量入為出的理財思想進一步繼承和發展。管仲認為“取于民有度，用之有止，國雖小必安;取于民無度，用之不止，國雖大必危”。秦漢時期《平準書》記載“上于是約法省禁，輕田租什五而稅一，量吏祿，度官用，以賦于民”來組織財政收入。這說明這一時期各項支出都是有預算的，財政預算已經雛形。

隋唐時期，唐太宗李世民認為 “量入而為出，節用而愛人，度財省費，蓋用之必有度也。是故既庶且賦，而教化行焉”的理財之道和“一歲一造計帳，三年一造戶籍。縣成于州，州成于省，戶部總領”自上而下預算編制、審議、下發、執行到績效考核都以法律明文規定。唐中期，“一年一造、三年一造戶籍”成本過高，李林甫發明了基數預算法，編制常行旨符降低預算成本。唐憲宗時期為了調整財政結構，編制的《元和國計》《元和國計略》和《元和會計錄》和唐文宗時期編制的《大和國計簿》和《開成占額圖》作為財政收支的準則。“國計簿、會計錄”使我國古代預算制度進入一個新的時期。國計簿和會計錄形成了中國歷代獨特傳統的預算模式。

明朝萬歷年間的《萬歷會計錄》更是影響深遠。建立的跨年度財政收支長期平衡穩定的機制，中長期預算和量入為出的思想為國家收支穩定發揮了重要作用。

2 民國時期財政預算制度的發展

北洋政府頒布的《辦理臨時決算例言》和《會計條例》。設計一套完整的“預算年度、總預算、預備金及編制方法”的預算制度。1927年制定《會計則例》， 北洋政府在政府預算，受時動蕩，未能實施，其有著不可估計的歷史價值。這一時期的財政預算在執行中都體現了法制性和權威性，是開啟現代財政預算進步價值所在。

南京國民政府時期，對北洋政府財政預決算制度繼承和進一步發展完善。1928年《審計法》頒布以及編制的《預算例言及預算書》，使得財政預算更加專業化，制度更加成熟健全。1929年財務機關編制的《十八年度預算章程》和1930年頒布《民國十九年度試辦預算章程》，把預算中每種類按照性質、分臨時和經常性部門和年出年入預算分為若干，以普通會計和營業會計自下而上編制。1931年頒布《預算章程》及《辦理預算收支分類標準》等條例及1932年頒布《預算法》，標志著中國預算制度經歷二十余年的發展已基本定型，出現中國歷史上的第一部預算法。1938年頒布了《決算法》奠定了中國預算體系框架，對中國近代化預算制度的建立和發展具有非凡意義。無論北洋政府還是國民政府，財政預算沒有很好貫徹落實，但預算體制體系建立健全，是對民國的預算體制的完善和發展，為中國財政體制向現代化的轉變奠定了基礎。

3 新中國成立的財政預算制度

1949年10月1日，新中國成立，中國歷史進入新紀元，一個嶄新的時代到來，中國財政預算拉開了新的篇章。在以毛澤東主席為核心的黨中央統一領導下，建立統一的財政預算制度成為財經工作重點任務。《共同綱領》中明確提出：明確中央與地方財政收支范圍、平衡收支、精簡節約、積累資金，建立國家預算制度，提高經濟發展活力。1950年全國財政會議提出：精簡節流、統一征收、統一支配的分級管理財政方針，并1951年政務院發布《關于一九五一年度財政收支系統劃分的決定》，要求中央與地方建立三級財政、設立財政管理部門、劃分收支范圍，明確收支權力，做到統一領導、分級管理。從此，分散經營到基本集中的轉變，預算體制逐漸走上高度集中預算管理體制。1951年政務院發布《預算決算暫行條例》，預決算的編制、審查程序做了明確的規定，組織體系和預算權力得到明確的劃分，意味著初步形成了“高度集中、統收統支”的預算體制。使財政收入得到集中，統一征收、統一支配、精簡節約、分級管理，打破了長期分散的財政收支管理局面，實現了統一領導、分級管理，促進了預算平衡、物價穩定，保障了資金需求，改善了財經狀況，國民經濟得到恢復。

4 計劃經濟時代的財政預算制度

經過三年的國民經濟的恢復，毛主席提出“新民主革命向社會主義過渡的總任務和總路線”。1953年開啟第一個五年計劃，資金需求、資源配置和工作效率成為此次經濟工作的重點，中央加強了宏觀調控和經濟工作領導，財政體制逐漸走上高度集中的管理體制。1953年全國財經會議上，周恩來提出了“實行中央統一領導，明確職權職權、分級管理的財政制度;實行中央、省、市縣的三級預算制度，明確中央與地方的收支范圍和分配比例”。1954年“統一領導、劃分收支、分級管理、側重集中分類分成”的預算體制得以落實。

1958年我國進入“二五”計劃時期，以下放財權為主要特征的財政預算體制改革探索。由以收定支、一年一定的體制轉變為以收定支、三年不變的財政預算體制，目的就是要適當集中財力，一年一變方式，確保財政收支與國民經濟有效銜接。

1959—1970年這一時期，“總額分成，一年一變”的預算體制。地方基本建設支出改為地方預算支出，通過一年一定，中央參與收入分成，適當集中了財力。由于1959—1960年中央財權下放、財力分散和管理過松，國民經濟的綜合平衡被打破。1961年中央批轉了財政部《關于改進財政體制、加強財政管理的報告》提出：堅持“總額分成、一年一變”辦法，把國家財權集中于中央、大區和省（市、自治區），實行上下一本賬，以“納、減、管”辦法，整頓預算外資金，強化財政監管。“總額分成、一年一變”體制導致中央對地方收入結構的合理性、均衡性的考核、監督難以掌控。1971—1973年再次下放財權的財政預算體制進行調整，收支包干預算體制調動了地方增收節支積極性。1974—1975年，國家按“按固定比例留成、超收另定分成比例和支出按指標包干”體制導致財權、事權、支出責任的脫離，總額分成、一年一度的過渡期，抑制地方增加收收入、精簡支出，打破預算平衡，又逢時局破環，此體制難以為繼。1976—1979年實行“收支掛鉤、總額分成、增收分成”的財政預算體制，強化了地方財政權責一致和中央、地方共擔預算平衡。這期間，滿足當時經濟發展需求，擴大收支、提高增收節支積極性，提高地方經濟發展活力。以下放財權、擴大地方財權財力的改革為探索的主要特征。

5 經濟體制轉軌和社會主義市場經濟體制時期的政府預算制度

1978年我國十一屆三中全會召開，在以鄧小平為核心的黨中央領導下，開啟經濟建設為中心、以市場為導向的經濟體制改革的新時期。在這場分權化為導向的改革中，我國的財政預算體制經歷了三次大的調整。

（1）“劃分收支、分級包干”。1980—1984年實現了一級政權一級預算的改革目標。1980年國務院實行“分灶吃飯”的預算管理體制，“條條”財力分配模式轉變為“塊塊”財力分配為主。分灶吃飯背景下，中央與地方各級政府的財政收支上，各自尋求平衡。

（2）“劃分稅種”“核定收支”“分級包干”。這一項重大變革明確了中央與地方政府間的財權、事權，促使社會主義市場經濟與財政預算體制相適應奠定了基礎。1984年十二屆三中通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，以城市經濟為重心，以國企紅利分配為對象，全面推進經體制改革。采取了“利改稅”改革，堅持存利去弊、揚長避短的基本原則來“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政預算體制。這次改革適應了“利改稅”發展需要，地方發展經濟得到了極大的發展。但是，實踐中出現了鞭打快牛現象和中央收入比重下降，財政運轉出現困難。1988年國務院發布《關于地方實行財政包干辦法的決定》提出“收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包干、定額上解和定額補助”的辦法。促使地方政府提高增收節支積極性，經濟活力得到增強。財政包干體制下，中央財政收入的缺乏彈性、份額下降，中央財政壓力難以緩解和宏觀調控能力弱化的困境。

（3）1994年的分稅制財政體制改革。改革開放以來的“放權、讓利”改革削弱了中央財力，兩個比重連續下降，導致中央財政陷入困難，宏觀調控能力嚴重削弱，中央與地方關系紛紜雜沓、政府與市場關系格格不入等問題的出現。為了解決這問題，分稅制改革應運而生。1993年，十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，分稅制的形成和發展使財政體制發生了根本性變化，預算管理走上了規范化、法制化改革歷程，具有劃時代意義。1994年第八屆全國人大第二次會議審議通過了《預算法》及1995年國務院第三十七次常務會議通過了《預算法實施條例》的頒布實施，標志著我國政府預算制度和政府預算管理正式步入法制化軌道。

6 公共財政框架構建和預算制度改革

在以江澤民、胡錦濤兩代領導人的黨中央領導下，以公共財政框架構建和預算體制改革目標為著力點。1998年，在全國財政工作會議上，提出構建以“公共財政基本框架”為導向、以創效為目標、以部門預算為起點的改革成為構建該框架核心和關鍵。這是我國繼分稅制改革后財政預算體制的又一次根本性變革，進入了一個新階段。1999年我國開始了政府預算的公共化改革。2000年中央部分部門開啟部門預算編制的試點，隨即逐項推行了國庫集中收付制度、政府采購制度、收支兩條線制度、收支分類和金財工程等方面的改革，標志著我國預算時代到來。2003年中央財經項目支出績效評價試點，2007年政府實行收支分類改革。2008年中央實行“國有資本”的經營預算改革，同時也開始對《預算法》的修訂，“全口徑預算”的管理體制登上預算時代的舞臺，標志著預算體制從“形式—內容、量變—質變”的飛躍改革過程，意味著我國預算體系逐步形成。

7 建立現代政府預算制度階段

在以習近平總書記為核心的黨中央領導下，進行新一輪財稅體制改革，是一場關系國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革。

十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，為了精確反映財政預算的收支與結余，在新《預算法》中，要求以“權責發生制”為前提，建立政府綜合財務報告制度、建立預決算公開長效機制、建立標準信息披露制度、細化預算報告內容、跨年度平衡機制、轉移支付制度、地方債務、加強全口徑預算管理等。這加強了財政預算體系的完善，推進了財政預算現代化的進程。2018年財政部頒布并實施了《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》。這是我國正式開啟推進預算績效管理改革，構建算績效管理體系的重要標志。習近平總書記曾說“當今世界正處于百年未有之大變局”，實現建設我國現代化財政預算體系時代目標，“十四五”期間，推進財政預算改革是我國順應時代發展的必然選擇和內在要求，化解風險的必備手段。

8 結語

綜上，發展邏輯和改革路徑對財政體制改革與創新有著重要的啟示意義，梳理了預算發展的文件與思想，牢牢扭住了政府預算發展歷史邏輯。這是從改革歷程中獲得的財政現代化、財政公共化、治理體系和能力現代化與經濟市場化相匹配的基本經驗。結合現代預算制度，根據內容、編制、執行、監督、績效和公開透明等基本特征，今后，我們預算改革方向應從幾方面入手：第一，樹立預算新理念，建立現代預算制度。強化全口徑預算管理、建立標準的支出體系使財政資源有效配置。第二，建立完善的預算體系，打通預算銜接和明確歸屬，深入實施預算的中期規劃和跨年度預算，使得在中期規劃管理與跨年度平衡機制更加服務于財政預算。第三，全面推進預算績效改革，績效管理應與預算管理形成合力，提高預算運行科學性和準確性。第四，建立完善公開透明度體制機制，加強預算約束力。第五，建立健全預算監察體系，強化預算追蹤問效機制。提高財政資金的使用效率和行政效率，有助于提高現代化國家治理能力和治理水平。

參考文獻

[1]于楊，孫婉然，倪志良.十八大以來預算制度改革回顧與展望[J].財政監督，2017（1）：15-18.

[2]馬蔡琛，苗珊.激蕩十年的中國政府預算改革（2008—2018）——基于政府預算報告的文本分析[J].財政科學，2018（6）：5-11.

[3]高培勇.中國社會科學院財經戰略研究院課題組，張蕊.完善預算體系加快建立現代預算制度[J].中國財政，2015（1）：28-33.

[4]王敏.一部規范政府行為的重要法律——關于《中華人民共和國預算法》[J]. 經濟管理，1995（2）：35-37.

[5]馬蔡琛，苗珊.激蕩十年的中國政府預算改革（2008—2018）——基于政府預算報告的文本分析[J].財政科學，2018（6）：5-11.

[6]朱慶豐.學習《國家預算管理條例》的幾點體會[J].財政，1992 （4）：27-29.

[7]李煒光.財政何以為國家治理的基礎和支柱[J].法學評論，2014 （2）：54-60.

[8]楊志勇.我國預算管理制度的演進軌跡：1979—2014[J].改革，2014（10）：5-19.

[9]王雍君.中國公共預算改革：從年度到中期基礎[M].北京：經濟科學出版社，2011：1-8.

[10]劉劍文，陳立誠.預算法修改;從“治民之法”到“治權之法”[J].中國財政，2014（18）：22-24.

[11]Leenders，M.R.Fearon，H.E.“DevelopingPurchasingsFoundation”[J]. Journal of Supply Chain Management，2008，44（2）：17-27.

Research on Development Track and Reform Path of Chinese Budget History

School of Big Data Application and Economics， Guizhou University of Finance and Economics

ZHENG Bo

Abstract： The year 2021 is an extraordinary year for China. It marks the centenary of the Founding of the Communist Party of China （CPC）. It has not only made achievements that have attracted the attention of the world， satisfied the people and will be recorded in history books， but also embarked on a new journey to fully build a modern socialist country in the first year of the “14th Five-Year” Plan. Finance plays an important fundamental role in the process of China's modernization and is the foundation， important pillar and guarantee of national governance. Financial budget is in the core of financial activities， as a key in the financial system. Throughout the five thousand years of Chinese budget history， it has rich connotation and research value. The government budget experienced the development of slave society， feudal society， modern times and contemporary times. Major reforms and innovations made the government budget modernized and formed a financial budget system with Chinese characteristics. Sorting out the development context of budget history is of great significance to the study of constructing modern budget management system in the future.

Keywords： government budget; finance; budget system of finance; history of budget; national governance