探析黃河流域生態保護地方立法

黃河全長5464公里，流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南和山東。2018年底九省區總人口達4.2億人，地區生產總值達23.9萬億元。無論是生態安全，抑或是經濟社會發展，黃河流域都扮演著舉足輕重的角色。黃河流域構成我國重要的生態屏障，是連接青藏高原、黃土高原、華北平原的生態廊道，擁有三江源、祁連山等多個國家公園和國家重點生態功能區。2019年9月，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話中強調，保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計。保護黃河，重在保護，要在治理。

一、黃河流域生態保護的地方立法現狀

千百年來，黃河治理和開發一直是中華民族面對的重大挑戰。新中國成立后，在黨中央的領導下黃河治理成績斐然，然而生態環境脆弱和發展質量不高等問題仍然橫亙在黃河流域之中。我國法律規范的供給模式由中央供給型和地方供給型共同組成。考慮到黃河流域跨及九省區、地域差異大以及國家立法無法太細、太密等因素，建議發揮地方立法的作用，把握黃河流域九省區的實際情況，滿足地方的生態保護以及發展需要。本文對黃河流域九省區黃河生態保護的地方立法進行簡要梳理，透過地方立法的法規數量和具體樣本，深入分析了地方立法的實際樣態。

（一）黃河上游地區生態保護地方立法現狀

黃河上游流經青海、甘肅、四川、寧夏和內蒙古五省區。在北大法寶數據庫中檢索“黃河”一詞以及黃河在該省份的主要支流，在現行有效的地方性法規和地方政府規章二者的合計數量上，甘肅以13個位居首位，青海和寧夏均以8個位居其后，內蒙古有6個，四川僅有2個。具體來看：

1.在青海省數據庫里，檢索“黃河”一詞，有4個現行有效的關于生態保護的地方性法規，其中2個制定較晚，均為2018年實施，2個制定較早，均為2002年實施；地方政府規章有2個。檢索黃河在青海境內主要支流“湟水”有2個有效的生態保護地方性法規，《青海省湟水流域水污染防治條例（2018年修正）》于2018年實施，而另一個省級地方性法規發布時間距今已有22年，難以適應生態變化和法治環境的改變。

2.在甘肅省數據庫里，檢索“黃河”一詞共有8個地方性法規和3個地方政府規章；檢索黃河在甘肅境內主要支流“洮河”，僅有《甘肅省甘南藏族自治州洮河流域生態環境保護條例》于2019年實施；檢索黃河流域在甘肅主要流經山脈“祁連山”顯示，僅有1個省級地方性法規《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》；檢索黃河支流“渭河”顯示并無地方立法。

3.在寧夏回族自治區數據庫里，檢索“黃河”一詞有7個地方性法規但無地方政府規章。檢索黃河在該境內支流“涇河”顯示，有1個于2014年實施的省級地方性法規《寧夏回族自治區涇河水源保護區條例（2017年修訂）》；檢索黃河在該境內支流“清水河”顯示無地方立法。

4.在內蒙古自治區數據庫里，檢索“黃河”一詞有4個地方性法規，《包頭市南海子濕地自然保護區條例（2020年修正）》自2020年實施，其余2個地方政府規章制定時間均較早。

5.在四川省數據庫里，檢索“黃河”一詞有2個地方性法規，其中《阿壩藏族羌族自治州生態環境保護條例》作為自治條例和單行條例于2010年實施。

（二）黃河中游地區生態保護地方立法現狀

在北大法寶數據庫中檢索各省關于“黃河”以及黃河在該省份的主要支流發現，黃河生態保護現行有效的地方性法規、地方政府規章二者的合計數量上，陜西省有9個，山西省有6個。

1.在陜西省數據庫里，檢索“黃河”一詞，有4個現行有效的關于生態保護的地方性法規，除《陜西省森林管理條例（2014年修正）》于2014年實施之外，其余3個都于2000-2004年間實施；地方政府規章有2個。檢索黃河在陜西省境內支流“無定河”顯示，僅有1個于2019年10月1日實施的省級地方性法規《榆林市無定河流域水污染防治條例》；檢索黃河支流“渭河”顯示有地方政府規章《陜西省渭河流域生態環境保護辦法（2018年修訂）》和《陜西省渭河水量調度辦法》。

2.在山西省數據庫里，與“黃河”直接相關的僅有1個地方性法規《山西省河道管理條例》且于1994年起實施和1個于1998年起開始實施的地方政府規章。檢索黃河在山西省的支流“汾河”顯示有4個省級地方性法規，分別涉及生態修復、水資源保護和水污染防治，《山西省汾河流域生態修復與保護條例》于2017年實施；檢索支流“沁河”顯示無地方立法。

（三）黃河下游地區生態保護地方立法現狀

以河南鄭州桃花峪為界限，黃河下游主要分布了河南省和山東省兩個省份，該流域面積約為2.3萬平方千米，占整個黃河流域的3%。然而黃河下游“地上懸河”形勢嚴峻，嚴重威脅著190萬人民群眾賴以生存的家園。在生態保護地方立法方面，河南省與“黃河”相關的地方立法共計10個，山東省共計19個，而兩省份境內黃河的支流均無地方立法。

1.在河南省數據庫里，檢索“黃河”一詞有7個地方性法規，其中《河南省黃河防汛條例》于2017年3月實施，《河南省濕地保護條例》和《鄭州市濕地保護條例》分別于2015年和2017年實施。3個地方政府規章中《河南省黃河河道管理辦法（2018）》于2018年實施。

2.在山東省數據庫里，檢索“黃河”一詞有10個地方性法規，均發布于2003年之后，6個地方性法規集中于2017-2020年之間發布，4個地方性法規均由東營市發布，最新的地方性法規《東營市海岸帶保護條例》于2020年3月1日實施，《山東省黃河河道管理條例》于2018年修正。此外有9個地方政府規章均發布于2001-2019年之間，濟南市和淄博市分別于2019年和2017年修訂了河道管理辦法。

二、黃河流域生態保護地方立法存在的問題

（一）地方立法缺乏特色、針對性不強

1.地方實施性立法居多，創制性立法較少，缺乏“地方性”。《中華人民共和國立法法》賦予設區的市地方立法權，第72條規定設區的市可對環境保護事項進行地方立法，使得國家法在地方得到有效落實，充分滿足地方發展的特殊需求，構建地方完善的法律秩序。就黃河流域而言，上、中、下游橫跨東中西部，地理環境差異巨大，生態環境所面臨的問題也有各自特點，中央統一立法顯然難以滿足不同地區生態保護和治理需求，這就需要充分發揮流域各地方的地方立法權來滿足地方對于黃河流域生態保護的法律需求。地方環境立法一方面具有細化中央的相關環境立法的功能，另一方面是在中央環境立法空白時，為滿足地方發展需要進行創制性立法。然而，長期以來，我國地方環境立法由于立法能力低、創新能力弱、對地方特色考慮不足等問題導致了實施性立法居多，創制性立法較少，這也是造成地方立法缺乏“地方性”的重要原因之一。

2.黃河流域生態保護地方立法缺乏地方特色的主要表現。

（1）重復上位法。對比《中華人民共和國河道管理條例》（簡稱《河道管理條例》）和《甘肅省河道管理條例》總則，可以看出，后者的第一條、第二條、第三條和第五條只是對上位法《河道管理條例》第一條、第二條、第三條和第五條的簡單重復；《甘肅省河道管理條例》的整體章節設置只是對《河道管理條例》的微調。

（2）對上位法的簡單具體化。比較《鄭州市濕地保護條例》和《河南省濕地保護條例》，在章節設置上，除《河南省濕地保護條例》第五章“黃河濕地保護特別規定”之外，《鄭州市濕地保護條例》與其基本一致。就具體條文而言，在總則部分，除了對上位法的重復之外，《鄭州市濕地保護條例》的第三條、第六條、第八條、第九條和第十條均是對《河南省濕地保護條例》的簡單具體化。

（3）不同地方立法出現同質化。以《山西省河道管理條例》和《山東省黃河河道管理條例》為例，《山西省河道管理條例》的第一、二、三章和第六、七章的設置分別對應《山東省黃河河道管理條例》的第一、二、三章和第六、七章，唯一不同的是《山東省黃河河道管理條例》設置了“河口管理”一章，條文的規定方面兩部地方立法都是對《河道管理條例》的細化規定。

（二）個別地方存在一定程度的立法“放水”現象

作為黃河重要水源地之一的祁連山，早在1988年就被設立為國家級自然保護區。然而，祁連山的違法開發礦產資源、違法進行建設、違法使用相關電力設施以及對生態問題整改不力等問題屢禁不止，究其癥結就是甘肅省在地方環境立法方面存在一定程度的立法“放水”。《甘肅祁連山國家自然保護區管理條例》于1997年開始實施，共計38條，現已失效，隨后分別在2002年、2010年、2016年和2017年進行了四次修正，前三次修正違背《中華人民共和國自然保護區條例》，對于上位法的“砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙”10類禁止性行為，僅限制在“狩獵、墾荒、燒荒”范圍內，然而未被限制的7類行為才是祁連山生態破壞的重中之重。甘肅省的省級地方性法規作為下位法嚴重違反了上位法，縮減了上位法的禁止性規定，使得該地區的生態問題屢禁不止，長期難以得到有效的治理；同時，也嚴重違反了《環境保護法》的可持續發展理念。

（三）地方立法協作機制缺失

黃河上、中、下游分別面臨著生態退化、水土流失和濕地萎縮等問題，而黃河上、中游的七個省區與下游地區發展差距大，經濟、社會環境以及法治環境的差異都不容忽視。黃河流域的九省區有多個地方立法權主體，僅依靠各地方單獨立法難以有效實現流域內的生態保護，這就必然要求流域內各地區積極開展地方立法協作，用立法來平衡地方利益和區域整體利益，對流域內的生態保護進行統一協調。

法律是利益關系的調節器，是協調府際利益關系的最佳途徑。加強黃河流域生態環境保護，就必須協調流域內地方發展利益與流域整體利益，充分考慮各地區的當前發展利益與長遠利益，這就需要流域內各個地方通過立法來引領地區之間利益的劃分與協調。因此，積極開展立法協作，主動探索、建立地方立法協作機制，消除流域內的法律沖突和重復立法，是推進黃河生態保護、平衡地方利益與區域整體利益的根本保障。

三、完善黃河流域生態保護地方立法的建議

（一）增強地方立法特色和可操作性

環境問題的地方性決定了地方環境立法的“地方性”。黃河上游生態系統退化、中游水土流失嚴重、下游河口濕地萎縮等問題就必然要求黃河上、中、下游九省區針對各地生態問題進行相應的地方立法。然而，地方環境立法呈現出的地方特色缺乏、立法重復、立法經驗不足等問題在黃河流域生態保護方面也多有體現。因此，立足黃河流域生態保護地方需求，是開展黃河流域生態保護的首位，要始終以問題為導向，立足地方特色，增強可操作性，提高立法質量。這就要求地方立法權主體要正確認識地方范圍內的黃河生態問題，如青海省應注重黃河發源地的生態系統保護以及水源涵養，山西省應著眼于汾河支流的污染，山東省應著力于河口濕地的萎縮，主動尋找地方生態環境保護的突破口，對上位法進行細化，增強上位法的可操作性，在上位法空白時充分發揮地方創制性立法的功能。同時，還應充分發揮公眾參與作用，把人民群眾對美好生態環境的需求和渴望考慮在內，充分汲取專家學者、人民群眾對地方生態保護的認識和見解。此外，地方應積極進行創新探索，如設立生態紅線、流域內生態補償等制度，從而促進流域內的整體生態保護。

（二）加強立法監督，避免立法亂作為

祁連山生態保護立法“放水”是甘肅省將經濟發展利益置于生態環境保護導致的，使得地方發展利益法制化，三次修改都未得到有效糾正，也反映出了甘肅省地方立法的立法目的不正當、立法程序不完善、立法不作為、立法監督與審查缺失等問題。因此，在黃河流域生態保護方面，地方立法權主體首先要明確立法目的，樹立正確的立法觀念，不能盲目追求經濟發展而犧牲地區生態環境；同時，地方環境立法要嚴格遵守上位法的規定，不得制定違反上位法的規定，如已經制定則要及時糾正。值得注意的是，人大的監督作用也是必不可少的，立法的立項、起草、審議以及公布等都要發揮地方人大職能作用。要加強對流域內生態保護地方立法的監督和審查。按照《立法法》相關規定，地方立法權主體應按照有關規定進行備案，省級人大及其常委會也應行使其職責。

（三）建立健全區域協同立法機制

保護黃河，治理是關鍵。黃河流域九省區生態環境脆弱且地區差異大，在保護和治理方面需要系統籌劃、協同配合，這就必然要求在中央的統一領導下流域內各地方通過法治手段引領區域改革與發展，在依法治國的前提下積極開展地方立法協作，平衡地方利益與區域整體利益，共同抓好黃河流域大保護，協同推進大治理。

制約黃河流域生態保護地方立法協作主要有兩個要素：一是流域內的立法需求，共同的立法需求是促成立法協作的重要前提。二是立法模式，黃河流域生態保護宜采用全國人大立法、地方立法協作與地方立法相結合的模式。以黃河上游地區的寧夏為例，盡管該地區黃河流域水污染的防治成效顯著，但是該地方立法仍然缺乏地方特色，沿黃經濟區的生態建設仍然是地方立法的重中之重。黃河中游的山西省的地方立法《太原市生態環境保護條例》就黃河流域該段的保護做出了積極探索，建立了功能區、河長負責制等制度，是黃河流域生態保護地方立法的有益創新。

從我國國情和社會實際出發，深入貫徹區域協調發展戰略，在中央做好頂層設計的基礎上，流域各地方應積極主動協調地方發展需求與區域整體利益，在遵循中央立法的前提下，在不損害地方立法權主體地位的同時，積極推動地方立法協作，建立相應的決策機制、協調機制與執行機制，實現地方共同的利益需求和流域的協調、科學發展。

注釋：

①立法“放水”：2017年7月20日，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出通報》指出：“《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》歷經三次修正，部分規定始終與《中華人民共和國自然保護區條例》不一致，將國家規定‘禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙’等10類活動，縮減為‘禁止進行狩獵、墾荒、燒荒’等3類活動，而這3類都是近年來發生頻次少、基本已得到控制的事項，其他7類恰恰是近年來頻繁發生且對生態環境破壞明顯的事項。”上述行為是在立法層面為破壞生態行為“放水”。