存量發(fā)展背景下工業(yè)用地保護(hù)

廣東國(guó)地規(guī)劃科技股份有限公司 張珊珊

一、工業(yè)用地的矛盾

（一）工業(yè)用地與城鎮(zhèn)化

城市傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)普遍形成于城市發(fā)展初期，隨著城市空間的拓展，早期的工業(yè)用地成為城市中心區(qū)條件優(yōu)越的土地。傳統(tǒng)工業(yè)用地往往具有占地規(guī)模較大、產(chǎn)業(yè)集聚程度較低、資源配置低、粗放式經(jīng)營(yíng)等問題。隨著城市綜合實(shí)力的快速提升，居住和商業(yè)的需求增加，且城市政府迫切需要對(duì)城市中心區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施提升。在各類用地都較為緊張的情況下，低效的傳統(tǒng)工業(yè)用地成為城市獲得建設(shè)用地最快途徑，因此工業(yè)用地常常被“擠出去”。

（二）工業(yè)轉(zhuǎn)移

隨著城市化發(fā)展，城市土地、人口、資源等各項(xiàng)成本上升，城市中原本依靠低廉勞動(dòng)力、土地、能源等優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造大量?jī)r(jià)值的制造業(yè)逐漸將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至低成本地區(qū)。全球信息化和發(fā)達(dá)的物流能力使工業(yè)用地主動(dòng)“逃出去”。以廣東為例，原珠三角的制造業(yè)已向非珠三角地區(qū)、中部?jī)?nèi)陸城市轉(zhuǎn)移。從全球制造業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢(shì)看，低端制造業(yè)由中國(guó)大陸地區(qū)逐級(jí)向東南亞國(guó)家轉(zhuǎn)移，高端制造業(yè)回流發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)。

二、工業(yè)用地保護(hù)的驅(qū)動(dòng)類型

（一）后工業(yè)社會(huì)，將工業(yè)用地作為戰(zhàn)略資源加以保護(hù)

“后工業(yè)社會(huì)”由美國(guó)社會(huì)學(xué)家丹尼爾·貝爾于1973年在其《后工業(yè)社會(huì)的來臨》一書中首次提出，是指一個(gè)工業(yè)化經(jīng)濟(jì)體或工業(yè)化國(guó)家所經(jīng)歷的一個(gè)工業(yè)化發(fā)展時(shí)期，表現(xiàn)為如下特征：一是制造業(yè)所占經(jīng)濟(jì)總量比重持續(xù)下降，并明顯低于服務(wù)業(yè)比重；二是服務(wù)業(yè)所占比重持續(xù)上升，并占主導(dǎo)地位；三是信息技術(shù)迅速發(fā)展，并進(jìn)入“信息時(shí)代”；四是最重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，更多地依靠信息、知識(shí)和創(chuàng)造力等(胡鞍鋼, 2017)。部分進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)的城市和地區(qū)，在城市功能轉(zhuǎn)型中仍認(rèn)識(shí)到制造業(yè)對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展的重要性，劃定工業(yè)保護(hù)線，將工業(yè)用地作為戰(zhàn)略資源加以保護(hù)。如發(fā)達(dá)國(guó)家少數(shù)城市（芝加哥等）、我國(guó)的特大城市（上海、深圳、廣州等）。

（二）存量發(fā)展背景下，產(chǎn)業(yè)提升需求驅(qū)動(dòng)，工業(yè)用地提質(zhì)

制造業(yè)發(fā)展開始較早且較為成熟的地區(qū)，大部分城市建設(shè)空間已較為飽和。在存量發(fā)展的背景下，城市發(fā)展面臨產(chǎn)業(yè)升級(jí)，淘汰落后產(chǎn)能的轉(zhuǎn)型需要。城市通過劃定工業(yè)保護(hù)紅線，清退城市閑置或荒廢工業(yè)用地，為高端制造業(yè)留出發(fā)展空間。同時(shí)對(duì)連片用地統(tǒng)籌規(guī)劃管理，制定更精準(zhǔn)的政府鼓勵(lì)扶持政策，引入新型產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。如廣東的東莞、中山等珠三角城市。

（三）政策推動(dòng)背景下，構(gòu)建科學(xué)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間結(jié)構(gòu)

廣東作為制造業(yè)大省，近年來隨著資源環(huán)境約束加劇，企業(yè)“用地難、用地貴”矛盾顯現(xiàn)。在此背景下，廣東在降低制造業(yè)企業(yè)成本支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施提出“劃定工業(yè)用地保護(hù)紅線和產(chǎn)業(yè)保護(hù)區(qū)塊”。在廣深莞惠等城市率先進(jìn)行工業(yè)用地保護(hù)線探索后，全省各地正大力進(jìn)行工業(yè)用地保護(hù)線的劃定。對(duì)于粵東、粵西、粵北等非珠三角地區(qū)，城市處于增量用地開發(fā)與存量用地更新疊加發(fā)展時(shí)期，通過科學(xué)劃定工業(yè)用地保護(hù)線，提高城市工業(yè)用地集約利用水平，同時(shí)構(gòu)建科學(xué)的產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)，為城市產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展提供良好的保障。

（注：以上三種驅(qū)動(dòng)并不互斥，城市對(duì)工業(yè)用地保護(hù)往往是多種因素驅(qū)動(dòng)，上文從主要的驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行舉例。）

三、從現(xiàn)有實(shí)踐認(rèn)識(shí)工業(yè)用地保護(hù)紅線

前文提到多地已進(jìn)行了工業(yè)用地保護(hù)紅線的探索，目前在國(guó)土空間規(guī)劃編制階段，也有許多城市將工業(yè)用地保護(hù)線作為國(guó)土空間規(guī)劃的“第四條線”進(jìn)行考慮。本文以廣東省部分城市實(shí)踐為例，歸納總結(jié)工業(yè)用地保護(hù)紅線的內(nèi)涵和特點(diǎn)。

（一）工業(yè)用地保護(hù)線的定義

1.名稱：工業(yè)（產(chǎn)業(yè)）區(qū)塊線或工業(yè)保護(hù)線

從各地實(shí)踐來看，該條保護(hù)線目前無統(tǒng)一名稱，存在微小差異，如深圳-工業(yè)區(qū)塊線、廣州-工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊線、東莞-工業(yè)保護(hù)線、中山-工業(yè)用地保護(hù)線（區(qū)塊線），等等。

2.內(nèi)涵：實(shí)施產(chǎn)業(yè)保護(hù)與支持政策的工業(yè)片區(qū)(或工業(yè)用地)控制線

工業(yè)用地保護(hù)線是以特定的產(chǎn)業(yè)空間保障政策為核心內(nèi)涵，更注著重于底線的保障。各地的實(shí)踐對(duì)于工業(yè)用地保護(hù)線的內(nèi)涵較為統(tǒng)一，工業(yè)用地保護(hù)線可以理解為實(shí)施產(chǎn)業(yè)保護(hù)與支持政策的工業(yè)片區(qū)(或工業(yè)用地)控制線。

3.保護(hù)對(duì)象：“現(xiàn)狀+規(guī)劃”；“工業(yè)+倉(cāng)儲(chǔ)+港口鐵路站場(chǎng)等……”

工業(yè)用地保護(hù)線規(guī)劃中保護(hù)的“工業(yè)用地”不單只是現(xiàn)狀工業(yè)用地，從時(shí)限來看，除了針對(duì)現(xiàn)狀工業(yè)用地，還包括了遠(yuǎn)期規(guī)劃以工業(yè)為主導(dǎo)方向發(fā)展備用地；從用地分類來看，廣東省不同地市定義保護(hù)的“工業(yè)用地”的內(nèi)涵存在差異，如深圳、中山等城市只包括工業(yè)用地，而廣州、東莞等城市，還包括服務(wù)于工業(yè)生產(chǎn)的倉(cāng)儲(chǔ)物流、港口、鐵路貨運(yùn)站場(chǎng)等類型用地（如表1）。

表1 廣東省部分城市工業(yè)用地保護(hù)線名稱與保護(hù)對(duì)象

4.分級(jí)管控：一級(jí)（紅線）—“底線”；二級(jí)（藍(lán)線）—“過渡”

廣東省的工業(yè)用地保護(hù)線分兩級(jí)管控。一級(jí)線（又稱紅線）是為保障城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而確定的工業(yè)用地管理線，一般主要為符合法定規(guī)劃的工業(yè)用地，實(shí)行嚴(yán)格管控規(guī)則；二級(jí)線（又稱藍(lán)線）是為穩(wěn)定城市一定時(shí)期（3或5年）工業(yè)用地總規(guī)模、未來逐步引導(dǎo)轉(zhuǎn)型的過渡線，一般為法定規(guī)劃為其他用地，但現(xiàn)狀仍為工業(yè)用地。

（二）工業(yè)用地保護(hù)線的劃定要求

1.劃定原則：總量控制、分類定策、集中連片、保大放小

在劃定原則方面，首先都通過總量控制來強(qiáng)調(diào)剛性保障；其次均兼顧了近期現(xiàn)狀與遠(yuǎn)期規(guī)劃，設(shè)置了兩級(jí)線進(jìn)行分類定策，并且都要求優(yōu)先劃定保障集中連片的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域，以及重點(diǎn)項(xiàng)目或企業(yè)的工業(yè)用地。

2.工業(yè)區(qū)塊占建設(shè)用地的比例：30%+

廣東省首個(gè)實(shí)踐的城市深圳，以總規(guī)遠(yuǎn)期目標(biāo)為指引，以詳細(xì)規(guī)劃層面的法定圖則為依據(jù)，確定工業(yè)用地的總規(guī)模約270平方公里，劃定工業(yè)區(qū)塊占建設(shè)用地的比例約為30%。之后劃定工業(yè)用地保護(hù)線的城市以深圳30%的比例為借鑒，結(jié)合自身工業(yè)發(fā)展思路和定位，劃定結(jié)果的比例也都在30%以上（見表2）。

表2 廣東省部分城市劃定工業(yè)區(qū)塊占建設(shè)用地比例

3.工業(yè)區(qū)塊中工業(yè)用地的比例要求：60%左右

在劃定范圍過程中以及成果管理過程中，均強(qiáng)調(diào)工業(yè)區(qū)塊中工業(yè)用地的比例，一般單個(gè)區(qū)塊內(nèi)工業(yè)用地比例下限值在60%左右（部分城市區(qū)分一、二級(jí)區(qū)塊要求，如廣州、中山）。一方面，相對(duì)于大區(qū)塊線的劃法（40%），控制工業(yè)用地的比例在60%左右能更為精確劃定產(chǎn)業(yè)空間；另一方面，相對(duì)于劃定更高的工業(yè)用地比例，又不會(huì)太過于剛性，更能促進(jìn)產(chǎn)城融合。

（三）調(diào)整規(guī)則及審批權(quán)限

整體上，工業(yè)用地保護(hù)線的調(diào)整沒有“國(guó)土空間三線”那么嚴(yán)格。一般要求市級(jí)以上重點(diǎn)項(xiàng)目和公共利益需要才可進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)根據(jù)不同級(jí)別的控制線類型，設(shè)置不同的調(diào)整規(guī)則。從程序上要求工業(yè)用地保護(hù)線的調(diào)整需要多方審議。

1.調(diào)整條件：市級(jí)以上重大項(xiàng)目建設(shè)需要或公共利益需要調(diào)整的（如表3）。

表3 調(diào)整規(guī)則

2.審批權(quán)限：一級(jí)線區(qū)政府審議，市政府審批；二級(jí)線區(qū)政府審批，市政府備案（如深圳）或一、二級(jí)皆由市政府審批（如廣州、東莞、中山）（如表4）。

表4 一二級(jí)線區(qū)審批參考來源