長三角區域一體化：安徽生態環保的財政支出現狀與發展研究

許玉久 王登寶

2019年12月，中共中央、國務院發布《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，將上海市、江蘇省、浙江省、安徽省全域納入長三角區域一體化發展規劃中，安徽省的阜陽、六安、亳州、淮南、淮北、蚌埠和黃山終于被納入長三角區域一體化中?！毒V要》對于長三角地區生態環境保護更是提出明確要求，要求堅持生態保護優先，把保護和修復生態環境擺在重要位置，加強生態空間共保，推動環境協同治理，夯實綠色發展生態本底，努力建設綠色美麗長三角①長江三角洲區域一體化發展規劃綱要[EB/OL].（2019-12-01）[2021-06-01],http://www.gov.cn/home/2019-12/01/content_5459043.html.。安徽省面對新的戰略機遇和歷史使命，對地區生態環境保護事業也提出了新要求。

長三角地區是我國最具有經濟活力、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，是“一帶一路”和“長江經濟帶”的重要交匯地帶②范琦娟.再出發是一場思維變革[J].決策，2018（Z1）：27-29.。新的發展階段下，安徽省如何利用好長三角一體化發展的契機，做好生態環境保護治理工作，充分發揮財政的基礎性治理作用，打造長三角生態優先綠色發展樣板區，以優良的生態環境助力經濟高質量發展強勁活躍增長極的建設，這無疑是亟須重點研究關注之處。

一、文獻綜述

生態環境保護建設的重要性不言而喻，諸多學者也一直在研究關注生態資本、生態環保與經濟發展之間的關系。如OECD（2011）③俞海，任子平,張永亮,高國偉.新常態下中國綠色增長：概念、行動與路徑[J].環境與可持續發展，2015，40（01）：7-10.認為綠色經濟增長是指可以促進地區經濟增長和社會發展，同時確保自然資源能夠為人民可持續性的提供其所需要的資源和服務。諸大建等（2012）④諸大建.綠色經濟新理念及中國開展綠色經濟研究的思考[J].中國人口·資源與環境，2012，22（05）：40-47.認為生態系統的退化，包括森林破壞、濕地萎縮等會對區域經濟增長和發展有較顯著的制約性。此外，學者對于生態資本及其重要性也有詳細研究。馬兆良等（2017）研究①馬兆良,田淑英.生態資本影響長期經濟增長的機制研究：基于外部性視角[J].安徽大學學報（哲學社會科學版），2017，41（05）：149-156.表明生態資本是指包括陸地及海洋等多個生態系統中，能夠持續性地產生生態產品和服務的可再生自然生態存量。劉思華（1997）等均②劉思華.對可持續發展經濟的理論思考[J].經濟研究，1997（03）：46-54.認為生態資本、物質資本與人力資本要素在一定程度上可以相互替代；魏強等（2014）也通過研究③魏強,佟連軍,呂憲國.生態系統服務對區域經濟增長的影響研究——以黑龍江省為例[J].人文地理，2014，29（05）：109-112+13.認為增加生態資本，提供更多的生態服務有利于促進該地區的經濟增長。馬兆良等（2016）④馬兆良,田淑英.生態資本外部性、人力資本積累與創新[J].江西財經大學學報，2016（02）：3-10.表明生態資本的外部性特征主要表現為生態能夠改善人們的健康水平，從而積累人力資本，其外部性對地區的經濟增長也會產生積極影響。基于此，我們可以認為保護生態環境，增加生態資本，推進綠色發展，保障經濟高質量發展是一脈相承的。促進經濟高質量增長， 需要生態環境提升承載能力， 需要改善生態環境以支撐經濟發展，發展生態環境保護事業對經濟高質量增長意義重大。

繼而考慮財政支出對生態環境保護的作用。目前研究主要認為政府通過財政支出影響環境治理行為，進而帶動經濟的發展。盧洪友等（2015）⑤盧洪友,杜亦譞,祁毓.中國財政支出結構與消費型環境污染:理論模型與實證檢驗[J].中國人口·資源與環境，2015，25（10）：61-70.研究發現政府非經濟性財政支出會對消費型環境污染產生消費融資效應和環境規制效應，當前政府非經濟性財政支出與消費型污染呈現負相關關系。王猛（2015）⑥王猛.府際關系、縱向分權與環境管理向度[J].改革，2015（08）：103-112.發現地方政府的環保財政支出主要取決于財政收入，而非當地環境質量好壞，政府環境治理顯示出“能力導向”特征。樊軼俠（2018）⑦樊軼俠.“打贏藍天保衛戰”與區域大氣污染防治的財政政策[J].改革，2018（01）：57-60.認為區域內大氣污染防治的財政支出主要包括直接財政投入、政府間轉移支付和間接財政投入作用。因而我們可以認為財政在生態環保領域的支出對于生態環境保護的發展具有重要的推動性作用。

此外，學者對財政分權程度與財政支持地區經濟發展之間的關系也進行了相關研究。劉尚希、石英華等（2018）⑧劉尚希,石英華,武靖州.公共風險視角下中央與地方財政事權劃分研究[J].改革，2018（08）：15-24.認為如何確定中央與地方在財政事權上的合理劃分是我國目前財稅體制改革的關鍵環節。劉建民、陳霞等（2015）⑨劉建民,陳霞,吳金光.財政分權、地方政府競爭與環境污染——基于272個城市數據的異質性與動態效應分析[J].財政研究，2015（09）：36-43.研究表明中央與地方之間財政分權程度的提高對地區碳排放量的減少并無顯著作用，反而由于環境污染存在“時間慣性”和“空間溢出”效應，財政分權會導致地方政府對于碳排放管制的積極性減弱。黃壽峰（2017）⑩黃壽峰.財政分權對中國霧霾影響的研究[J].世界經濟，2017，40（02）：127-152.也認為在目前的晉升激勵體制下，“競次效應”使得地方政府會削弱對環境問題的管控。因此，可以表明地方政府的財政支出對地區內生態環境保護事業的建設具有重要作用。

已有的研究主要是在特定時期下研究財政分權、綠色資本等對生態環保及經濟發展的影響，并且大多是考慮我國整體情況，對省際間特別是重點區域內的省級或市級財政預算支出和預算科目設置對生態環保影響的研究較少。鑒于此，本文主要利用長三角區域內安徽省、江蘇省、浙江省和上海市近10年來生態環境狀況及財政預算支出等面板數據，描述分析安徽省地方財政預算在生態環境保護領域的支出，將安徽省同其他兩省一市財政支出現狀進行綜合比較分析，同時針對部分重點城市進行單獨研究，嘗試從政府財政預算支出角度提出可借鑒式的政策性意見。

二、安徽省生態環境保護發展現狀

（一）安徽省生態環境基本情況

安徽省位于中國華東地區，總面積14.01萬平方千米，由平原、丘陵、山地構成，地跨淮河、長江、錢塘江三大水系，氣候區域上屬于暖溫帶與亞熱帶的過渡地區。安徽省作為長三角區域一體化的重要組成部分，處于全國經濟發展的戰略要沖和國內幾大經濟板塊的對接地帶。近年來，安徽省以改善環境質量為核心，深入實施大氣、水、土壤三大領域污染防護治理工作，在經濟發展的同時，生態環境質量也有大幅度改善，生態環保的多項指標達到近年來的最好水平，人民群眾在生態環境上的滿意度顯著提升，整體呈現出生態環保與經濟發展相互促進的良好趨勢。

我們對于安徽省生態環境保護基本情況主要從空氣優良比例、酸雨率、水質優良率、飲用水達標率和聲環境達標率等五個指標開展描述研究。

如表1可見，按照《環境空氣質量標準》（GB 3095—2012、GB 3095—1996）評價，安徽省2010年至2019年期間空氣優良天數占全年天數的比重呈現波動下降的趨勢，反映了安徽省近幾年來平均空氣質量問題較為嚴重，空氣質量有待進一步改善；2010—2018年來安徽省平均酸雨率不斷下降，酸雨污染狀況不斷好轉，但2019年酸雨率同比上升4.6個百分點，省域內部分城市如銅陵、滁州等地酸雨污染仍待進一步治理，其中2013、2014兩年并無明確全省平均酸雨率數據，但酸雨范圍較前一年也有明顯縮小的趨勢；同時按照《地表水環境質量標準》（GB 3838—2002），安徽省監測的136條河流、37座湖泊水庫總體水質狀況為輕度污染。監測的32個地表水監測斷面（點位）中Ⅰ～Ⅲ類水質斷面（點位）比例呈現上升趨勢，其中2018年較前一年有些許回落情況，但總體情況較好；對16個設區市40個集中式生活飲用水水源地逐年進行監測的數據也表明安徽省2010年以來集中式飲用水達標率一直處于較高水平，但省內部分城市的地表水源地也存在污染物超標情況，2019年除亳州市地下水源地因地質原因氟化物超標外，其余15個設區市達標率均為 100%；根據《環境噪聲監測技術規范城市聲環境常規監測》（HJ 640-2012），從近年城市功能區聲環境質量平均達標率來看安徽省數據呈現波動上升趨勢，但夜間達標率普遍低于晝間達標率15個百分點左右，整體聲環境仍有待改善。

表1 安徽省2010 —2018年生態環境狀況

基于上述資料，安徽省目前整體生態環境狀況較好，但仍有極大的提升空間，大氣、水、土壤三大領域的污染防治工作也有待深化。在安徽省經濟運行總體平穩、穩中有進，主要經濟指標位居全國前列的同時，生態環境質量也亟須進一步改善，人民群眾生態環境獲得感也需要不斷提升，理應開創經濟高質量發展和生態環境高水平保護協調推進的良好局面。

（二）安徽省生態環境保護領域的財政支出情況

要進一步研究安徽省生態環境保護領域的財政支出情況，首先要明確財政預算支出中的哪些科目是用于生態環境保護方面的?；谏鲜鲅芯?，考慮到財政預算支出下的“節能環保支出”“農林水支出”和“自然資源海洋氣象等支出”科目都與區域內生態環境保護工作息息相關，結合《2019年政府收支分類科目》的細則要求，本文主要考慮一般公共預算收支功能分類科目下的“節能環保支出”和“農林水支出”，并將其作為核算財政在生態環境保護領域支出的數據來源。

其中，節能環保支出主要反映地方政府部門在環境保護管理事務方面的支出，農林水事務支出主要反映政府在農業、林業、水利事務方面的支出。

表2 政府財政收支分類科目

鑒于以財政預算支出科目中的“節能環保支出”和“農林水支出”作為研究地方在生態環境保護領域的財政支出，本文對于安徽省2010—2019年財政的部分支出進行了整合梳理：

圖1反映了2010年至2019年期間安徽省在農林水和節能環保方面的財政預算支出情況，財政支出呈現不斷增長的趨勢，2019年農林水和節能環保科目財政支出達1048.39億元，較2010年增長了約293%。其中節能環保支出增速近年來逐漸減緩，但增加的幅度較大，目前保持在10%左右；農林水事務支出增速較低，但支出增加的絕對額較大。

圖1 安徽省2010—2018年生態環保領域財政支出情況

雖然省域內以農林水和節能環保兩個科目來作為研究生態保護領域財政預算支出的統計口徑存在一定偏差，因為農林水科目中包含一定的資金用于與生態環保相關的事務，但更多的是用于扶貧、農業開發等民生項目，因而所統計的財政在生態環境保護領域的支出存在高估情況，但這并不能否認省級財政用于生態環境保護領域的支出是不斷增加的。同時節能環保支出主要是用于生態環境保護領域，并且一直呈現增長趨勢，也表明了安徽省財政在生態環保領域支出一直在增長的判斷是符合事實的。

在對安徽省財政支出面板數據的分析之后，我們將研究視角轉入安徽省內各個省轄市財政在生態環境保護領域的支出情況。通過在安徽省內隨機選取6個城市作為研究對象，我們對其地區有關數據作了如下的處理和分析：

安徽省共下轄16個省轄市，按照目前安徽省各市GDP排序，合肥市、蕪湖市、馬鞍山市、安慶市、淮北市、黃山市分別排名第1、2、3、4、14、16。因而本文所選取的重點研究城市處于安徽省內經濟發展的不同檔次，能夠反映不同經濟發展水平下，各市地方財政在生態環境保護領域的支出情況。

圖2反映出了黃山和安慶農林水和節能環保項目財政支出占GDP比重較高，其中黃山市節能環保支出占比較高，其發展也主要依靠第三產業（服務業、旅游業），需要通過財政投入保護其發展之基；安慶市節能環保方面財政支出較少，安慶市目前經濟發展也主要以第一、二產業支撐為主，生態環境污染程度較高；合肥、蕪湖、馬鞍山作為安徽省內發展較好的城市，其節能環保與農林水事務的財政支出與經濟發展呈現協調并舉發展趨勢。相較于安徽省內經濟發展水平靠后的城市，經濟發展較好的部分城市在生態環保方面的財政支出占GDP比重反而較低。

圖2 部分城市生態環保領域財政支出情況

由此可見，除了關注區域整體在農林水和節能環保方面的財政預算支出，節能環?？颇吭谏鷳B環境保護領域的財政預算支出比例理應進一步研究。此外，6個市數據也反映出地區內經濟發展與財政在生態環保領域的支出存在負相關的關系。

三、安徽省與長三角其他地區財政支出情況的比較

（一）三省一市生態環境保護整體情況

2019年12月發布的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，包括上海市、江蘇省、浙江省、安徽省全域。

因此，在分析安徽省生態環境保護領域財政預算支出情況時，首先分析2018年上海市、江蘇省、浙江省、安徽省生態環境保護的整體狀況。基于前人研究及數據的可獲得性，本文對三省一市在森林、草原、濕地、空氣、水質、聲環境、酸雨等7個主要方面的數據進行分析：

從表3來看，三省一市中安徽省的森林覆蓋率與江蘇省基本相近，但遠低于浙江省的森林覆蓋率；安徽省草原總面積較多，發展狀況較好，但與浙江省的草原總面積、草原覆蓋率仍有不小差距；濕地覆蓋率方面缺少浙江省與上海市的官方數據，但安徽省濕地覆蓋率明顯較低，且與其他兩省一市有較大差距；2018年，安徽省的平均空氣質量較好，但平均空氣優良天數在三省一市中仍處于中下水平，與江蘇省水平相近，但相較上海市和浙江省狀況較差；在水質斷面方面，安徽省較其他兩省一市的水質優良斷面占比較高，但仍有很大的改善空間；此外，三省一市中安徽省功能區聲環境平均達標率較高，但與上海市仍有較大差距，且安徽省夜間聲環境狀況明顯較差；在酸雨狀況方面，安徽省酸雨率最低，情況良好，但安徽省內部分城市酸雨率仍較高。因而安徽省的生態環境質量在三省一市中位居后位。

表3 三省一市2018年生態環?；A資料

對三省一市在生態環境保護領域的財政支出情況的數據進行了收集整理，如下圖：

將節能環保和農林水事務財政預算支出之和作為區域內生態環境保護領域的財政支出。從圖3中可以發現，安徽省該項財政支出占GDP比重較高，這能否反映出安徽省在生態環境保護領域的財政支出較多呢？首先三省一市中，安徽省GDP總量遠低于其他兩省一市，其財政支出占GDP比重較大，但支出的絕對量卻并不高；此外安徽省貧困人口較多，在三省一市中，貧困發生率也較高，因而在脫貧攻堅的大背景下，安徽省在農林水事務中的財政預算支出較多，且主要用于農村農業工作中，因而由于統計口徑的問題，安徽省財政在生態環境保護領域的預算支出存在虛高。同時這也符合本文對于地區內經濟發展和財政在生態環保領域的支出存在負相關關系的研究結論。

圖3 長三角地區近年來生態環保領域財政支出情況

但是不可否認，安徽省目前在生態環境保護領域逐漸加大財政扶持力度，但扶持方式、扶持比例和扶持效果仍待進一步研究考量。

同時按照上述分析思路，對三省一市在節能環保領域的財政支出情況進行了數據分析：

圖4 長三角地區節能環保項目財政預算支出情況

按照國際經驗，要維持生態環境不惡化，環保節能支出占 GDP 的比重應在1%以上，要實現生態環境的有效改善，則環保節能支出占 GDP的比重應達到2%～3%（世界銀行，1997）。

相較而言，安徽省在節能環保方面的財政支出一直較高，但支出的絕對量較低，并且距發達國家水平較遠。鑒于安徽省前期一直以第一、二產業帶動經濟發展，工業型發展導致生態環境問題較為嚴重，所以不可避免在近些年加大了財政支出，以進行生態治理，這也是安徽省延續“先發展，后治理”之路的必然結果①周宏春,江曉軍.習近平生態文明思想的主要來源、組成部分與實踐指引[J].中國人口·資源與環境，2019（01）：1-10.。此外，安徽省近些年財政在生態環保方面的支出一直較高，但其生態環保狀況改善程度卻有限。而江蘇省、浙江省較安徽省而言高科技產業及服務業發展領先，生態環境問題較小，從而其財政預算支出也相對較少，但絕對量并不低。上海市前期節能環保領域財政預算支出占GDP比率較低，但一直處于增長狀態，這也是上海市經濟發展過快、城市常住人口快速增加所導致的生態環保問題，需要財政預算支出作出相應調整。

（二）重點城市生態環保財政支出情況分析

在分析省級財政支出整體情況之后，將研究視角轉入省域內部分城市的財政在生態環境保護領域的預算支出情況。鑒于安徽省在農林水項目中財政支出投入到生態保護領域的比例較少，在考量三省一市內部分城市在生態環境保護領域的財政支出主要以節能環?？颇康闹С鰹檠芯繉ο螅?/p>

圖5包括合肥市、蕪湖市、淮北市、南京市、無錫市、杭州市、寧波市和上海市節能環保科目的財政支出情況。其中合肥市和蕪湖市為安徽省發展較好的城市，淮北市為安徽省內經濟發展靠后的城市，南京市和無錫市為江蘇省內發展較好的城市，杭州市和寧波市為浙江省發展狀況較好的城市。通過對這些城市的比較分析，能夠反映省內各個城市在生態環境保護領域的財政預算支出情況。

圖5 部分城市財政在節能環保項目的支出占GDP的比重情況

圖中柱形的高低反映了各城市節能環?？颇控斦С稣计銰DP的高低情況。其中合肥市、上海市在節能環保方面（也可表現為生態環境保護領域）投入相對較高，蕪湖市、淮北市、無錫市、寧波市投入也較高，南京市和杭州投入較少。那么這又能否表明安徽省內各城市在生態環境保護方面的財政預算支出已經很高了呢？我們繼而整合了上述8個城市在節能環保科目中的財政預算支出數據：

圖6 長三角地區部分城市節能環保項目財政支出情況

雖然合肥市、蕪湖市和淮北市的財政預算在節能環?？颇恐С鲚^多，但絕對量較少，其中合肥市作為安徽省內在各方面發展皆為前列的城市，其節能環保方面財政預算支出與南京市、無錫市、杭州市等差距較小，但蕪湖市和淮北市與上海市及江蘇省、浙江省內城市在節能環保方面的財政預算支出差距較為顯著。由此可見，雖然整體而言安徽省財政在生態環保領域的預算支出并不低，但其內部各城市間與長三角其他兩省一市仍存在較大差距。安徽省要進一步發揮自身優勢，深度參與長三角區域創新產業價值鏈分工體系，發展綠色高質量經濟對財政在生態環境保護領域的支出必然提出了更高的要求。

四、生態環保財政支出的發展建議

就目前研究來看，與長三角其他兩省一市相比較，安徽省生態環境保護狀況較為良好，其生態環境保護方面的財政預算支出也較多。但究其根本還是處于“先發展，后治理”道路，為了進一步利用長三角區域一體化契機，打造安徽省經濟高質量發展，其財政支出在生態環境保護領域有待進一步改革，生態環境科學與財政政策面臨挑戰。基于此，我們提出如下意見和建議：

第一，要明確財政預算支出在生態環境保護領域的分類科目。目前研究區域財政在生態環境保護領域的支出主要按照財政收支分類科目中“節能環?！焙汀稗r林水事務”兩個統計口徑，但這兩個科目下有多少財政支出最終用在了生態環境保護方面仍待考量，這就會導致對生態環保領域的財政支出被高估，對下一年財政預算制定產生偏差影響。因而，建立符合現代生態環境保護體系下的財政預算支出科目刻不容緩，只有建立了明確的、與時俱進的財政科目分類，才能讓財政資金發揮助力生態環境保護的作用①唐興霖，杜荷花.中國環境保護財政支出的地區差距及其分布動態演進[J].華東理工大學學報（社會科學版），2021（01）：119-132.。

第二，要健全財政資金投入使用過程中的監督管理機制。目前安徽省在生態環保方面財政支出相對較多，而環境保護狀況有待進一步的改善。因而在財政編制預算和執行預算的各個環節，都要加強監督管理，保證財政支出用到實處②肖葉，邱磊，劉小兵.地方政府競爭、財政支出偏向與區域技術創新[J].經濟管理，2019（07）：20-35.。政府部門要逐步形成覆蓋財政資金運行全過程的監督管理制度體系。健全以結果導向配置財政支出的績效管理機制，逐步將生態環境保護領域的所有財政資金支出納入績效管理考量中。聚焦生態環境保護領域財政資金使用管理，讓財政支出的每一筆落到實地，解決針對問題。

第三，要對生態環保重大項目、重點生態環境保護區設立專門的財政支出科目。通過引入第三方機構，對社會關注度高、影響力大、解決時期長的生態環境保護領域的民生問題開展立項審核，并將評審結果作為財政政策調整和預算安排的重要參考意見。這對于提高公共財政運轉的透明度和公信力，進一步提高財政預算資金在生態環保方面的有效性具有重要意義。同時這也對財政支出的預算編制提出了更高的要求，需要以長遠眼光，科學合理地做好連續性科目分類。

第四，要以地區生態環境狀況合理規劃財政預算支出。省級財政預算支出規劃范圍較廣，省域內各城市間的實際生態環境狀況存在較大差異，與其歷史發展道路、經濟發展現狀、自然地理環境、人口等都存在較大關系③何亞蓉.習近平人與自然生命共同體理念及其時代價值[J].創造，2020（10）：25-30.。因而各城市內部在生態環境保護領域的財政預算支出要按照地區生態環境的實際狀況，確定科學合理預算支出，不應該唯地區GDP和上一年財政收入收支定下一年財政預算支出，要避免“一鍋倒”和跟風現象。此外，按照目前與長三角其他兩省一市的比較分析，安徽省目前還需進一步加大財政在生態環保領域科學合理的支出。

總之，通過研究發現安徽省財政支出對區域生態環境保護狀況的改善程度有待進一步提高，政策資金實效性尚待增強。安徽省內部各城市在加快經濟高質量發展的同時，對生態環境保護領域的財政預算支出有待提高。通過對比分析發現經濟發展與財政在生態環保方面的投入具有負相關性，目前安徽省財政支出在生態環保領域有待保持增長，同時在經濟發展提質增速的環境中，需要增加財政支出的絕對量，提高財政支出的實際成效，并且在財政預算支出科目上也有待進一步改進。