行政法典編纂宜采取一般行政法典+單行法模式

隨著民法典的編纂與頒布，對行政法典化的探討也不斷升溫。關于行政法典化的必要性與可行性，盡管存在不同聲音，主流觀點認為編纂一部具有中國特色的行政法典條件已經成熟。行政法學界對行政法典的討論已經從是否需要編纂過渡到如何編纂，行政法典的模式選擇成為首要問題。

筆者認為，確定行政法典化的模式時，至少需考慮以下兩個基本問題：

第一，我國行政法基礎理論及立法實踐的積累現狀。通常認為，法典化是特定部門法法學理論高度發展的表現，行政法典化一方面需要以行政法學理論研究為基礎，一方面要求有一定的立法經驗。從理論研究來看，相較于上世紀80年代的行政法學初創時期，我國當下的行政法學研究無疑取得了長足的進步。

但是，至少仍存在三個方面的挑戰：首先，一些基礎概念尚未達成共識，如行政主體、行政行為等。其次，回應行政法學結構轉型的研究還不深入，如今各國都面臨行政任務多元化、風險行政、數字政府等問題，出現了“新行政法”“政府規制”等一系列新的理論，對此我國有所研究但數量不多。最后，我國一些本土特色問題還有待于理論研究，如我國特殊的政治體制、政府與市場的關系、中央與地方的關系、村民自治與居民自治制度、事業單位改革、信訪制度以及近年來黨政機關合并設立合署辦公等，這些問題是否以及怎樣在行政法理論中體現還有待于探討。當然，我們可以借助法典化的機會，推進基礎理論問題的研究，從而達成基本共識，但是這需要學界與實踐部門的共同努力，需要一定時間。

從立法經驗而言，無論中央還是地方，都具有一定程度立法經驗的積累，但是不可否認的是，在純粹的立法技術層面，包括立法語言、規范援引等技術的應用還有較大的提升空間。如果以民法典編纂為參照，考慮行政法典的模式選擇，就必須認識到與民法相比，行政法的理論研究與立法實踐相對薄弱，且行政法學仍處于高速發展的快車道上，一些新的領域不斷出現，變動性極強，調整的領域差別大，因此尋找“公因式”相對難度更大。

第二，需明確行政法典可能初步完成的時間。對行政法典化研究的熱潮是在我國民法典編纂過程中掀起的，與民法典一樣，行政法典的編纂也具有較強的政治色彩，同樣是在我國強調在推進全面依法治國、建設社會主義法治國家、實現國家治理水平現代化的背景下推進的。從某種角度來看，我國的行政法典編纂是一種宣示，是國家治理現代化水平的體現。

從黨的十九大提出的未來30年法治中國建設“兩步走”戰略來看，到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會，要實現此目標，需要有一部行政法典，因此這部法典至少在2035年前編纂完成并實施。從“十四五”規劃來看，無論是《法治中國建設規劃(2020—2025年)》提到的“加強對權力運行的制約和監督，健全規范共同行政行為的法律法規，研究制定行政程序法”，還是《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》提到的“加強規范共同行政行為立法，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”，以及2021年4月22日《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》中提出的研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作，都表明行政法典編纂至少在“十四五”規劃期間啟動，或可能在此期間基本完成。參考民法典編纂的進程，在其理論基礎相對深厚并有豐富外國經驗可供借鑒的前提下，如果從2001年九屆全國人大常委會組織起草《中華人民共和國民法（草案）》起算到最終2020年《民法典》頒布，用了將近20年的時間。因此需考慮行政法典可能完成的時間，設計行政法典的容量與體例。

基于以上兩點考慮，本著求真務實的態度，行政法典化具體模式可做以下選擇：

關于行政法典編纂的方式。法典的編纂主要有體系型和匯編型兩種，體系型法典追求規范的內在邏輯統一，如大陸法系國家編纂的法典；匯編型法典是對現有法律規范進行有序整理成為法律規范集合，如美國法典。大部分學者認為行政法典應是體系化法典，少部分學者暗含了制定單行法再匯編的觀點。實際上，即使是我國制定匯編型法典也需要很長時間，因為匯編型法典的前提是已經有了相當數量的法律規范，而我國在很多方面還沒有制定法律規范，如行政組織法、行政程序法等。編纂一部體系化的行政法典是很多行政法學者的追求，也可借助法典化的過程推進行政法基礎理論的研究，力求達到行政法規范核心理念的內在統一，規范之間的邏輯統一。當然，編纂的過程中，仍需注意如何處理行政法典的體系化與穩定性、開放性之間的關系以及全國統一與地方發展不平衡的關系。

關于行政法典的目標模式。在行政程序法的討論過程中學界對于其目標模式闡述的較多，在行政法典化探討中尚未過多提及，但是法典的目標模式決定了行政法典的價值導向和基本構架，是一個不可回避的話題。黨的十九大確定了以人民為中心的發展理念，這同樣體現在對法治政府提出的建設要求上，《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》立足新發展階段，提出以人民為中心的原則，在法治政府建設的標準方面，增加了“人民滿意”這一標準。因此，無論是從我國行政機關依法行政的現狀來看，還是從黨中央與國務院的要求來看，約束行政權力保障權利應是行政法典的目標，權力為人民權利服務，行政機關首先要做到依法行政，同時應兼顧行政效能的提高。

關于行政法典的調整范圍。目前學界對于行政法典調整范圍仍存在不同認識，主要表現在是否包括內部行政法、是否規范全部行政活動及是否包含行政救濟三個方面。首先，不能排除內部行政法，因為規范內部行政法有助于確保行政機關對外行政活動的合法性與提高效能，但是也不宜全部規定，行政法典可以規定一些原則性的內容，具體行政組織法的內容適宜單獨立法。其次，行政活動方式多種多樣，尤其是隨社會發展變遷，一些行政活動無法進行型式化構建，因此不能教科書式的一一列舉行政活動的方式并進行規定，這也是保持法典開放性的需要，行政機關面對不斷出現的新事項需要在合法性原則下選擇相適應的管理方式和手段。最后，關于行政救濟方面，需要考慮與現有立法的銜接，我國已經有行政復議法、行政訴訟法、國家賠償法，不需要在行政法典中再行規定，可以通過適當的援引技術加以解決。

關于行政法典的編纂體例。民法典編纂過程中，關于編纂體例爭議較多的主要有是采用民商合一還是民商分立、是否設立債法總則、人格權是否獨立成編、知識產權是否納入、侵權行為法是否獨立成編等。

行政法與民法有較大的區別，行政法典編纂中關于體例的爭議主要有兩點：一是是否制定行政法分則，二是法典中的具體內容安排是以行政法律關系為核心還是以行政活動為核心。基于行政法典的編纂時間需求以及對于我國行政法基礎理論研究與立法經驗積累的認識，目前不可能編纂一個內容龐大面面俱到的行政法典，行政法典的編纂宜采取一般行政法典+單行法的模式。

選擇單行法而不是分則的模式，是因為一方面分則本身也需要在一系列單行法逐漸完善之后才能編纂，比如涉及行政組織法的內容、涉及特殊行政活動如行政備案等的內容；另一方面，對于還有具有較強特殊性的內容不適宜納入到行政法典中。至于環境法、教育法等領域法的內容，也不可能納入到一般行政法典中，領域法如果要制定法典，可以在遵守一般行政法典規定的前提下，探索采取匯編式模式編纂。至于一般行政法典的內容，按照學界的主流觀點，采取提取公因式的模式，將具有普遍性、一般性原理的規則從具體多樣的制度中抽取出來，避免重復立法。與民法典以民事法律關系為核心構建與設計不同，行政法典提取公因式是否可以以最能體現行政法特質的行政權為中心，按照權力的行使主體——權力的行使（程序與內容）——權力的監督與救濟的結構，抽取共同的因素。同時需要合理確定抽取的程度，既不能過于原則化，也不能面面俱到，對于不能提取公因式的領域，留待單行立法解決。