直接制定行政法典的時機已經成熟

法典化是法治國家的重要標志，行政法典則是法治政府的重要標志。行政法典是“為行政權力定規矩、劃界限”“把權力關進制度的籠子里”的主體機制，是國家長治久安、事業興旺發達、社會法治昌明的基礎工程。全國人大常委會2021年度立法工作計劃提出，要研究啟動行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。對于如何制定行政法典，學術界提出了一些建議，例如先行制定行政法總則、行政法通則、行政程序法典、通用行政法典、一般行政法典等等。

這些觀點的基本判斷是，制定行政法典是遠景目標，目前時機尚不成熟，需要按照民法典制定的“民法通則——單行法律——民法典”分步走的路徑，先從基本框架入手，最終達到制定行政法典的目標。在我看來，制定行政法典的時機已經成熟，條件已經具備，無須分兩步走，無須先制定行政法通則，應當直接啟動制定“行政法典”的工作。

世界各國還沒有成功制定行政法典的先例。我國在世界上率先制定一部成功的行政法典，不僅是社會主義法治國家的制度表征，而且也是對世界法治的獨特貢獻。

直接制定行政法典的時機已經成熟，主要基于以下三個方面的充分準備：

一是制度準備。法典不會憑空而來，必須有深厚的制度積累和制度需求。法治政府建設是習近平法治思想的重要內容。中央已經就適時推動包括行政法典在內的其他領域立法法典化提出明確要求。立法機關也正式啟動了行政基本法典的編纂工作。我國憲法規定，中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。行政訴訟法、行政復議法、行政處罰法、行政強制法、行政許可法等“行政五法”已經建構起行政法典的基本框架和基本思路。目前，我國已經有200 多部法律、700 多部法規和數以萬計的規章以及規范性文件，規定了行政法的內容。制度積累的充分在全世界也是少見的。

二是理論準備。制定行政法典必須保證充分的理論儲備，確保制定行政法典的理論供給。經過四十多年的發展，中國的行政法學已經發展成為內容非常豐富、極具創新意識、極具中國特色的學科，不僅充分借鑒吸收消化域外相關行政法治經驗，也產生了一大批具有原創價值、解決中國問題的理論成果，許多研究領域甚至還處在世界前沿。行政法學理論不僅能夠有效解釋和分析制定行政法典中的中國問題，而且能夠從理論上順利解決這些問題。

三是實踐準備。沒有實踐，法典就會成為無源之水、無本之木。改革開放四十年來，隨著依法行政、法治政府建設的不斷推進，在立法、執法、司法等領域都有了豐富的實踐積累。在立法方面，“行政五法”已經撐起法治政府的法制框架；在執法方面，六十多個行政管理領域有著數以億計的行政執法實踐；在司法方面，行政審判三十多年來特別是黨的十八大以來，隨著立案登記制的推行，人民法院每年審理四十多萬件各類行政案件，對于行政執法中的難點痛點問題、法律適用問題等有著充沛的積累。

基于以上的判斷，應當直接制定具有中國特色的行政法典，同時需要解決好以下幾個問題：

一是在制定路徑上，充分發揮行政法典的“后發優勢性”。民法典之所以采取了“兩步走”等方式，原因并非“兩步走”是法典化的規定動作或者必由之路，而主要是基于四十多年前的法治發展狀況，采取了“宜粗不宜細”的立法策略。四十年后，中國行政法理論和實踐的豐富和發展，已經無需再重復制定民法典“兩步走”的路徑。此外，對于有觀點提出的，行政管理變化太快，應當采用行政法總則的方式。在我看來，無論是制定民法典還是行政法典，都不可能畢其功于一役。法典只能是過去法治經驗的總結，而不能預先考慮沒有發生的法律事實。民法典出臺后，同樣也會隨著實踐的發展逐步修訂。因此，行政管理領域的推陳出新并非制定法典考慮成熟性的因素。

二是在法典內容上，要突出對行政權的“有效制約性”。法律是法律關系的總章程。行政法典作為基本法典，既是人民權益的“護身符”，也是行政權力的“邊界線”。這部法典是要確立行政權力和人民權利的法律關系，要明確行政機關的“權力清單”，對于行政機關內部性質的機構、人員、決策等內部事項，應當由單行法律承擔。法典要明確重要的、根本的法律事項，包括行政主體資格、行政行為效力、行政程序規范等等，使法典真正成為長期行政管理的“明規矩”“真底線”。

三是在起草方式上，保持提取公因式的“系統科學性”。有觀點提出，行政法典應當從“行政五法”中提取有關的制度公因式，這是從單行法律上升為法典的重要方式。同時，提取公因式也要注意到對行政法成熟理論的吸收。目前實施的行政處罰法、行政強制法、行政許可法，主要是為了解決行政執法中存在嚴重的“三亂”而提出的應策性法律制度。這三種行政行為只是三十余種行政行為之中比較重要的行為樣態。如果僅僅從這三種法律中提取公因式，顯然包括不了大多數的行政行為。因此，應當按照單方行政行為、行政協議、不作為等，具有不同法律效果的行政行為的“類型”，而不是按照行政許可、行政處罰等行政行為的“具體表現樣態”來確定法典內容。比較起來，民法典與合同法、侵權責任法等單行法律的關系，是通過法律關系的不同類型設定的，而不是根據侵權行為、違約行為的“具體表現樣態”來設定的。民法典的編纂經驗值得借鑒。

四是在法典結構上，保持與制定民法典的“邏輯統一性”。在制定行政法典時，無須采用“總則和分則分步走、分別制定”的方式。從民法典的編纂體例來講，也并未采取總則和分則的方式，而是采取總則、物權、合同、人格權、婚姻家庭、繼承、侵權責任七編并列的方式。民法通則與民法典的內容結構基本類同，具體內容有時代變化，邏輯統一性貫徹始終。民法典是寫滿人民民事權利的法典，行政法典是寫滿人民行政權利的法典，同等重要。在法典的邏輯統一性上，民法典對于行政法典很有啟示意義。例如，民法典的總則編“自然人”“法人”“民事法律行為”，對應行政法典的“行政相對人”“行政主體”“行政法律行為”；民法典的合同編，對應行政法典的“行政協議”；民法典的侵權責任編，對應行政法典的“行政行為”等等。

在制定行政法典時，其主要內容應當包括：第一，總則編。包括基本規定、行政相對人、行政主體、行政權利、行政法律關系、代理等等。第二，行政行為編。包括課予義務的行政行為、授益行政行為、不作為、行政行為的成立與效力等等。第三，行政協議編。包括行政協議的訂立、履行、變更、解除，行政協議的成立、生效、違法責任、違約責任等等。第四，行政程序編。包括行政決策程序、行政執法程序、行政復議程序、一般程序、聽證程序、簡易程序等等。第五，行政救濟編。包括行政復議、行政調解、行政賠償、行政補償、行政仲裁、行政訴訟等等。

綜上，直接制定行政法典各界期待，條件具備，時機成熟，正逢其時，應當盡快確定制定法典的“路線圖”和“作戰圖”，盡快拿出建設法治政府的中國方案，有力推動2035年法治國家、法治政府、法治社會如期基本建成。