發揮地方立法作用 推動法治社會建設

法律是治國之重器，良法是善治之前提。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把全面依法治國納入“四個全面”戰略布局，以法治思維、法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化，開啟了中國特色社會主義法治新時代。地方立法是國家法治建設的重要組成部分。2013年4月，十二屆全國人大常委會委員長張德江在煙臺市主持召開推進依法治國座談會，煙臺市人大常委會匯報了希望賦予更多設區市地方立法權的愿望和建議，引起高度重視。2014年10月，黨的十八屆四中全會明確提出賦予設區的市地方立法權。2015年3月，十二屆全國人大三次會議對立法法作出修改，賦予所有設區的市地方立法權，明確設區的市人大及其常委會可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面事項制定地方法規。同年8月，經省人大常委會批準，煙臺市成為省內首批獲得地方立法權的設區市。獲得地方立法權以來，煙臺市人大常委會深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，堅持科學立法、民主立法、依法立法，先后制定實施十多部地方性法規，為煙臺市做好“六穩”工作、落實“六?！比蝿眨苿咏洕鐣哔|量發展提供了重要法治保障。

一、煙臺市立法工作的主要特點

市人大常委會深入學習貫徹習近平法治思想特別是對立法工作的重要指示要求，緊緊抓住提高立法質量這個關鍵，從具體事、細微處入手，不斷提升立法工作規范化、特色化、精細化水平，促進法規有效實施。

（一）推進立法規范化，完善立法工作格局。

一是堅持黨委領導立法。堅持黨的領導是立法工作的政治原則，也是做好立法工作的根本保證。市人大常委會嚴格執行請示報告制度，立法規劃、計劃和法規草案的起草、審議、修改等情況全過程報市委常委會。對于立法中的重大問題、重要事項、重要情況，及時向市委請示報告，根據市委部署要求有力有序推進地方立法。二是堅持人大主導地位。制定實施《煙臺市制定地方性法規條例》，作為煙臺市首部地方性法規和程序性法規，明確市人大常委會“全程參與、分段領跑”的立法主導模式。立法項目確定階段，精心編制五年立法規劃和年度立法計劃，合理分配立法資源；法規起草階段，主動與起草單位溝通，加強指導督導，確保每部法規擲地有聲、務實管用。三是充分發揮政府作用。市人大常委會法工委與政府司法行政部門保持密切聯系，及時協商溝通立法事宜。立法選題、項目論證和法規草案起草前，由政府部門立足工作實際，提出相關領域法律法規需要細化和創制的意見建議，并對施行效果進行預估。目前，煙臺市已經公布和正在制訂的十多部實體法，大部分由政府部門提出立項并組織起草，取得良好效果。四是推動社會各方參與。面向市直機關部門、縣（市、區）人大政府及社會公開征集立法建議，對于專業性強的事項，邀請專家論證評估，反復征求政府部門意見。在制定《煙臺市文明行為促進條例》過程中，通過市級媒體發布調查問卷，將公眾集中提出的遵守公共場所秩序、維護公共環境衛生、倡導文明出行等建議充分吸收到法規草案中，對提高市民文明素質、提升社會文明程度起到極大促進作用。

（二）推進立法特色化，與全市改革發展相銜接。

一是體現市情特點。市人大常委會緊扣省委、市委深入開展新舊動能轉換重大工程的總體部署，制定實施《關于助推新舊動能轉換重大工程的意見》和《關于助推經濟高質量發展的意見》，按照地方立法權限，圍繞制約新舊動能轉換重大事項、制約經濟高質量發展重大問題實施五年立法規劃。圍繞助推重點優勢產業提質增效發展，制定《煙臺葡萄酒產區保護條例》，對煙臺釀酒葡萄種植區保護、葡萄酒地理標志產品和證明商標保護、政府服務保障、葡萄酒質量提升等進行立法規范，對于推動煙臺市葡萄酒產業高質量發展具有重要意義。二是體現地域特征。藍天碧海、綠水青山是煙臺市的亮麗名片和彌足珍貴的優勢資源。為保護好森林生態，市人大常委會制定實施《煙臺市森林防火條例》，在森林防火、海岸林帶保護、裸露山體修復、退耕還林、水源涵養林建設等方面制定務實條款，快速解決了一批實際問題，有力推動了煙臺市國家森林城市創建工作。煙臺市擁有1038公里海岸線，海域環境優良、近海資源豐富。市人大常委會緊緊圍繞“岸線保護”這一核心，制定實施《煙臺市海岸帶保護條例》，規定海岸帶保護范圍嚴格控制和禁止的12種活動及行為，用嚴格制度、嚴密法治保護岸線生態。三是體現人文特色。煙臺歷史悠久，文化底蘊深厚。為更好傳承優秀傳統文化、弘揚社會主義核心價值觀，市人大常委會制定實施《煙臺市全民閱讀促進條例》，成為國內首部由設區市制定的全民閱讀促進條例，有效解決了煙臺市閱讀服務供給不足、公共圖書館發展不平衡等問題，其中“引入社會力量建設城市書房”等做法獲全國人大常委會推廣。

（三）推進立法精細化，打造地方立法精品。

一是立法理念精確。牢固樹立“以人為本、立法為民”理念，使每一項法規都符合憲法精神、反映人民意愿、體現民生需求。針對煙臺市水資源短缺的實際，市人大常委會經過深入調研，連續3年制定實施《煙臺市飲用水水源保護條例》《煙臺市城市供水條例》《煙臺市節約用水條例》，對水源保護、供水管理、節約用水等作出具體規定，構建起護水、管水、節水相配套的地方法規體系，引領樹立“人人愛水、人人護水、人人惜水”的良好社會風尚。二是立法選題精準。把問題導向作為提高立法質量的關鍵。著眼緩解民營企業面臨的痛點、堵點問題，制定實施《煙臺市民營經濟促進條例》，提出鼓勵發展“四新經濟”、深化“放管服”改革、推進重點產業轉型升級等務實舉措，規范和保障民營經濟發展，增強了企業家信心。為遏制無序無度燃放煙花爆竹行為，制定實施《煙臺市燃放煙花爆竹管理條例》，對煙花爆竹燃放時間、燃放地點作出規定，有效改善了公共衛生環境，保障了群眾生命財產安全。三是立法內容精良。在法規內容和條款設計上，不求大而全、突出專而精，以小切口撬動大問題。針對煙臺市安全生產形勢復雜嚴峻的實際，制定實施《煙臺市安全生產監督管理條例》，進一步明晰企業主體責任，強化安全監管措施。條例實施后，當年實現生產安全事故同比下降38.5%、死亡人數同比下降43%。為加強山體保護，制定實施《煙臺市山體保護條例》，對非法盜采、山體地形地貌毀損等11類問題進行立法規范，經過反復討論修改，保護范圍由“市區”擴大到“全市行政區域”，效果更加明顯。

（四）增強法規實效性，保障法規立得住、行得通、真管用。

一是配強立法隊伍。市人大法制委員會配備主任委員1名、副主任委員1名、委員10名，其中具有法律背景和法律實務工作經驗的8名，占三分之二。市人大常委會法制工作委員會現有6名工作人員，大部分擁有法學研究生學歷。同時，市政府司法行政部門也充實了工作力量，配強了行政編制和專業人員，為地方法規起草工作提供了有力保障。二是深化立法研究。注重加強常委會組成人員和人大代表立法培訓，邀請省人大常委會法工委負責同志，就地方立法需要把握的重點問題進行系統解讀和答疑解惑。把立法工作與“不忘初心、牢記使命”主題教育相結合，組織常委會組成人員、人大代表，圍繞事關經濟社會發展和人民群眾關心的熱點、難點問題開展立法調研，及時了解掌握有關情況。與政府相關部門、駐煙高校、科研院所等多方合作，組建地方立法顧問庫；與煙臺大學、魯東大學、山東工商學院等駐煙高校合作建立地方立法基地，形成專家與社會相結合的立法機制，調動方方面面的積極性，為立法工作提供人才儲備和智力支持。三是推進法規實施。市人大常委會始終把對憲法法律、地方性法規的宣傳和監督牢牢抓在手上，多次組織執法檢查，推進法律法規真落地、見實效。深入開展規范性文件備案審查，對2016年以來現行有效的規范性文件進行了全面審查，有力維護了國家法制統一。扎實開展立法評估工作，去年對全民閱讀促進條例、森林防火條例兩部法規進行“把脈問診”和“立法回頭看”，保障法規有效實施。加強憲法法律和地方性法規宣傳解讀，每年國家憲法日期間組織專家進行專題研討和講解，加深各級黨員干部對憲法的學習理解。開展“七五”普法中期工作情況視察，市、縣兩級人大聯動，深入街道、學校、廠礦企業實地察看，有效提升了全民法治素養，營造了尊法、學法、守法、用法的濃厚氛圍。

二、存在的主要問題

一是公眾參與度不高。

公眾參與渠道少、方式相對單一，目前立法征求意見僅限于在市級媒體和人大網站、公眾號發布公告，留下聯系方式，實際點擊量和提出意見數量都比較少。與公眾溝通和信息反饋機制也不完善，對于公眾提出的意見建議部分沒有及時反饋，沒能進一步調動公眾參與立法的積極性。

二是立法力量相對不足。

法規草案起草部門缺少法律專業人才，不熟悉立法理論，盡管在起草階段下了很大功夫，但草案初稿質量普遍不高。在市人大常委會法工委現有6名工作人員中，40周歲以下的只有2人，存在老齡化傾向。

三是第三方參與立法機制還需不斷完善。

煙臺市第三方參與立法總體處在摸索階段，缺乏相應的選聘及監管機制，對于立法規模、數量、程序等方面規定不夠詳細，沒有具體考核指標，而且第三方參與立法大多停留在法規起草環節，其它環節引入第三方力度不夠，其作用沒有充分發揮出來。

三、下步工作重點和努力方向

（一）始終堅持黨委領導立法。

立法是國家重要政治活動，政治屬性是立法工作第一屬性。市人大常委會及立法隊伍要旗幟鮮明講政治，把堅持黨的領導放在立法工作首位，貫穿立法的全過程、各方面。要深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，深入學習貫徹習近平總書記關于地方人大工作的重要指示精神，在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。要嚴格落實請示報告制度，對立法工作中的重大問題、重要事項、重要情況，都應經人大常委會黨組討論后，及時向市委請示報告。人大常委會黨組要充分認識立法工作的重要使命，發揮領導作用，為地方立法把方向、管大局、保落實。立法團隊要以高度負責的態度開展立法工作，善于向市委提出科學立法決策的建議，為地方經濟社會發展提供法治方案，推動地方立法工作不斷取得新進展、提升新水平。

（二）強化地方法規執行。

要始終把強化執行擺在重要位置，采取多種方式方法加強對法規的宣傳普及和貫徹落實。要創新宣傳方式，借助新媒體，通過微信、微博、抖音等平臺開展“指尖普法”，使辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法成為廣大群眾的共同追求和自覺行動。要加強執法監督，充分發揮法律巡視“利劍”作用，按照“在監督中體現支持，在支持中實施監督”的思路，強化市縣聯動，通過調研、視察、檢查、聽取審議專項報告等手段，保障法規有效實施。要保證法規效力，建立完善立法評估機制，對地方性法規在實施中的實際效果進行綜合評價，及時矯正和完善法規缺陷，彌補立法過程瑕疵，為動態、有效解決問題提供持續法治保障。

（三）擴大立法過程公眾參與度。

公眾充分參與立法能夠有效提升公眾法律意識，增強執行法律的主動性和自覺性。要多渠道征求立法意見，根據需要通過報紙、廣播電視、微博、微信、手機APP等載體開展，充分匯聚民智民意。要完善各個階段公眾參與機制，減少民意表達中間環節，特別是探索建立立法后期表決通過、修改、解釋、廢除等階段公眾參與機制，增進公眾對法規制定過程和法規內容的理解。要樹立主動溝通反饋意識，及時向公眾反饋立法進程及意見建議吸納情況，采取微信微博互動、面對面座談等多元化方式，實現公眾與立法機關的有效互動。

（四）加強立法隊伍建設。

一支力量充足、活力充沛的立法人才隊伍，是提升立法質量的關鍵。要健全立法人才選拔機制，探索建立從符合條件的律師、政府司法行政部門、法學專家中招錄優秀立法人才機制，注重青年立法人才選拔培養。要加強立法人員培訓，通過“引進來”“走出去”相結合的方式，邀請更多立法專家、專業人士進行專題授課和業務指導，創造更多機會讓立法團隊走出去調研學習，增加立法實踐經驗。同時，還要優化立法團隊人員結構，進一步增加有立法工作經驗的專職委員的數量，進一步增加專業知識過硬、具有法學教育背景的委員代表比例，提升立法能力。

（五）提升第三方參與立

法效能。

引入第三方參與立法是發揮地方立法功能的關鍵。要保障第三方立法資源的充分性，協助做好第三方立法調研及資料收集等工作，提供充足科研經費保障，充分調動起第三方積極性。探索引入第三方參與立法招標機制，構建有序參與競爭機制，使更多有資源、有資質的第三方廣泛參與進來，滿足多樣化立法需求。要鼓勵第三方多環節參與立法，除立法起草環節外，征求意見、審議表決等各個環節也可探索引入第三方，確保立法機關和第三方優勢互補，避免部門利益法制化。