持續優化營商環境 推動經濟高質量發展

營商環境是一個地區市場環境、政務環境、法治環境、社會環境等方面的綜合體現，優化營商環境就是解放生產力、提高綜合競爭力。為推動中央關于優化營商環境工作重大決策部署和省委工作要求落實落地，2020年省人大常委會繼續把聽取省政府優化營商環境工作報告并開展專題詢問列為監督工作重點。2020年9月至11月，省人大財政經濟委員會到煙臺、泰安、菏澤等地基層和工作一線實地調查，與企業家和基層干部群眾交心交談、聽取意見；到省政府辦公廳、省發展改革委等省直部門走訪調研，圍繞重點問題與專家、干部等反復研究論證；通過網絡，面向社會公開征求意見；根據疫情防控常態化實際，委托市縣人大召開企業座談會，征求企業家和人大代表意見建議，委托市縣工信部門開展民營和中小企業營商環境專題調查，委托市縣行政審批服務部門，全面回顧總結審批改革情況等，對全省優化營商環境工作情況進行了廣泛深入調研，推動一些問題得到及時解決。

一、持續深入優化營商環境工作取得明顯成效

去年以來，全省上下深入貫徹落實習近平總書記重要指示精神和黨中央決策部署，按照省委工作要求，統籌推進疫情防控和經濟社會發展，把持續深入優化營商環境作為做好“六穩”工作、落實“六保”任務的重要抓手，強力推出一系列政策舉措，加快重點領域改革、制度創新、流程再造，有效激發各類市場主體活力。前三季度，我省GDP同比增長1.9%，高于全國1.2個百分點；實有各類市場主體1144.7萬戶，同比增長13.6%；新設外商投資企業2003家，同比增長17.5%。在全國工商聯組織的2020年“萬家民營企業評營商環境”工作中，我省入選營商環境最好的十個省份。

一是強化組織領導

。省委、省政府高度重視營商環境，成立省持續深入優化營商環境和推進政府職能轉變領導小組，由省委主要領導同志任組長，領導小組辦公室設在省政府辦公廳，從相關部門抽調人員組成專班集中辦公。各級各部門把優化營商環境作為重大任務，主要負責同志負總責親自抓。為應對疫情沖擊，穩定經濟運行，成立省級統籌應急保障平臺，組建省經濟運行應急保障指揮部，整合各級各部門工作力量，實現疫情防控形勢下的經濟運行監測、調控、保障等工作有序高效運轉。開展選派萬名干部“四進”攻堅行動，下沉工作力量，督促政策措施落實，幫助基層、企業解決實際困難。

二是完善工作機制

。省委確定2020年是全省“重點工作攻堅年”，開展九大攻堅行動，全方位、深層次改革攻堅，破解制約高質量發展的體制機制障礙。出臺《關于持續深入優化營商環境的實施意見》及19個配套措施，細化任務、明確時限、實化責任，對全面優化營商環境做出系統、具體安排。把優化營商環境政策落實情況納入省委、省政府重點督查任務，優化營商環境工作情況納入省紀委監委監督檢查和巡視范圍，提高優化營商環境在對各市經濟社會發展綜合考核和省直機關績效考核中的權重，構建全方位考核監督機制。在全國率先設立企業訴求“接訴即辦”省級平臺，建立企業訴求快速響應機制，已受理企業訴求超過3萬件，辦理結果滿意率保持在90%以上。

三是持續簡政放權

。向濟青煙3市、其它13市、青島西海岸新區和34個國家級開發區分別下放省級行政權力361項、61項、240項、103項。以“負面清單制”方式向自貿試驗區和上合示范區放權，除“負面清單”213項省級行政權力事項外，其它省級事項均可由“兩區”承接。推動將市級行政許可事項調整由縣級實施，推進“市縣同權”。優化再造審批服務流程，持續推進“減環節、減材料、減時限、減費用”。企業開辦普遍實現一窗受理、一表填報、全程網辦、1個工作日辦結。在餐飲、便利店、藥店等20個行業開展“一業一證”改革，辦事環節、申請材料、審批時間平均壓減70%以上。整合上線山東省“政務服務一網通辦”總門戶，全省事項可網辦率93%、全程網辦率86%。

四是創新營商政策

。出臺“人才興魯32條”“打造對外開放新高地45條”“支持多渠道靈活就業20條”“穩外貿穩外資32條”“支持八大發展戰略財政政策26條”等政策措施，激發市場活力和社會創造力。階段性減免困難行業和增值稅小規模納稅人房產稅、城鎮土地使用稅，階段性減免社會保險費，降低職工基本醫療保險繳費費率等，加大清欠工作落實，減輕市場主體負擔。1至9月份，累計為市場主體新增減稅降費1329億元，清理拖欠民營和中小企業賬款8.21億元，累計幫助5.6萬余戶企業追回賬款372.93億元，實現非涉訴類賬款“清零”。

五是健全法規體系

。省人大常委會審議通過《山東省優化營商環境條例》《關于依法加強新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作的決定》《山東省人才發展促進條例》《山東省社會信用條例》《中國（山東）自由貿易試驗區條例》《關于向中國（山東）自由貿易試驗區和中國—上海合作組織地方經貿合作示范區下放部分行政權力事項的決定》《山東省公共法律服務條例》《山東省標準化條例》等法規決定；省政府出臺《山東省規章清理辦法》，加大對不符合新發展理念、不利于高質量發展、不適應市場經濟要求的規章清理力度，對梳理出的203件規章分期分批清理，為營商環境提供更加健全的法律保障。

二、存在的主要困難和問題

我省優化營商環境工作取得明顯成效，但與法律要求、市場期盼和先進省份相比仍然存在差距。特別是突如其來的疫情給經濟帶來嚴重沖擊，企業需要幫助解決的困難和問題比往年明顯增多，優化營商環境工作任務艱巨。

（一）“最后一公里”尚有堵點，政策紅利未能完全釋放

。為應對疫情沖擊，各級出臺一系列紓困解難政策，力度之大前所未有，但有的政策落實不夠到位，未能完全達到預期效果。一是有些政策落實手續復雜，執行存在偏差。有的政策涉及多個部門，需要跑多個地方，手續繁瑣，前置條件多，申報不方便。有的政策執行太倉促，申報通知要求的材料提交時間緊，企業不按規定時間申報就失去了享受政策機會。個別企業反映，地方對項目申報下指標，限制每個縣只能申報一個，而不是符合條件的都能申報。一些創新創業、研發技改等單項優惠政策門檻設置過高，中小企業“夠不著”。二是有些政策督辦措施跟不上，基層落實不積極。省里加大涉企政策整合力度，有的政策往往由多個部門共同制定，以省政府辦公廳或者牽頭部門名義出臺，但實施過程中督辦措施跟不上、工作整合不夠，基層落實政策不協調、不積極，政策整體效應未能充分顯現。三是有些政策配套銜接不夠，影響政策落地見效。2019年，省六部門聯合出臺化解民營企業土地房屋產權歷史遺留問題的指導意見，有的地方根據實際制定配套措施，一批歷史遺留問題得到及時解決，但有的地方存在“等靠要”思想，沒有政策要政策、有了政策要細則，遲遲沒有出臺地方配套措施，造成該文件難落實。四是有些專業性強的政策企業不會用、用不好。人大代表反映，我省出臺的《關于進一步做好企業上市工作促進全省新舊動能轉換的通知》《關于進一步運用資本市場助推全省新舊動能轉換的若干意見》等文件，由于政策專業性強，一些企業缺乏深入了解，影響政策落實。一些中小企業反映，企業缺乏政策研究人員，對專業性強的政策不了解、不會用，沒能很好享受應得的政策紅利。

（二）改革磨合沒有完全到位，政務服務效能有待進一步提高

。一是相對集中行政許可權改革需進一步深化。一些地方審批與監管部門職責分工不夠清晰，工作聯動機制不健全，審批與監管銜接存在斷鏈現象。一些市縣行政審批局反映，業務上受省行業主管部門監督指導，出現“一對多”工作現象，日常協調工作量大。省行業主管部門出臺的政策文件通常對口下發給市縣主管部門，審批部門往往獲取不及時，造成審批與監管部門信息不對稱。各地普遍反映，省行業主管部門對行政審批服務機構的業務培訓較少，日常指導不夠充分。二是“數據煙囪”“信息孤島”仍然存在。國家部委、省和市級部門的業務系統尚未整合到位，數據未能充分共享，行政審批業務仍存在“多套系統、多個流程、多次錄入”問題。某市行政審批局反映，面對的省以上系統有18個，其中有15個未完全實現對接。部分業務歷史數據不全、不準確、標準不統一，影響數據共享實效。有的業務系統運行不穩定、維護不及時，某行政審批局反映，在企業開辦全程電子化登記過程中，“一窗通”系統及后臺數據經常出現故障，但由于系統管理跨層級、跨部門，故障排除不夠及時，導致企業辦事等待時間過長。電子簽名、電子印章應用不足，統一身份認證、電子證照庫建設等方面相對滯后。三是“全省通辦”有待提檔加速。國務院已經在全國部署推進“跨省通辦”，但我省尚未實現“全省通辦”，離“跨省通辦”距離更大。近年來，各地積極探索創新，推出容缺辦理、限時辦結等一大批創新性經驗，但好經驗好做法尚未標準化，沒有在全省統一推廣，導致企業在不同地方的體驗不同。四是有的行政改革措施落實不夠到位。國務院和我省優化營商環境條例均對區域評估以及工程建設項目并聯審批、多圖聯審、聯合竣工驗收等改革事項做出明確規定，但部分地方政府因財政壓力較大，區域評估工作進展不大；實施聯合驗收項目仍然較少，全省累計僅1230個項目，更多項目未能實施聯合驗收；施工圖設計數字化聯審未完全落實，個別地方水電氣暖信未納入聯審。

（三）金融支持實體經濟能力不足，融資難仍是制約民營和中小企業發展的突出問題。

一是社會融資規模增量總體偏小。長期以來，我省社會融資規模增量與浙江、江蘇等省相比一直存在較大差距。2019年，我省地區生產總值比浙江多8700多億元，社會融資增量卻比浙江少8300多億元。去年上半年，國家擴大資金投放，我省社會融資規模增加較多，但與浙江、江蘇、廣東相比差距仍然較大。1至6月份，我省社會融資規模增量為13484億元，比浙江、江蘇、廣東分別少6542億元、10821億元、13015億元，其中新增貸款7814億元，比浙江、江蘇、廣東分別少6071億元、6365億元和9114億元。二是銀行對小微企業不敢貸、不愿貸、不能貸的局面未有明顯改變。一些小微企業確實有資金需求，同時也面臨經營周期短、不確定性大、擔保條件不足等情況，銀行獲取和驗證相關信息的管理成本較高。“山東省融資服務信息平臺”建設雖起步較早，但后期信息共享覆蓋面拓寬緩慢，對金融機構為中小微企業“精準畫像”支持不足。銀行分支機構和基層人員反映，小微企業信貸差異化考核和正向激勵措施、授信盡職免責機制等落實不到位，服務小微企業的積極性不高。出于利潤和風險考慮，部分銀行創新產品和服務的動力、能力不足，不能滿足小微企業“短、小、頻、急”融資需求，短貸長用、轉貸難等供需矛盾突出。“省級中小微企業貸款增信分險專項資金”規模與市場主體需求、其它省份相比仍然較小，對農業領域、信用貸款等方面的支持力度有待加強。三是扶持小微企業發展的一些金融優惠政策落實不夠好。有的商業銀行為完成小微企業貸款任務，往往通過小額票據貼現、商業住房抵押按揭、大企業集團下屬的副業企業辦理小微企業融資業務，實際上與真正意義上的小微企業無關，違背了政策初衷。一些大企業利用金融政策爭取低息貸款、發放低息債券，用于置換原有利息較高的貸款和債券。有的企業反映，銀行發放貸款1000萬元，其中包含300萬元的銀行承兌匯票，迫使企業存款300萬元幫助銀行完成存款任務。四是貸款抵押質押物范圍仍未實質拓展。一些企業反映，銀行對企業貸款主要是抵押貸款或變相抵押貸款，且抵押率逐次降低、貸款額逐次減少，拒貸現象時有發生。相當一部分小微企業因房地產等可抵押物證照不齊或不合法，無法作為合格抵押物獲得銀行融資。雖然國家開通貸款抵押范圍較廣，但大部分銀行實際執行不多，知識產權、應收賬款、存貨、倉單、股權、租賃權等權利抵押尚未真正得到銀行認可。一些以互聯網、信息技術等為主的輕資產企業，資產抵押擔保能力更弱，融資更難。省地方金融監管局調查顯示，企業反映“融資無法辦理”的原因中，缺乏抵質押物占51.4%。五是有的銀行“事前許諾，事后變卦”，以變更業務品種為理由抽貸、斷貸，造成企業資金和信譽危機。某銀行違背債委會公約約定，對一個正常經營的企業實施多次抽貸，在沒有告知企業的情況下擅自將其調為五級分類的關注類，同時影響到其它銀行也將該企業調為關注類。

（四）法治意識不夠強，依法行政工作存在一定短板。

有的地方和部門法治意識較弱，運用法治思維和法治方式解決問題的能力不足，法治對政府和市場主體的雙向約束不夠有力。一是有的執法行為簡單機械。涉企監督檢查重復問題依然存在，多部門、多層級檢查的統籌協調不夠，甚至存在打卡留痕等形式主義、官僚主義現象，基層企業和部門反映負擔較重。有的部門機械執法，發現問題“以罰代管”，而不是真正幫助企業解決問題；有的直接把一些小問題作為違法違規問題上傳征信系統，導致信用污點，給企業經營造成很大影響。有的化工企業反映，安全生產執法主要以專家意見為依據，但專家變化頻繁，不同的專家對企業提出的意見建議差異很大，導致企業無所適從，不僅反復整改造成浪費，而且頻繁停工開工形成新的安全風險。某公司反映，與國外企業合作中需進口1噸樣品煤，但被海關以不符合《商品煤質量管理暫行辦法》規定為由拒絕通關，沒能及時進口樣品煤，造成1.35億元的合同無法執行。二是對知識產權保護不夠有力。不少企業反映，惡意模仿、商標雷同等“傍大牌”問題損害企業信譽、影響企業效益，但知識產權案件舉證難、周期長、成本高、賠償低，即便勝訴也是“贏了官司、輸了市場”，挫傷企業研發創新積極性。東阿藍天七色建材有限公司反映，發現省內使用雷同“七色”商標品牌和雷同公司名稱的企業有5家，雖已向有關部門投訴，但一直沒有效果。三是對企業承諾事項兌現不夠及時。某企業反映，2019年企業利用外資獎勵政策，地方政府至今未兌現。某市“儒商大會”簽約項目，在地方政府要求下舉辦了“兩次”開工、入場儀式，但協議方市屬某公司未履行投資協議所確定的土地入股義務，導致項目至今未能開工建設。四是對中介機構監管不到位。企業普遍認為，中介服務行業誠信體系不健全、監管缺失，有些服務質量差、收費高，甚至有的違法違規出具虛假報告，擾亂市場秩序。一些地方的能評、環評、安評、穩評等中介服務機構存在隱性的管控和壟斷。有的企業反映，政府采購招投標、工程建設項目評審等領域“圍標串標”、惡意低價中標等問題突出。五是地方保護和行政壟斷仍然存在。我省要求全面實施市場準入負面清單制度，但企業反映有的領域在審批條件和手續上存在實質上的“準入難”。某市以市屬企業不同意為由不予審批旅游包車、高鐵站附近網約車“不合法”問題先后被媒體曝光。

（五）人才發展環境有待優化，人才請不來、留不住問題仍較突出

。受思想觀念、經濟實力、人才政策、創業環境等因素影響，有些地方和企業面臨請不來人才、留不住人才問題。一是人才發展理念亟需更新。各市人才政策大同小異，與城市定位、中心工作、發展戰略等自身實際結合不密切，存在同質化競爭。用人單位主體作用發揮不夠，特別是一些企業存在“引進人才不如引進設備”等急功近利觀念，引才育才投入不大。二是高層次人才發展平臺較小。部屬高校僅有3所，省屬高校沒有1所進入“雙一流”；中科院12家分院和114家研究單位中，我省僅有4家研究單位，教育和科研人才聚集能力不足。上市公司數量僅占廣東1/3，浙江、江蘇1/2，市場化吸引人才的平臺仍然較少。三是人才評價工作亟待改進。人才評價市場化水平較低，存在用單一的、統一的標準“框定”人才等現象，導致“用的評不上，評的用不上”。有的地方人才評定和獎勵政策過分看重職稱、學歷、獎項、論文等條件，對專業技能人才、人才創新能力等重視不夠。某公司本土技術人員成功突破某項技術，填補國內空白，但由于技術人員沒有高學歷、高職稱，無法享受人才獎勵政策。四是園區生活居住配套條件不夠好。某市工業園區生活配套設施建設滯后，公租房不足，商業服務僅限于最基本的吃住需求，缺少社會交際場所；交通不便，雖然開通了部分公交，但線路有限，企業員工上下班和到主城區存在困難。不少企業反映，子女教育問題難解決，高端人才留不住。

三、下一步工作的建議

黨的十九屆五中全會指出，“形成強大國內市場，構建新發展格局”“持續優化市場化法治化國際化營商環境”。各級要對標對表黨中央決策部署和法律法規，貫徹新發展理念，進一步轉變作風、搶抓機遇、改革創新、攻堅克難，將優化營商環境工作不斷推向深入，更大激發市場主體活力和社會創造力，推動經濟高質量發展。

一是加強法律法規宣傳貫徹落實。

法治是最好的營商環境。加強民法典普法宣傳，嚴格按照民法典規范處理平等民事主體間的人身關系、財產關系。嚴格落實企業法、合同法等市場經濟基礎法律，堅決禁止以紅頭文件、內部要求、上級指示為由侵犯市場主體合法權益。認真實施山東省優化營商環境條例、人才發展促進條例以及中小企業促進“一法一條例”等法律法規，對照檢查工作中的短板和不足，著力解決工作、法律“兩張皮”問題，切實把優化營商環境工作納入法治化軌道。機關事業單位和大型企業帶頭落實《山東省社會信用條例》，維護誠實守信社會秩序。司法機關加大對侵犯產權行為的打擊和懲處力度，妥善處理涉產權保護案件，嚴格控制審理期限，加大案件執行力度，依法平等保護企業產權和企業家權益。

二是完善服務企業工作機制。

將優化營商環境作為重要理念和目標融入我省“十四五”規劃。正確處理政府與市場的關系，強化市場意識，堅持服務導向，加快轉變政府職能，營造高效政務環境。統籌整合涉及民營經濟發展的機構、人才、政策、資金等資源，增強服務的專業性、精準性和協同性。健全重大政策事前評估和事后評價制度，強化政策落實跟蹤督辦，提高政策科學性和公信力。強化營商環境考核評價，落實容錯糾錯、盡職免責等激勵和保護機制，提高政府、金融等部門服務企業的積極性。進一步解放思想，破除“官本位”等傳統陳舊觀念桎梏，關心支持企業發展，加強對優秀企業和企業家的宣傳報道，營造尊商重商的濃厚社會氛圍。

三是解決制約企業發展的突出問題。

壯大民營和中小企業公共服務平臺，提高企業高效管理運營、技術創新支持、政策精準利用等信息資源的可獲得性。加強市場主體發展輔導，針對不同行業開展企業家培訓，分析經濟發展形勢，解讀涉企政策法規，堅定發展信心。規范行政執法，推廣運用說服教育、勸導示范、行政指導等非強制性手段，依法慎重實施行政強制。深化相對集中行政許可權改革，盡快打通“信息孤島”，統一政務服務標準，加快實現“全省通辦”“跨省通辦”。推行告知承諾制、容缺辦理，實行“互聯網+監管”、信用監管，營造開放包容、重信守諾的創新創業環境。對符合條件的企業上市過程中遇到的信用修復、前期改制留下的“硬傷”等問題，依法能夠解決的積極協助解決。加強行業協會商會綜合監管，充分發揮其紐帶作用、行業自律管理作用。開展中介服務機構專項治理，維護公平競爭的市場秩序。

四是加大金融對實體經濟的有效支持力度。

大力發展普惠金融，引導信貸資金更多流向資金壓力較大、符合產業發展方向的中小企業。完善升級省融資服務信息平臺，運用大數據技術解決銀企信息不對稱等問題。強化財政、金融協同聯動，提高政府性融資擔保能力，擴大省級中小微企業貸款增信分險專項資金規模，推動知識產權質押融資等政策落地，引導金融機構敢貸愿貸能貸。加快推進多層次資本市場建設，大力發展風投創投基金，提高直接融資比重。抓住科創板審核提速、創業板注冊制改革、新三板精選層開板等機遇，加大企業上市推進力度。完善省市縣三級金融輔導體系，加強對技改企業、高新技術企業、文化旅游企業等輔導，提高金融輔導的精準度。

五是打造良好的人才發展環境。

人才是創新的根基、是創新的核心要素。完善專業職稱評審制度，加強特色專業職稱評審工作，落實民營企業專業技能人才職稱評審同等待遇政策，讓各類專業人才競相涌現。優化人才獎勵政策，更加重視創新能力、質量、實效和貢獻，激發創新創業活力。強化人才市場化運作、專業化運營，為用人單位提供人才對接引進、人才項目運營、人才創業投資等專業服務。開展人才關愛行動，著力解決高層次人才住房、醫療以及配偶就業、子女入學等后顧之憂，讓人才安心舒心工作。發展壯大優勢產業集群，加快交通、5G等基礎設施建設，打造生態宜居宜業環境，提升城市魅力，吸引更多人才在山東創新創業。