關于山東省省級國資國企改革政策實施情況的調研與思考

為推動黨中央關于國資國企改革決策部署和省委改革攻堅任務落實落地，按照省人大常委會2020年監督工作要點和重點調研課題安排，省人大常委會組成調研組對山東省省級國資國企改革相關政策實施情況進行了專題調研。

一、省級國資國企改革發展取得的主要成效

近年來，在省委堅強領導下，省政府及有關部門以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨中央關于國資國企改革決策部署和省委工作安排，圍繞推進國有經濟高質量發展，完善國有資產管理體制，加強國有資產管理，深化國有企業改革，促進國有資產保值增值，取得明顯成效。

截至2019年末，省級39戶一級企業資產總額7.12萬億元。其中，實體類企業27戶，資產3.18萬億元，金融類企業6戶，資產3.89萬億元，文化類企業6戶，資產495.59億元，資產規模超過千億的有17戶、超過兩千億的有11戶。省級企業所有者權益總額1.44萬億元。其中，實體類企業1.02萬億元，比2017年增長27.64%，金融類企業3944.93億元，比2017年增長12.27%，文化類企業288.56億元，比2017年增長1.07%。省級企業營業總收入、利潤總額、凈利潤分別比2017年增長29.30%、25.34%、32.14%。2019年省國資委監管的27戶省屬企業營業收入居全國第3位；資產規模、利潤總額、勞動生產總值均居全國第4位；資產負債率69.24%，低于全國省級監管企業平均水平2.4個百分點。

實施混改三年工作計劃。2019年省屬企業（含權屬企業，下同）共有187戶完成混改任務，引進非公資本201億元，省屬企業混改戶數占比已達67.8%；2020年上半年新增混改企業72戶，資產證券化率超過51%。推動產業板塊向主業聚集。清理整合非主業企業，加大主業投資力度，2019年度省屬企業投資總額中主業投資占比已達97%。加快國有企業戰略性重組。組建山東鐵路投資集團、山東機場集團、山東港口集團、山東省國欣文旅集團、山東國欣頤養集團；實施山東重工與中國重汽、山東能源與兗礦集團、山東高速與齊魯交通強強聯合。深化市場化改革。轉換企業經營機制，開展勞動、人事、分配三項制度改革專項行動，2019年以來共競爭淘汰中層以上管理人員451人，在管理人員的薪酬結構中，績效年薪占比達60%以上；9戶上市公司實施股權激勵計劃，195戶非上市公司實施中長期激勵試點，3戶企業開展職業經理人制度試點。完善國有資本監管體制。省國資委印發授權放權清單，明確界定監管職責，更好發揮國有資本投資運營公司職能作用。推進國有金融資本管理改革。落實完善國有金融資本集中統一管理的實施意見，擬訂實施方案，確立省級國有金融資本、金融機構管理體制，開展產權登記等基礎管理工作；改革重組恒豐銀行，成立省投融資擔保集團，通過助推中泰證券、威海商業銀行上市及魯信集團等增資擴股，提升服務實體經濟能力。大力加強國有企業黨的建設。認真落實省委關于加強新時代省屬企業黨的建設工作實施意見，全面完成省屬企業“黨建入章”。總的來看，我省國資國企改革不斷深化完善，國有資本實力不斷發展壯大，國有經濟在實施全省重大發展戰略中的主導骨干支柱作用不斷增強，為新時代現代化強省建設提供了重要保障和有力支撐。

二、存在的主要矛盾和問題

（一）國資國企布局結構改革有待深化拓展

省級國有企業總體布局結構不優，效率尚有較大提升空間。權屬企業布局分散、管理鏈條長、質量效益不高。絕大多數處于一般性充分競爭領域，行業布局較為分散。四級及以下權屬企業占比過半，級次鏈條長，企業戶數多，勢必增大監管難度和國有資產流失風險。省屬企業大部分資產集中于少數重點企業集團，優質資產相對集中于少數上市公司，而多數企業規模較小、效益不高的問題比較突出。新增投資結構亟待優化提升。審計調查發現，省級企業對文化、旅游、新能源等產業項目的投資比較散亂。省屬地方金融企業“小散弱”特征明顯。省級國有金融骨干龍頭企業實力不強，與我省經濟大省的地位不相適應。以上表明，省級國資國企布局結構調整改革任務仍比較艱巨。

（二）混合所有制改革仍需不斷完善

省屬國企混改已取得重大突破，但改革仍需要在實踐中不斷發展完善。受我省國有企業資產偏重、民營企業活力不足等因素制約，通過引進高水平戰略投資者實現國有經濟與民營經濟強強聯合的成功案例不多。在鼓勵非公有制企業控股國有企業、發展混合所有制經濟方面，推進相對緩慢。國有資本絕對控股的混改企業較多，相對控股、參股企業較少；員工持股改革僅在10戶試點企業進行，通過混改實現股權合理配置、促進企業經營機制轉換的效果尚未充分顯現。為推動改革破題和快速鋪開，當前對國有企業混改的考核比較注重混改資產、戶數等數量指標，而混改質量方面的考核評價制度不夠健全。適應發展混合所有制經濟新形勢，國有相對控股、參股企業的國有資產監管政策也需要調整完善。

（三）國有企業中長期激勵機制有待加強

調研中有企業反映，我省省屬企業中長期激勵政策雖有明顯改進，但實際執行中仍然存在激勵政策門檻較高、激勵方式單一、激勵力度不足等問題。從企業須具備的條件看，按照現行國家和省有關規定，企業只有達到相應的業績水平和績效指標，才可以對核心骨干人員實施中長期激勵政策。由于政策設定的門檻較高，目前僅有少數省屬企業開展中長期激勵工作。特別是困難企業無法運用中長期激勵政策激發內在活力，不利于企業擺脫困局。從激勵方式看，大部分企業通過超額利潤提成、項目跟投實施激勵，相對于股權激勵，上述激勵方式沒有在企業與被激勵對象之間建立長期穩定的“利益捆綁”機制，負盈不負虧，無法充分發揮激勵作用。從激勵力度看，項目跟投政策規定，跟投人員合計投入資金不得超過項目資金峰值的10%，單個跟投對象投入資金不得超過項目資金峰值的1%，跟投比例不高。若將混改企業實施員工持股視為激勵政策，混改企業員工持股總量不得高于公司總股本的30%，單一員工持股比例原則上不高于總股本的1%，激勵效果不夠明顯。

（四）部分國有企業風險隱患不容忽視

部分企業債務負擔較重。一些企業集團資產負債率居高不下，去年受疫情影響，企業資金鏈處于緊繃狀態，償債壓力加大。企業權益性融資增長較快。除“顯性”負債外，部分企業還利用永續債等權益性融資工具開展融資活動，且權益性融資的平均融資成本高于同期有息負債融資利率，企業債務利息負擔較重。企業債務化解和風險防范存在薄弱環節。企業化債方式比較單一，市場化、法治化債轉股工作推進不夠理想，全口徑債務風險評估、預警、處置機制不夠健全。企業歷史潛虧掛賬不容忽視。綜合研判企業風險，還應當考慮部分企業歷史潛虧掛賬較多這一因素，歷史潛虧掛賬多，消化難度大，增大了企業風險隱患。

（五）企業創新發展內生動力不足

部分省屬企業研發投入水平低，且投入極不均衡。企業實際享受稅收優惠政策的研發費用與賬面數相差較大，反映出企業存在研發費用會計核算不規范、費用歸集不準確的問題，也不排除有的企業存在虛增研發費用問題。從政策層面看，企業創新發展的內生動力不足，反映出引導企業創新發展的機制不夠健全，如支持企業開展應用基礎研究、核心技術攻關及促進企業科技成果轉化等扶持政策不夠有力，對企業研發投入真實性、有效性缺乏嚴格考核等。

（六）國有金融資本管理體制改革有待深化

管理體制尚未完全理順，對省屬企業集團出資舉辦并行使股東權利的金融機構，財政、國資、實際出資人金融資本監管職責邊界不夠清晰。國有金融資本運營體系不夠完善，省級金融控股平臺尚需加快培育。金融資本戰略重組和布局結構調整推進比較緩慢。城商行、農商行改革任務較重。國有金融資本統計報告、財務監管、經營預算、績效考核、薪酬管理等基礎工作亟待加強。地方金融風險不容忽視，金融風險監控、預警、處置機制需要加強。

（七）“陽光國企”建設存在短板

近年來，省級國有企業信息公開工作有所加強，但從“陽光國企”建設目標任務看，還存在不平衡、不充分問題。企業集團好于權屬企業，上市公司好于非上市公司；企業特別是權屬企業的關鍵信息，如主營業務所處行業、主要經濟指標、重要關聯交易事項等信息公開不夠及時完整；企業提供公共產品、公共服務的信息不夠透明，同時對提供公共產品、公共服務企業的績效考核，未引入社會評價，尚未形成有效的社會監督制約機制。

三、對策建議

（一）加大布局結構調整力度，提升國有資本整體效能

圍繞貫徹黨中央關于國資國企改革“有進有退、有所為有所不為”的戰略方針和省委“減戶數、增效益”決策部署，把布局優化、結構調整作為省屬企業改革發展重中之重，把收縮戰線、提高資本集中度作為改革著力點，切實推動國有資本向服務全省經濟社會發展戰略的重點領域、關鍵行業、龍頭骨干企業聚集，向承擔專項任務、提供公共產品和公共服務的領域集中，提高國有資產配置效率。要在清產核資、摸清家底的基礎上，加強規劃引領，落實“一企一策”原則，采取混改、兼并、重組、破產、關閉等多種方式，推動國有資本有序進退，不搞“一刀切”“齊步走”。要著重發揮國有資本投資運營公司作用，把推進布局優化、結構調整作為對其績效考核的重點，加強企業投資監管，支持引導企業聚焦主業轉型升級，提高國有資本運營質量和效益。

（二）圍繞提質增效，持續推進混合所有制改革

從省屬企業混改情況看，在實現量的突破基礎上，必須適時引導改革向質的提升轉變。要突出強企目標，統籌國有、集體、非公各類資本和省內、省外、國外各類資源，打造具有一流競爭力的龍頭企業。推動國有企業引入民營機制，支持非公有制企業參與國有企業改革，更好發揮混改在優化資源配置、推進新舊動能轉換、產業鏈供應鏈優化提升方面的重要作用。要進一步解放思想，鼓勵處于充分競爭領域的國有企業，通過相對控股、參股、設置優先股等多種形式，完善法人治理結構，轉換經營機制，提高資產收益率。要加強改革質量考核，認真貫徹執行《省屬企業混合所有制改革后評價工作實施辦法》。適應發展混合所有制經濟要求，進一步完善國有相對控股、參股企業的國有資本監管制度，為國有資產保值增值提供良好體制保障。

（三）完善中長期激勵機制，增強政策實施效果

堅持市場化改革方向，進一步降低政策門檻，擴大政策實施范圍，完善針對困難企業的中長期激勵政策，積極爭取國家政策支持，在更多混改企業進行員工持股改革。進一步加大激勵力度，適當提高股權激勵對象持股比例、項目跟投人跟投比例。進一步完善中長期激勵方式，形成產權型激勵與分配型激勵并重的多元化激勵格局，強化激勵對象與企業利益捆綁。轉變監管方式，簡化審批流程，加強激勵政策績效評估，增強企業發展活力和競爭能力。

（四）加強企業債務風險防范，加快推進債轉股工作

在對企業資產負債率和有息負債規模實施有效管控的同時，要著重加強全口徑企業債務風險防范，建立覆蓋經營性負債、權益性負債、企業擔保等企業債務統計監測平臺，結合債務期限結構、償債能力等指標，對企業債務負擔進行科學分析，對債務風險進行評估預警。加強全方位企業債務風險管理，對企業集團及其權屬企業的重大融資行為進行“穿透式”監控，著重防范“擔保圈”系統風險。創新市場化、法治化降負債防風險工具，加快推進債轉股工作，加強與金融機構和企業對接，完善相關政策，疏通債轉股推進中的“堵點”“瓶頸”，更好發揮債轉股工具在化解企業債務風險及促進產業結構升級等方面的積極作用。

（五）優化考核扶持政策，營造創新發展良好環境

圍繞增強企業創新發展內生動力，進一步完善考核體系，加強對企業研發投入真實性、有效性的考核，將企業研發費用享受稅收優惠政策情況納入考核視野，使出資人考核政策與稅收優惠政策協同發力，強化對真投入、見實效企業的考核激勵，防范道德風險。鼓勵企業加強基礎研究、原始創新和核心技術攻關，建立科技創新重點企業、重點項目名錄，對納入名錄管理的企業和項目給予必要的政策支持。建立賦予國有企業科技人員職務科技成果所有權或長期使用權制度，在賦權形式、成果評價、收益分配等方面積極開展試點工作，充分調動企業科研人員的創新積極性、主動性。

（六）完善國有金融資本管理制度體系，推動國有金融企業持續健康發展

進一步厘清國有金融資本監管職責邊界，壓實管理責任，加強部門協調配合，推進統一管理制度落實落地。加快培育壯大省級金融資本運營平臺，健全國有金融資本管理運營體系，推進國有金融資本戰略性重組，做強做優做大金融龍頭企業。加大金融機構改革力度，深化城商行、農商行改革，完善法人治理結構，健全普惠金融組織體系，切實增強服務實體經濟能力。依法加強出資人管理，強化金融企業財務監管、績效考核和薪酬管理，注重高端金融人才隊伍建設。高度重視金融風險防范，建立與金融管理部門協同配合機制，加強監管聯動和信息共享，防止國有金融資本流失，促進經濟金融良性循環發展。

（七）強化治理機制，守牢國資國企改革發展底線

圍繞防范國有資產流失，加強對企業重大投融資、境外投資、產權交易、資產評估等重點領域、關鍵環節的監管，提高監管信息化水平，增強監管的及時性、有效性。推進國有企業審計監督全覆蓋，加大審計力度，著重治理企業財務核算不規范、虛盈實虧等問題。加強出資人監管、審計監督、紀檢監察、巡視巡察等協調配合機制，對企業短期行為、道德風險、利益輸送等嚴肅追責問責。大力推進“陽光國企”建設，盡快建立統一的信息公開平臺，推進企業集團權屬企業信息公開，提高企業向社會提供公共產品、公共服務的透明度，引入社會評價機制，并將評價結果納入企業績效考核，切實加強社會監督。