優化發展環境 加快轉型升級全力推進我省旅游業高質量發展

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旅游既是現代產業，又是民生事業。大力發展旅游業，是加快轉變經濟發展方式、推動產業結構優化升級的重大舉措，也是拉動消費、擴大內需的重要途徑，更是增加就業、改善民生的迫切需要。特別是在當前疫情防控常態化條件下，充分發揮旅游業綜合帶動作用，激發文旅消費潛力，對于助力“六穩”“六保”工作，具有極大推動作用。為進一步促進旅游法律法規的學習宣傳和貫徹實施，推進我省旅游業持續健康發展，根據省人大常委會工作計劃安排，去年省人大教科文衛委員會對我省貫徹實施《中華人民共和國旅游法》《山東省旅游條例》（以下簡稱旅游“一法一條例”）情況和旅游業發展情況進行了專題調研。

一、基本情況

委員會在本次調研工作中堅持問題導向，與省文化和旅游廳多次溝通協商，制定詳細調研方案，在全面了解貫徹實施旅游“一法一條例”總體情況的基礎上，確定了調研的7項主要內容：旅游業高質量發展情況；文化旅游融合發展情況；推廣使用好客山東品牌、加強旅游市場營銷、促進旅游消費情況；旅游市場秩序情況；文明旅游、旅游安全情況；旅游“一法一條例”貫徹實施過程中存在的主要困難、問題及原因分析；疫情防控常態化條件下進一步推動法律法規貫徹實施、促進旅游業持續健康發展的意見建議等。

省人大常委會副主任王隨蓮對這次調研活動非常重視，多次聽取匯報，審定調研方案。為在疫情防控常態化條件下做好該項工作，委員會嘗試拓展調研渠道、豐富調研手段，從去年5月份開始，采用書面委托調研的方式，對濟南等10市貫徹實施旅游“一法一條例”情況進行了初步調研。6月28日和7月3日，委員會組成調研組，由王隨蓮副主任帶隊，委員會主任委員仉興玉、常委會副秘書長徐清和委員會部分組成人員、全國及省人大代表、專家顧問參加，在提前學習相關法律法規的基礎上，分別赴省文化和旅游廳以及濟南市進行調研，實地察看部分重點文旅項目和鄉村特色旅游示范村，聽取相關工作匯報，與有關部門單位負責人以及旅游經營者、旅游從業者等各方代表進行座談交流。6月30日，委員會在濟南召開視頻會議，聽取青島、棗莊、濰坊、濟寧、泰安5市的工作匯報，進一步了解各市貫徹實施旅游“一法一條例”的總體情況、存在的主要困難和問題，征求大家對進一步推動法律法規貫徹實施、促進旅游業持續健康發展的意見建議。委員會在匯總調研情況、聽取各有關方面的意見后，研究形成調研報告。

二、主要做法和成效

從調研情況看，省委、省政府一直高度重視我省旅游業發展，始終把繁榮發展旅游產業作為調整優化結構、促進經濟提質增效的重要任務來抓。特別是旅游“一法一條例”頒布實施以來，全省各級政府及有關部門將貫徹實施旅游“一法一條例”作為貫徹新發展理念、助力新舊動能轉換的重要抓手，不斷創新體制機制和完善工作細則，切實保障旅游者和旅游經營者合法權益，在全省形成了依法治旅、依法興旅的良好氛圍。“好客山東”旅游品牌享譽全國，休閑游、度假游、鄉村游全面發展，旅游大項目建設穩步推進，旅游總收入連年攀升，為全省經濟社會發展大局作出了積極貢獻。目前，全省共有A級旅游景區1229家，其中5A級景區12家。2019年，全省接待國內外游客數量9.4億人次，旅游總收入11087.3億元，分別居全國第二和第五位。

（一）加強宣傳培訓，著力營造學法尊法守法用法濃厚氛圍。

各級政府及有關部門把抓好旅游“一法一條例”的宣傳貫徹擺在重要位置，制定實施方案，做出具體安排。一是加強對政府工作人員的教育培訓，將旅游“一法一條例”列入干部學法范圍和普法考試大綱，明確工作職責，推動依法行政。二是開展對旅游從業者的宣講培訓，重點培訓化解旅游糾紛、防范經營風險等方面知識，推動規范經營，提高服務質量。三是加強對社會各界的廣泛宣傳，利用各種媒體平臺，全方位、多渠道廣泛開展宣傳工作，引導公眾安全文明出行、理性消費維權。

（二）強化頂層設計，充分發揮政府主導作用。

各級政府及有關部門不斷強化頂層設計，將旅游業納入國民經濟和社會發展規劃，明確旅游業發展總體思路、發展布局、目標任務和政策措施。一是強化高位推動。省委、省政府將文化創意產業和精品旅游產業列為全省新舊動能轉換“十強產業”，泰安市、日照市專門組建市委旅游工作委員會，作為市委議事協調機構，強化對旅游工作的組織領導。二是強化政策支持。省政府出臺《關于提升旅游業綜合競爭力加快建成旅游強省的意見》等文件，各市也都出臺了相關文件，統籌推進旅游產業發展。《濟南市民宿管理辦法》載入國家文旅部政策匯編，煙臺市《關于加快葡萄酒休閑旅游發展的意見》獲中國工業旅游創新成果獎。三是強化規劃引領。省政府編制全省全域旅游發展總體規劃、文化旅游融合發展規劃等，優化旅游發展布局，引領旅游業科學發展。各市也都編制了發展規劃，構建起了完善的旅游規劃體系。

（三）加快轉型升級，推動旅游業高質量發展。

各級政府及有關部門聚焦關鍵環節，采取得力措施，大力促進全省旅游業轉型升級、快速高質量發展。一是完善“好客山東”品牌體系。著力構建以“好客山東”為龍頭，以16市城市旅游形象品牌為支撐的“好客山東”品牌體系，不斷提升影響力和競爭力。二是加快重點文旅項目建設。2019年儒商大會精品旅游10個重點簽約項目全部開工建設，年度投資額66.24億元，項目投資進度逐步加快，為推動旅游業可持續發展提供了有力支撐。三是實施全域旅游發展戰略。通過創建全域旅游示范省，不斷促進旅游與相關產業的深度融合和高質量發展，形成泰安—曲阜優秀傳統文化旅游、齊文化旅游、大運河（山東段）文化旅游、黃河三角洲生態文化旅游以及山水圣人、仙境海岸、平安泰山、黃河入海、運河水滸、親情沂蒙等知名旅游項目和品牌。2019年，青島嶗山區、濰坊青州市、濟寧曲阜市獲評首批國家全域旅游示范區，濟寧“鄉村儒學講堂”得到中宣部肯定。四是促進鄉村旅游品質提升。把鄉村旅游作為鄉村振興新引擎，制定相關指導意見，推進鄉村旅游精品化創建和村莊景區化培育。2019年，全省鄉村旅游接待游客5.4億人次、消費總額2709億元。五是推動文化資源轉化利用。各地積極做好古建筑和近現代重要史跡及代表性建筑資源活化利用，把特色文化資源充分轉化為旅游產品，讓不少文物建筑煥發了新生。六是促進文旅消費升級。連續舉辦四屆山東文化和旅游惠民消費季，成為全國開展范圍最大、參與企業最多、消費者分布最廣、平臺模式最新的文旅消費促進行動。省和各市先后出臺加快推進夜間旅游的實施意見，積極培育打造夜間文旅消費集聚區，引導景區推出各類夜間文旅項目，延長博物館、文化館等文化設施開放時間，實現由日間游向全天候體驗游轉變。

（四）完善基礎設施，不斷健全旅游公共服務體系。

各級政府及有關部門認真落實旅游“一法一條例”關于完善旅游公共服務的規定，明確職責分工，加強協調配合，不斷提升公共服務質量和水平。一是構建便捷交通網絡。各地通過增開航班航線、客運班列班次以及景區旅游專線等舉措，有效改善了旅游的通達性和便利性。二是加快旅游基礎設施建設。不斷完善游客中心、停車場、自駕車營地以及景區道路、供水、供電、通信、旅游標識等配套設施，提高旅游者出游的舒適度和滿意度。三是加強智慧旅游建設。運用大數據、云計算、物聯網等信息化技術手段，推進“一部手機游山東”“一部手機游市（縣）”工程，構建集全省旅游信息發布于一體的網絡信息服務平臺，為旅游者提供智能化、即時化、多元化的旅游信息服務。目前，首批5A級景區和部分重點4A級景區基本完成省級平臺接入工作，信息技術對旅游產業的支撐作用日益凸顯。四是推進旅游“廁所革命”。認真貫徹落實習近平總書記關于“廁所革命”的重要指示批示精神，將“廁所革命”作為一項重要的民生工程和民心工程來抓。五年來，中央、省級財政累計投入旅游廁所獎補資金3.5億元。截至2019年底，累計新建、改建旅游廁所2.1萬座，數量居全國第一。

（五）依法強化監管，持續凈化旅游市場總體環境。

各級政府及有關部門以貫徹實施“一法一條例”為抓手，加大監管力度，規范市場秩序，全省旅游環境不斷改善，游客滿意度日益提升。一是不斷加大旅游市場執法監管力度。省政府建立了旅游投訴和市場監管協作機制，在全國率先設立12301旅游投訴咨詢平臺，各地也相繼建立旅游投訴統一受理、市場監管協作和聯合執法監管機制。每年組織開展旅游市場專項整治行動，嚴厲打擊各類違法違規行為。2018至2019年，我省獲得全國文化旅游市場綜合執法“優秀案卷”1個、“規范案卷”2個，2起重大案件得到依法查處并受到文化和旅游部通報表揚。青島市建立跨部門的旅游糾紛投訴雙向聯動調解機制，煙臺市建立旅游聯合執法和投訴移交轉辦機制，在及時化解糾紛、規范旅游執法工作中發揮了重要作用。二是創新社會監督模式。各市都成立了旅游志愿者和社會監督員隊伍，在維護旅游市場秩序、開展文明旅游宣傳、引導依法維權等方面發揮了重要作用，濟南市“旅游啄木鳥”志愿服務工作受到中央文明委肯定。三是構建旅游安全保障體系。各地都制定了安全處置應急預案，將旅游景區突發事件、高峰期客流應對處置機制和旅游安全預警信息發布機制等納入當地統一應急體系，大幅提高了快速應急能力，全省旅游安全形勢保持穩定。

（六）堅持統籌推進，加快文旅行業復蘇回暖。

去年受疫情影響，全省文旅行業是受沖擊最為嚴重的行業之一。隨著國內疫情防控形勢持續向好，在抓好疫情防控常態化前提下，各級政府及有關部門及早謀劃，創新推出一攬子提振文旅行業復蘇的政策措施，積極幫助企業紓困解難，全省文旅行業呈現逐步復蘇回暖態勢。一是推動文旅復工擴面提速。各級政府先后出臺促進文旅產業健康發展的指導意見，明確文旅行業防控標準和復工條件，組織開展“惠游齊魯、康游齊魯、樂游齊魯、頌游齊魯、智游齊魯、逸游齊魯”六大行動，對于加快文旅行業復工復產起到了重要作用。二是提振文旅消費信心。制定《關于進一步擴大文化和旅游惠民消費的若干措施》，提前啟動第四屆山東文化和旅游惠民消費季，省、市、縣三級共落實1.38億元資金發放惠民消費券，成為推動文旅消費的重要力量。同步開展“山東人游山東”等活動，有效激發文旅消費潛力。三是幫助企業紓解困難。各地在全面調研的基礎上，深入分析了解文旅企業面臨的困難和問題，研究提出對策建議，大力實施減稅降費、貸款貼息、股權投資、用工補貼、暫退旅行社質保金等多項扶持政策，有效緩解文旅企業經營壓力。

三、主要困難和問題

我省在貫徹實施旅游“一法一條例”、推動旅游業高質量發展工作中取得了較好成績，但對照法律法規的規定、旅游業的發展需求和人民群眾對美好生活的新期待，還存在一些問題和不足。

（一）對旅游“一法一條例”重要性的認識還不到位。

旅游“一法一條例”的普法宣傳工作還不夠深入，部分旅游經營者和游客對旅游“一法一條例”的內容還不夠了解，有些文旅企業片面追求經濟效益、法律意識有待進一步提高。旅游業對經濟社會發展的重要作用和戰略地位還未被充分認識，個別地方和部門對抓旅游工作思想認識有偏差、政策落實不到位，在規劃編制過程中部門協調意識不強，在規劃實施過程中還缺乏嚴肅性和延續性，有時甚至流于形式。

（二）旅游市場秩序尚待進一步規范。

一些地方存在短視行為，過度依賴門票收入，門票價格形成機制不合理。個別地方對旅游景區、企業、導游的管理還不夠到位，“野導游”“黑導游”強行拉客、旅游市場非法經營、欺客宰客、強迫消費等現象時有發生，部分酒店和餐飲衛生不達標、服務不規范等現象一定程度存在。

（三）旅游監管體制機制有待完善。

相關旅游職能部門間的協調配合和執法銜接需要進一步加強，尚未形成規范化、常態化、制度化的運行機制。尤其是文旅市場綜合行政執法機構改革后，隊伍隸屬部門不統一，部門和機構職責界定不夠清晰、規范，有的執法機構編制減少，基層一線執法隊伍人員少、力量弱、執法手段單一等問題較為突出。

（四）旅游公共服務體系建設需要加強。

旅游公共服務中心、景區停車場等基礎設施還不能滿足旅游業快速發展的需要，游客中心發揮功能作用還不夠，旅游廁所仍然存在數量不足、布局不合理、管理缺位等問題，個別地方景區道路不順暢，到達景區“最后一公里”的問題依然沒有解決好，尤其在旅游旺季和節假日，道路、景區普遍存在超負荷運轉和交通擁堵現象。鄉村旅游同質化、低端化問題較突出，服務設施存在短板，交通、安全、供排水、環境衛生等還有差距。智慧旅游建設亟待加強，旅游大數據中心建設滯后，旅游監控平臺、景區門票預約平臺建設還不健全，省級平臺接入的A級景區數量還太少。

（五）文明旅游意識亟待提高。

隨著大眾旅游時代的到來，不文明旅游行為時有出現，諸如不遵禮儀、不講衛生、大聲喧嘩、過度維權、亂涂亂畫甚至是損壞旅游設施等，尤其是在國際旅游市場上的這些不文明行為，嚴重損害了國家形象，也損害了中國旅游的形象。文明旅游問題引起了社會的高度關注，亟需通過制度創新、利用現代手段加以規范和引導。

（六）疫情對旅游行業帶來嚴重沖擊。

文旅行業大多屬于輕資產、勞動密集型，抵抗風險能力較弱。去年受疫情影響，游客數量大幅減少，企業運營陷入困境，旅游景區嚴格執行限量要求，旅游市場營銷、活動組織、消費引導等方面的業務開展面臨現實困難。

四、意見建議

習近平總書記指出，旅游業是綜合性產業，是拉動經濟發展的重要動力，是衡量人民生活水平的一個重要指標。把旅游產業發展好，把旅游休閑的環境營造好，讓廣大群眾游得放心、舒心、開心，就是實實在在為老百姓創造美好生活。建議全省各級政府及有關部門認真學習貫徹習近平總書記關于旅游工作的重要指示精神，緊緊圍繞“走在前列、全面開創”目標定位，深入貫徹落實省委、省政府關于建設文化旅游強省的部署要求，深入貫徹實施旅游“一法一條例”，不斷優化旅游發展環境，加快旅游業轉型升級，全力推進我省旅游業全面發展、高質量發展。

（一）進一步提高對旅游業發展重要性的認識。

旅游產業覆蓋面廣、關聯度高、產業鏈長、帶動力強，兼具經濟和文化雙重屬性，能夠帶動和促進交通、住宿、餐飲、商業、娛樂、文化、體育、康養等110多個相關產業的發展，對于調整優化產業結構、促進經濟提質增效具有重要意義。各級政府及有關部門要進一步提高對貫徹實施旅游“一法一條例”重要性的認識，始終把繁榮發展旅游產業作為擴大就業、改善民生的重要任務來抓，把旅游“一法一條例”的學習宣傳當作長期性、基礎性工作抓緊抓好，不斷強化政府職能部門和執法人員依法行政水平，提升管理服務效能，為旅游業發展營造良好的法治環境。

（二）強化統籌協調，做好規劃編制。

各級各部門在編制區域經濟社會發展、城鄉建設、土地利用、生態保護等各類規劃時，要充分考慮全域旅游發展需求，加強部門協調力度，處理好旅游資源開發與生態保護的關系，強化規劃的嚴肅性、可落地性和可持續性。以促進文旅融合為主線，編制旅游業與相關產業融合發展規劃，開發文化旅游、紅色旅游、康養旅游、鄉村旅游、工業旅游、體育旅游、研學旅游等新型業態，形成區域特色和差異化發展格局。通過“旅游+”“+旅游”模式，實現區域統籌推進、資源有機整合、產業融合發展，滿足不同消費群體的旅游需求。在新一輪機構改革中，充分考慮部門合并過程中旅游職能和其他相關職能的整合與銜接，確保旅游隊伍建設穩定和旅游業可持續發展。

（三）創新旅游業發展模式。

著力打造培育龍頭旅游項目和企業。以開展全域旅游示范省創建為契機，依托山東豐厚的歷史文化資源，充分挖掘“好客山東”品牌效應，加大國家5A級景區創建工作力度，開發建設一批特色鮮明、帶動力大的旅游精品項目，培強壯大一批主業突出、競爭力強的大型旅游集團。完善旅游投入機制，充分發揮財政撥款、旅游產業發展基金對旅游業發展的引導、撬動和放大作用。優化旅游產業資本化運作，多渠道吸引社會資本對旅游業的投入，增強旅游業發展后勁。規范旅游用地供給，加強旅游用地監管，提高旅游業用地市場化配置和節約集約利用水平，支持使用未利用地、廢棄地、邊遠海島等土地建設旅游項目，逐步建立符合旅游產業發展特點的科學化、差異化、生態化的土地利用制度。規范提升旅行社管理服務水平，加強旅行社日常監管，依法查處旅行社違法經營行為。強化導游服務質量管理，完善導游準入和退出機制，充分發揮導游協會等旅游行業組織的自律作用。加大旅游人才引進和培育力度，制定人才培養引進政策措施，健全完善旅游人才評價機制，營造有利于旅游人才發展的社會環境。

（四）加大旅游聯合執法力度。

旅游產業發展涉及“食住行游購娛”等多個方面，旅游執法涉及諸多職能部門，要建立完善旅游聯合執法機制，加強部門聯動，強化綜合執法，進一步加大旅游市場秩序整治的力度，形成標本兼治、懲建并舉、綜合治理的工作格局。依法嚴厲打擊“黑社”“黑導”“黑店”“黑車”以及社會反映強烈的欺客宰客、強迫消費等違法行為，重點整治旅行社“掛靠承包”“零負團費”“不合理低價”以及假冒飯店星級、景區等級資質等嚴重侵害旅游者合法權益的行為。繼續加強旅游執法隊伍建設，完善糾紛處理機制，依法保護旅游者、經營者和從業人員等各方的合法權益。完善旅游信用體系，建立旅游企業和從業人員誠信等級評定、信用監督和失信懲戒制度，努力構建山東旅游文明誠信的市場環境和產業發展環境。

（五）加快旅游公共服務體系建設和功能提升。

大力推進智慧旅游平臺和全省旅游大數據中心建設，推廣景區門票網上預約制度，盡快完成A級景區的省級平臺接入工作，按照“限量、預約、錯峰”要求，科學有效控制景區流量，提高游憩體驗質量，營造安全、平穩、有序的旅游環境，實現生態效益、社會效益、經濟效益的統一。不斷完善旅游標識、旅游道路、步行道、景區停車場、自駕車營地等基礎設施建設，打造集旅游咨詢、交通接駁、票務服務、商品銷售、體驗展示、游客休憩于一體的綜合性服務中心。全面開展旅游“廁所革命”，采取有力措施，科學規劃、合理布局，加大投入、加強管理。持續加大旅游直通車建設，開通機場、高鐵站、長途汽車站等直達各個景區的公交直通車，實現旅游交通的“零換乘”和主要景區之間的串聯，為游客提供順暢便利的交通服務。

（六）大力推進文明旅游。

文明旅游關乎國家和民族形象。要采取強有力措施推進《國家旅游局關于旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》的落實，分級建立游客不文明檔案，航空公司、鐵路、旅行社、旅游飯店等各涉旅企業聯動，形成旅游不文明信息通報機制，依法處理各類不文明旅游行為。加強對旅行社及導游、領隊的管理與培訓，督促旅行社通過領隊講解、發放資料、播放文明旅游宣傳片等多種方式，從源頭上把好文明旅游的“組團關、落地關、行程關”，督導旅游者遵從公序良俗，自覺做到文明旅游。

（七）推動文旅行業提振復蘇。

認真落實落細疫情防控和經濟發展“兩手抓、兩手硬、兩促進”工作要求，定期組織開展對旅游景區、旅行社、星級旅游飯店、公共文化場館的全覆蓋拉網式疫情防控和安全生產大檢查、大排查、大整治。指導各景區、公共文化場館嚴格落實安全生產和疫情防控各項要求，制定完善各項應急預案，提高疫情處置能力。認真梳理疫情發生以來國家和省里出臺的一系列政策措施，建立工作機制，切實幫助文旅企業在金融扶持、減稅降費、社保免緩減、失業保險返還、房租減免、水電氣暖費用優惠緩交等方面用好用足扶持政策，緩解企業經營壓力，幫助企業渡過難關。同時，針對部分文旅企業因疫情帶來的合同糾紛、勞資矛盾、資金拖欠等問題，建立企業法律幫助服務機制，提供法律幫助、咨詢服務和政策支持。