關于全省黃河流域生態保護和高質量發展情況的調研與思考

省人大常委會副主任 王 華

推動黃河流域生態保護和高質量發展，是以習近平同志為核心的黨中央著眼中華民族永續發展作出的重大戰略決策。山東地處黃河下游，黃河自菏澤東明流入我省，在東營墾利注入渤海，河道長628公里，流經9市25個縣（市、區），是沿黃9省區中的經濟大省、人口大省、文化資源大省。習近平總書記、黨中央對山東寄予厚望，要求在推動黃河流域生態保護和高質量發展中，發揮山東半島城市群龍頭作用。2020年5月至9月，就全省貫徹落實習近平總書記重要講話精神和黨中央決策部署情況，先后到濟南、菏澤、東營3市進行調研，委托其它沿黃6市人大常委會同步開展調研。

總的感到，黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略一年來，全省各級各有關部門特別是沿黃9市，認真學習貫徹習近平總書記重要講話精神，自覺圍繞黨和國家工作大局，研究重大問題，明確發展定位，謀劃工作思路，積極對接國家戰略，研究確定了一批重大事項，推出了一些重要舉措，各項工作實現了良好開局。一是加強組織領導，壓實工作責任。各地普遍反映，省委貫徹落實習近平總書記重要講話精神和中央決策部署，政治站位高，大局意識強，主體責任扛得牢。省委主要負責同志親自謀劃推動，先后召開常委會會議和專題座談會，進行研究部署和組織動員，推動我省黃河流域生態保護和高質量發展工作有序有效展開。沿黃市縣和有關部門迅速行動，積極擔當作為，形成以上率下、上下聯動的工作格局。濟南市出臺《關于實施黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略行動的意見》。東營市委、市政府成立領導小組研究推動黃河三角洲保護工作。菏澤市多次主動與省有關部門溝通對接，努力爭取將菏澤打造成黃河安瀾重要保障區、黃河生態保護示范區、高質量發展先行區、黃河下游城市群重要節點城市。二是調研先行，規劃引領。省委主要負責同志帶頭深入沿黃9市調研，全面了解情況，研究重大問題，夯實了決策基礎。沿黃市縣和有關部門開展專題調研，掌握第一手資料，做實抓落實的基礎性工作。堅持規劃引領，省委、省政府組織編制省級實施規劃和專項規劃，研究謀劃重大政策、重大項目，精準對接國家規劃綱要。濱州市梳理48個具體問題，開展全域普查調研，推進實施規劃編制工作。菏澤市依據灘區資源優勢和產業基礎，加快編制產業發展規劃。三是抓住重點，著力解決突出問題。堅持生態優先，持續破解水污染等難題，黃河干流兩個國控斷面水質達到Ⅱ類標準，4個支流省控及以上斷面水質達到Ⅲ類標準，初步搭建起沿黃9市25個縣（市、區）“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單）空間管控格局。堅持節水為重，開展第三次全省水資源調查評價，加快實施農業節水提升、水生態保護、供水保障等重點工程。堅持協同推進，研究提出跨省區合作重大事項，推進區域交流協作，沿黃9市聯手打造文旅發展共同體，成立黃河流域城市文化旅游聯盟，率先探索協作，推進高質量發展實踐路徑。菏澤市聚合高校資源，共建黃河研究院，打造綜合性黃河生態保護、產業發展、理論研究平臺。

推動黃河流域生態保護和高質量發展是一篇大文章，我省這方面工作還處于謀篇布局階段，工作進展也只是初步的。綜合梳理調研情況，感到有幾個問題需要重點把握。

第一，全面準確領會習近平總書記重要講話精神，解決好認識和站位問題。黨的十八大以來，習近平總書記多次考察黃河，發表一系列重要講話，作出一系列重要指示，深刻闡釋了黃河保護治理的戰略意義、理念方法和目標任務，發出“讓黃河成為造福人民的幸福河”的號召，體現了我們黨關于黃河保護治理的重大戰略考量、重大戰略決策，為新時代推進黃河保護治理提供了根本遵循。研究謀劃我省黃河流域生態保護和高質量發展問題，一定要學習深、領會透習近平總書記的重要講話精神，用以指導解決問題、推動工作。

從調研情況看，當前我省各地各有關部門對黃河保護治理十分重視，融入國家戰略、搶抓發展機遇的愿望也非常強烈。但不少地方對習近平總書記重要講話精神，學習不夠深入，理解不夠全面，在對黃河流域生態保護和高質量發展的內在要求把握上存在偏差。一談黃河問題，訴求多是增加引黃指標、多爭取重點項目、加大土地和資金要素支持等，而對資源環境承載能力和水資源節約集約利用涉及較少，特別是對生態保護缺乏系統思考和統籌謀劃。

解決這方面的問題，關鍵在于學深悟透習近平總書記關于黃河流域生態保護和高質量發展的重要論述，準確把握精神實質，正確認識和處理三個方面關系。一是提高政治站位，正確認識和處理生態保護與高質量發展的關系。這是貫徹落實習近平總書記重要指示精神的要旨所在。習近平總書記指出，治理黃河，重在保護，要在治理。強調要堅持生態優先，綠色發展，并提出了五項主要目標任務。這五項主要目標任務是一個整體，有著內在邏輯聯系。理念上有根本性要求，即綠水青山就是金山銀山；戰略上有先后序安排，即重在保護，生態優先；實踐上強調統籌協調，即統籌謀劃，共同抓好大保護，協同推進大治理。應注意引導各級各有關部門克服就保護說保護，就開發說開發，甚至把保護與利用割裂開來的觀念，不能眼睛只盯著多用黃河水，忘記了水從哪里來，如何才能確保黃河安瀾，如何實現水資源永續利用。對沿黃各市來講，不能把黃河單純當做供水渠道，而要看到黃河保護治理的生態意義、經濟價值、社會效益和文化根脈，深入踐行新發展理念，尊重規律，科學謀劃，真正讓黃河造福山東人民。二是牢固樹立“一盤棋”思想，正確認識和處理局部與整體的關系。引導各級各有關部門認識到，黃河的保護治理，不是哪一個省、哪一個市、哪一個部門的事，而要堅持全國“一盤棋”。要立足山東，跳出山東，從國家全局和戰略層面考慮問題。無論是人大立法，還是制定規劃、布局產業、引進項目，都要有統籌意識、協同意識。三是堅持問題導向、保持歷史耐心，正確認識和處理當前與長遠的關系。習近平總書記強調：“治理黃河的功利好壞，要以百年千年計，不能急，不能馬虎。”這是我們在工作中需要高度注意的一個問題。要引導各級各有關部門，在工作指導上做好長期作戰的思想準備，明確推進黃河保護治理，既要立足當前，增強緊迫感，找準短板弱項，因地制宜，分類施策，推動解決突出問題，做實做細基礎工作，又要著眼長遠，搞好頂層設計，科學編制規劃，循序漸進，注重質量，久久為功。

第二，牢固樹立生態優先、節水為重的理念，把水資源作為最大的剛性約束。節約集約利用水資源是推進黃河流域生態保護和高質量發展的思維底線、邏輯起點。目前，全省已有13個市的115個縣（市、區）用上了黃河水，黃河供水量占全省總供水量的30%以上，成為支撐我省經濟社會發展的重要戰略資源。但是我省水資源保障形勢依然嚴峻，主要表現為水資源緊缺與用水方式粗放并存，城市與工業用水和農業用水、生態用水壓力逐步加大。一是水資源配置亟待優化。水資源調配工程體系不完善，特別是局域水網和雨洪水資源利用體系不完善，部分地區雨洪水資源調蓄、調配能力不足。比如，各地調蓄工程規模差別較大，我省沿黃地區共有平原水庫753座，總設計庫容14.76億立方米，其中東營設計庫容占全省總量的56.3%，濱州占16%。受引水指標限制，黃河干流水量汛期不參與調度造成水資源浪費，全省年平均有85億立方米雨洪水出境入海。二是引黃供水能力下降。受調水調沙影響，我省黃河主河槽普遍下切1米以上，引黃涵閘引水能力受到不同程度影響，小流量引水造成渠道淤積，原有的灌區渠道輸水功能降低，主要依靠黃河供水的菏澤、聊城、德州、濱州、東營等市面臨引水難題。三是水資源利用效率偏低。綜合分析近三年來我省引黃用水結構，農業灌溉用水占69.1%，是我省引黃供水的主要用途。調研發現，我省農業用水方式還比較粗放。一方面，農田灌溉以大水漫灌為主，灌水技術落后，裝備水平低，水資源浪費嚴重，農業節水灌溉面積僅占有效灌溉面積的54.5%；另一方面，引黃灌區配套設施不健全，灌區農田水利建設以大溝大渠等骨干工程為主，分干、支渠以下工程幾乎全部為土渠，渠道滲漏淤積損毀嚴重，影響灌區正常運行和灌溉效益發揮，農業節水增效的壓力較大。

破解水資源制約問題，關鍵在于轉變用水方式、科學配置水資源。一是強化水資源剛性約束。要引導沿黃各市把注意力由多向上爭取引黃指標轉到節約用水上，堅持以水定需、量水而行、合理分水、管住用水，摸清用水底數，探索推進黃河流域綜合水價改革，完善水資源配置市場機制，嚴格控制水資源開發總量。二是加強水資源調配能力建設。鼓勵有條件的地方依托南水北調工程，盡量多用一點長江水。優化現代水網布局，推進豐枯調劑、多源互補水網建設，實施水庫增容擴容、水系連通、河湖調蓄等工程，科學攔蓄洪水，提高雨洪水資源利用率。三是堅持條塊結合，統籌推進引黃涵閘、防沙閘改造和渠道清淤等引黃工程，優化灌區水資源調度，提高引黃供水保障能力。四是深入實施節水、控水行動，大力發展節水產業和技術，加快大中型灌區節水改造，綜合運用工程、技術和管理措施，不斷提高農業節水水平，全面推廣節水生活方式，推進水資源節約集約利用。

第三，摸清黃河家底，精準推進黃河保護治理。黃河流域生態保護和高質量發展是一個復雜的系統工程，摸清黃河家底、強化數據支撐是全面謀劃、統籌推進黃河保護治理的關鍵性、基礎性工作。調研發現，我省黃河流域保護治理底數不清、基礎研究薄弱等問題比較突出，一些基礎數據缺失，動態性數據的監測收集跟不上。比如，目前我省黃河流域的覆蓋范圍、資源環境承載能力、沿黃地區經濟社會用水底數、土地利用現狀、黃河文化資源分布狀況等方面的基礎資料，有的不夠精準詳實，有的處于空白狀態。有的地方在推進黃河保護治理對接國家規劃、省級規劃中，基礎數據不扎實，統籌謀劃和系統研究不夠，提報的部分重大項目質量層次不高、支撐性不強，難以獲得國家政策支持。針對上述問題，建議加強我省黃河流域專項調查研究，組織多學科、多部門聯合開展黃河山東段生態環境、資源等調查，全面摸清黃河山東段家底，打破黃河信息孤島。可在沿黃地區設立基礎數據監測平臺，及時掌握水資源、生態環境、入海流量等動態情況。加強黃河數據信息分析研究、共享應用，為精準對接國家戰略，科學規劃黃河保護治理路線，劃好“紅線”提供依據。

第四，扛牢糧食安全責任，推動黃河流域農業高質量發展。習近平總書記指出：“不要一說研究黃河發展，什么東西撿進筐里都是菜。黃河流域發展的內涵一定要定義清楚，不是不發展經濟，而是要以黃河生態保護為重要的背景依據，來考慮如何符合不同流域段、不同省情區情的發展道路。”就我省而言，沿黃地區既是全省糧食主產區，也是全國的重要糧食生產基地。2019年，沿黃9市糧食播種面積、總產量分別達到8526萬畝、3729萬噸，占全省的68.4%和69.6%，肉類、奶類產量分別占全省的64.2%和70%，農林牧漁業增加值2810.9億元，占全省的51.3%，為保障國家糧食安全發揮了重要作用。研究我省黃河流域高質量發展問題，首先要突出糧食主產區功能定位，扛牢糧食安全責任，推進黃河流域農業高質高效發展。

目前，我省黃河流域農業發展處于由傳統農業向現代農業轉變期，結構不優，效益不高，特別是灘區發展滯后等問題依然突出。一是沿黃地區農業結構不夠合理。沿黃地區種養結構、產品結構和區域結構還沒有完全適應市場需求，種植業內部經濟作物比重不高；農業產業鏈條短，集聚度低，上市流通的農產品以初級產品為主，精深加工及綜合利用能力不強，一二三產業融合發展程度不高，農產品加工業與農業總產值之比遠低于國際現代農業標準，生產效益偏低。二是環境資源問題日益凸顯。據統計，沿黃地區以占全省57%的耕地，生產了全省69%的糧食、94%的棉花、23%的油料、57%的蔬菜，耕地一年兩作，常年得不到休養生息，耕地地力透支較重，化肥、農藥、地膜等用量也處于全省較高水平，大部分資源的開發和利用已接近極限。三是黃河灘區農業發展滯后。我省黃河灘區面積1702平方公里，耕地182萬畝。長期以來，受特殊自然地理條件和黃河防洪政策限制，灘區產業結構單一，多以傳統的小麥、玉米種植為主，缺乏優勢主導產業。農業投入不足，水利等基礎設施落后，農業機械化、科技化和生產經營組織化程度較低，缺少新型農業經營主體帶動，農業生產存在“靠天吃飯”現象，綜合效益遠遠低于全省平均水平。比如，有的縣灘區土地面積達5.18萬畝，僅有1家農業經營企業，缺少農產品加工企業及相關配套產業。

保障糧食安全，發展現代農業，沿黃地區的責任不可替代。要以實施鄉村振興戰略為動力，以產業興旺為重要目標，爭創農業發展新優勢。一是鞏固和提升糧食產能。深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，大力實施耕地質量提升工程，加強高標準農田建設，整建制推進糧食綠色高質高效創建，促進沿黃地區農業生產綠色發展。二是加快推進農業供給側結構性改革。立足黃河流域資源稟賦和產業優勢，大力發展高效特色農業，培育農業新型經營主體，發展農產品精深加工，培植農業新產業新業態，加快沿黃地區農業產業化進程，打造沿黃地區農業特色品牌。三是加大灘區農業發展扶持力度。科學利用黃河灘區、庫區、湖區資源，因地制宜發展優質糧食、蔬菜、中藥材等高效特色產業，加大項目資金傾斜支持力度，改善農業生產基礎條件，深入開展灘區作物育種、高產栽培、資源高效利用等科學研究和農技推廣應用，提升灘區農業生產綜合效益。

第五，講好山東黃河故事，統籌保護利用黃河文化資源。保護好、傳承好、弘揚好黃河文化，是延續歷史文脈、堅定文化自信的必然要求，是推進黃河流域生態保護和高質量發展的重要體現。我省沿黃地區歷史文化遺產高度富集，擁有全國重點文物保護單位150處、省級文物保護單位1087處，國家級非遺項目107項、省級非遺項目449項，既是中華文明的重要發祥地之一，又是黃河文化帶的重要組成部分，我省在保護傳承弘揚黃河文化中擔負著重要歷史使命。

總的來看，目前我省黃河文化保護利用整體水平還不高，黃河文化產業發展仍處于起步階段，與文化資源大省的地位不匹配。一是對黃河文化保護、傳承和利用的關鍵問題研究不夠系統深入。特別是對如何闡發山東黃河文化內涵、講好山東黃河故事、弘揚黃河文化時代價值，如何把握整個黃河文化與齊魯文化、泰山文化、運河文化、水滸文化、紅色文化的深層聯系等，缺乏深入研究、系統謀劃。二是沿黃地區歷史文化遺產挖掘保護力度有待加大。有的地方反映，受人才、技術、資金限制，沿黃文化遺產列入文保單位的多，完成保護開發的較少，眾多歷史遺跡被深埋地下，“有文無物，有名無實”，有說頭，有講頭，但沒看頭。三是黃河文化資源整體保護利用水平較低。與河南等省份相比，我省沿黃文化遺產保護碎片化問題明顯，多數人文資源處于原生狀態，文化遺產活化利用形式單一，傳承載體和傳播渠道有限，黃河文旅資源整合程度不高，開發利用滯后，黃河文化品牌不夠響亮，可體驗、可感知的具象化的文旅品牌較少。比如，河南省充分挖掘黃河蘭考東壩頭段毛澤東主席1952年、1958年兩次視察黃河所到地和黃河最后一次決口改道處、黃河最后一個大彎處等歷史、文化、自然資源，完善投入管護機制，設立焦裕祿干部學院現場教學點和河南省水利科普教育基地，講好毛澤東主席視察黃河故事和黃河下游河道變遷歷史，打造黃河下游標志性景觀。濟南濼口是毛澤東主席多次視察的地方。目前，毛澤東主席視察濼口黃河紀念地、濼口黃河鐵路大橋等歷史文化資源開發利用不足，還處于沉睡狀態。

推進黃河文化保護傳承弘揚是一項系統工程，應當深入研究、精心謀劃。一是加大黃河文化研究闡釋力度。統籌推進黃河歷史文化和黃河保護治理研究，整合有關高校、研究機構，搭建黃河文化研究平臺，加強黃河文化研究人才隊伍建設，健全完善黃河文化研究協同創新和聯合攻關機制。二是加強黃河文化遺產系統性保護。全面開展黃河歷史文化資源摸底普查，探索建立多方參與、多元投入的保護工作機制，分類推進黃河歷史文化資源的搶救、保護、傳承和弘揚工作。三是做大做強黃河文化產業。推進黃河歷史文化資源綜合利用，將資源優勢轉化為產業優勢，整合串聯黃河沿線自然景觀與人文資源，提升展示服務水平，培育新型文化業態，充分展現沿黃地區獨特的歷史記憶和文化魅力。

第六，完善協調聯動機制，形成共同保護治理合力。黃河保護治理涉及上下游、左右岸、干支流，多部門、多行業、多領域。能否正確處理流域管理與行政區域管理和行業管理之間的相互關系，建立協同高效的管理體制機制，直接影響黃河保護治理成效。調研發現，我省黃河管理體制機制不夠順暢有力，條塊分割、職能交叉、分頭管理、“九龍治水”的局面仍未得到根本性扭轉。一方面，流域與區域、區域與區域、部門與部門之間管理銜接不緊密。比如，黃河河務部門作為水利部黃河水利委員會設在地方的流域派出機構，僅有黃河大堤內有限的監督、調節和管理職權，大堤外兩岸的區域則歸地方政府管理，地方政府管理又涉及生態環境、自然資源、水利等多個部門，沿黃9市之間、部門與部門之間，尚未形成“共同抓好大保護、協同推進大治理”的工作合力。另一方面，與沿黃8省區的協調聯動機制建設還未破題。比如，水污染聯防聯控方面，雖然我省黃河水質達到Ⅱ類標準，但受中上游地區輸入總磷和無機氮污染物影響，造成下游引黃水庫和河口海域水質時有超標。

上述問題，既有流域的共性問題，也有區域的個性問題，但從根本上看，都是體制機制問題，破解這些問題關鍵在于強化大局意識，打破“一地一段一岸”的局限，建立健全協調聯動工作機制。習近平總書記強調，強化西安、鄭州國家中心城市的帶動作用，發揮山東半島城市群龍頭作用，推動沿黃地區中心城市及城市群高質量發展。我省是沿黃9省區唯一出海口，又是沿海經濟大省，應當有更大的作為。一方面，盡快推動建立省級黃河生態保護和高質量發展協調機制，統籌研究確定重大事項、重大工程、重大政策，協商解決跨部門、跨區域的重大問題，加強條塊協同、上下聯動，促進沿黃地市協同保護、協同治理、協同發展。另一方面，聚焦生態保護、水資源利用、資源要素配置、區域聯動合作等關鍵環節，主動對接國家有關部門，積極加強與沿黃8省區溝通協調，建立信息共享、資源整合、協調聯動的長效工作機制，探索共同推動黃河流域生態保護和高質量發展的路子。

第七，加快推進黃河立法，提升依法保護治理能力。黃河立法是系統解決黃河流域治理難題的迫切需要，也是統籌推進黃河流域生態保護和高質量發展的重要保障。從國家層面看，當前關于黃河保護的規定散見于水法、防洪法、環境保護法、土地管理法、黃河水量調度條例、黃河河口管理辦法等30多部法律法規和行政規章中，現行相關規定相對分散，部分制度存在空白，有些規定針對性不強、銜接性不夠，難以對黃河流域保護治理進行全面系統規范。從我省情況看，現行《山東省黃河河道管理條例》（1997）、《山東省黃河防汛條例》（2003）都是針對河道管理、工程管理、防洪防汛等單一工作的規范要求，且條例頒布實施多年，一些規定已經與推進黃河流域生態保護和高質量發展的形勢任務不相適應，需要與時俱進、不斷完善。從現實需要看，灘區濕地管理保護和開發利用、新淤土地權屬、水資源管理、河口管理、浮橋管理、自然保護區（生態保護紅線）與黃河管理范圍重疊等問題，亟待通過立法進行解決。

我省黃河立法工作于2015年啟動，已經形成《山東省黃河條例（征求意見稿）》。應當說，立法條件基本成熟，爭取盡早在全國率先出臺一部發揮統領作用的綜合性法規，用法治思維、法治方式統一規范我省黃河流域的保護管理和經濟活動，協調不同地區、行業、領域的關系，有效管控開發利用邊界，進一步強化法規在黃河流域生態保護和高質量發展中的引領、規范、推動和保障作用。