守正與創(chuàng)新：行政處罰制度的三點擴容

張曉瑩

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從關(guān)系黨和國家前途命運的戰(zhàn)略全局出發(fā)，把全面依法治國納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，作出一系列重大決策部署，開啟了中國特色社會主義法治的新時代。在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，我國民主法治建設(shè)邁出重大步伐，依法行政進程不斷加快，法治政府建設(shè)深入推進，行政領(lǐng)域改革加速向縱深拓展，同時也對行政法治建設(shè)提出了更高要求。行政處罰法作為規(guī)范行政執(zhí)法行為的一般法，勢必要根據(jù)新時代的新使命新要求，貫徹習(xí)近平法治思想，踐行新理念、邁向新高度、構(gòu)建新格局，保障行政處罰權(quán)在法治軌道上有序運行。新行政處罰法正是在這樣的時代背景下，應(yīng)運而生。

2021年1月22日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議以159票贊成、1票棄權(quán)通過了《中華人民共和國行政處罰法》，對頒布實施近25年的行政處罰法首次作出全面修改，原法85%左右的條文均作了調(diào)整。行政處罰是行政機關(guān)實施行政管理的重要手段，行政處罰法的修改，涉及全國各領(lǐng)域各層級行政機關(guān)的權(quán)力行使，關(guān)系廣大公民、法人、其他組織合法權(quán)益，社會各界都給予了高度關(guān)注和期待。

法律是時代的鏡像。作為我國行政法治歷程中具有重要里程碑意義的一部法律，行政處罰法的制定和修改，深刻體現(xiàn)了我們黨全面推進依法治國的歷史進程和國家治理逐步走向現(xiàn)代化的歷史演進。在1996年，它的頒布主要是為了解決“亂處罰”“濫處罰”問題，樹立依法行政的理念；而2021年它的修改，則是為了貫徹習(xí)近平法治思想，促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。此次修法全面堅持了1996年制定行政處罰法時確立的處罰法定原則、公正公開原則、過罰相當(dāng)原則、處罰與教育相結(jié)合原則等基本原則。同時，以問題為導(dǎo)向，適應(yīng)實踐需要，回應(yīng)人民期待，作了一系列制度創(chuàng)新。修改內(nèi)容涉及行政處罰制度的五大方面三十余個問題，本文難逐一評析。特從此次修法對行政處罰制度進行補充、擴容的角度，選擇各方較為關(guān)注的行政處罰種類、行政處罰設(shè)定權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法主體地位三個問題，圍繞修法背景和動因、立法爭議和考慮、新規(guī)理解和適用展開討論。

規(guī)制范圍的擴容——增加行政處罰種類

行政處罰種類的規(guī)定規(guī)范的是“哪些是處罰”的問題，直接關(guān)系著行政處罰法的規(guī)制范圍，簡言之，決定著某一行政行為是否受到行政處罰法的權(quán)限約束，是否必須適用行政處罰程序，是否為當(dāng)事人提供相應(yīng)救濟。行政處罰種類的規(guī)定體現(xiàn)了國家對行政權(quán)的“束權(quán)”力度，是行政處罰法的核心條款。

原法第八條共列舉了6類10種行政處罰，包括警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留，并規(guī)定了兜底條款“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”。行政處罰法實施二十余年來，這一規(guī)定對于嚴格限定處罰種類發(fā)揮了重要作用，處罰名目繁多、亂設(shè)處罰的現(xiàn)象得以改觀。但隨著社會治理手段的不斷創(chuàng)新，面對日新月異的行政管理實踐，單靠傳統(tǒng)的行政處罰種類難以實現(xiàn)有效治理。一些身處行政執(zhí)法一線的同志反映現(xiàn)有的處罰手段不夠用、不好用。盡管有兜底條款“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”，但由于缺乏行政處罰的定義，對于法律、行政法規(guī)規(guī)定的哪些行政措施屬于新創(chuàng)設(shè)的行政處罰種類，難以作出判斷。適當(dāng)擴大行政處罰種類，將實踐中一些具有行政處罰性質(zhì)的行政管理措施納入行政處罰法進行規(guī)范，加大對行政處罰行為的約束和對當(dāng)事人的保護力度，各方呼聲較強，共識較高。

但對于如何擴大行政處罰種類，立法過程中各方提出了兩條不同的思路。不少意見認為，應(yīng)采用類型化模式規(guī)定行政處罰種類，將行政處罰歸納為精神罰、資格罰、財產(chǎn)罰、行為罰和人身罰五類，如此包容性最強，既能夠涵蓋名稱各異的處罰種類，又能夠為處罰種類的創(chuàng)新發(fā)展留有較大空間。但另一種意見認為，類型化模式固然強化了法定處罰種類的包容性，但同時也弱化了對行政處罰類型的約束力，容易成為亂設(shè)、濫用行政處罰的突破口，導(dǎo)致行政處罰再次由“治”到“亂”，應(yīng)當(dāng)維持現(xiàn)有列舉模式，通過增加列舉的方式擴充行政處罰種類。

考慮到行政處罰法作為我國行政處罰領(lǐng)域的基礎(chǔ)性通用性法律，應(yīng)當(dāng)對我國行政處罰的主要種類作出明確，既是指引，也是規(guī)范，防止實踐中巧立名目。同時，從便于理解和操作的角度，列舉式模式指向更加具體、明確。特別是此次修法增加規(guī)定了行政處罰的定義，激活了兜底條款，一定程度上能夠解決現(xiàn)有規(guī)定包容性不足的問題。

因此，修改行政處罰種類規(guī)定時，遵循了穩(wěn)中求進、適度擴大的原則，維持了原有的“列舉加兜底”模式，避免對行政處罰種類的確定造成過大沖擊，確保行政處罰制度在平穩(wěn)中發(fā)展。同時，將實踐中適用較多、符合行政處罰性質(zhì)的行政管理措施納入行政處罰種類，對行政處罰種類作了創(chuàng)新。修法后，行政處罰種類由8類擴展到13類，增加了通報批評、降低資質(zhì)等級、責(zé)令關(guān)閉、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、限制從業(yè)5類處罰種類，以回應(yīng)實踐需求。通報批評一般是指在一定范圍內(nèi)，通過書面批評加以譴責(zé)和告誡，指出其違法行為，避免其再犯的處罰形式。需要注意的是，實踐中，通報批評運用較為廣泛，并非所有的“通報批評”都是行政處罰，比如公職人員政務(wù)處分和黨的紀律處分中的通報批評都不屬于行政處罰。降低資質(zhì)等級一般是指將當(dāng)事人所取得的行政許可由較高等級降為較低等級，其實質(zhì)是限制了當(dāng)事人的生產(chǎn)經(jīng)營活動范圍。限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動則是指限制當(dāng)事人從事新的生產(chǎn)經(jīng)營活動或者擴大生產(chǎn)經(jīng)營活動范圍，主要側(cè)重對當(dāng)事人尚未從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動的限制。責(zé)令關(guān)閉一般是指停止當(dāng)事人全部生產(chǎn)經(jīng)營活動的行政處罰，較為嚴厲，適用應(yīng)慎重。限制從業(yè)是限制當(dāng)事人從事一定職業(yè)的處罰種類，主要針對公民而非企事業(yè)單位，限制的是非行政許可類的從業(yè)活動。

此外，我們注意到，在全國人大常委會初審后向社會公開征求意見的行政處罰法（修訂草案）中，曾將“責(zé)令停止行為”“責(zé)令作出行為”列入行政處罰種類，但最終作了刪除。其考慮是，“責(zé)令停止行為”“責(zé)令作出行為”的具體適用情形和行為構(gòu)成較為復(fù)雜，并非都屬于行政處罰。有的屬于對當(dāng)事人權(quán)益的減損或義務(wù)的增加，可歸入行政處罰；有的則屬于責(zé)令當(dāng)事人停止違法行為、履行法定義務(wù)，應(yīng)歸入責(zé)令改正行為，不屬于行政處罰。因此，行政處罰種類中未將其一概列入，如屬于行政處罰的，則歸入“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”。

修改行政處罰種類規(guī)定時，遵循了穩(wěn)中求進、適度擴大的原則，維持了原有的“列舉加兜底”模式，避免對行政處罰種類的確定造成過大沖擊，確保行政處罰制度在平穩(wěn)中發(fā)展。同時，將實踐中適用較多、符合行政處罰性質(zhì)的行政管理措施納入行政處罰種類，對行政處罰種類作了創(chuàng)新。

設(shè)定規(guī)則的擴容——增加補充設(shè)定行政處罰制度

行政處罰的設(shè)定規(guī)范的是行政處罰“怎么設(shè)定”的問題，是規(guī)范行政處罰行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，行政處罰設(shè)定規(guī)則的規(guī)定也是行政處罰法的核心條款。原法關(guān)于行政處罰設(shè)定規(guī)則的規(guī)定包含兩層內(nèi)容，在某行政管理領(lǐng)域沒有上位法的情況下，行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設(shè)定該行政管理領(lǐng)域的違法行為及處罰；在某行政管理領(lǐng)域有上位法且上位法對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定的情況下，行政法規(guī)、地方性法規(guī)應(yīng)在上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定行政處罰。這一規(guī)定有效規(guī)范了行政處罰“設(shè)定亂”的問題。

在行政處罰法實施二十多年間，時代背景和法治環(huán)境發(fā)生了巨大變化。一方面社會治理手段不斷創(chuàng)新，盲目依賴行政處罰、濫設(shè)行政處罰的情況有了較大改觀；另一方面，依法治國進程不斷加快，中國特色社會主義法治體系建設(shè)不斷推進，中央層面的立法不斷健全，法律留白的空間大幅壓縮。與此同時，經(jīng)濟社會加速發(fā)展，社會治理中的新情況新問題迅速涌現(xiàn)，法律難以及時作出精準應(yīng)對，為解決上位法的“掛一漏萬”，行政法規(guī)尤其是地方性法規(guī)需要根據(jù)實際情況“拾遺補缺”。不少意見呼吁為地方立法適當(dāng)“松綁”，給地方性法規(guī)更大立法空間。因此，如何完善行政處罰設(shè)定規(guī)則、擴大地方性法規(guī)設(shè)定空間，成為修法過程中的重要課題之一。

立法過程中有兩條思路：一條思路是應(yīng)徹底放開，地方性法規(guī)只要在遵循不抵觸原則的前提下，就可以對地方事務(wù)設(shè)定違法行為和行政處罰。另一條思路是適度放開，堅持有限設(shè)定行政處罰的基本原則，根據(jù)上位法規(guī)定的具體情況，明確地方性法規(guī)可以增加設(shè)定行政處罰的情形。另外，還有觀點提出，在放寬地方立法行政處罰設(shè)定權(quán)的同時，應(yīng)當(dāng)加以一定的約束和限制。

最終，行政處罰法第十二條增加一款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實施法律、行政法規(guī)，可以補充設(shè)定行政處罰。”同時對行政法規(guī)設(shè)定行政處罰的規(guī)則也作了相應(yīng)調(diào)整。“補充設(shè)定行政處罰”制度填補了“對違法行為未作出行政處罰規(guī)定”的情形下的設(shè)定規(guī)則，是對行政處罰設(shè)定規(guī)則的重要創(chuàng)新和補充。可以看出，立法者在堅持“設(shè)定權(quán)有限”原則的同時，通過“小切口”審慎適度放權(quán)的立法思路，確保在維護國家法制統(tǒng)一的前提下充分發(fā)揮地方性法規(guī)的治理能動性。

修法之后，有三點基礎(chǔ)設(shè)定規(guī)則并無改變，仍需堅持：一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)能夠設(shè)定的處罰種類有限。二是對于沒有上位法的情況，行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設(shè)定違法行為和處罰。三是對于上位法對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。

同時，針對有上位法但上位法對違法行為未作出行政處罰規(guī)定的情況，增加了補充設(shè)定行政處罰制度。這一制度要注意從四個“特定”來理解：

一是補充設(shè)定行政處罰制度只適用于特定對象，即只有行政法規(guī)、地方性法規(guī)才能適用補充設(shè)定行政處罰制度，規(guī)章不能適用。

二是補充設(shè)定行政處罰制度只適用于特定情形，即在上位法對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，且行政法規(guī)、地方性法規(guī)為實施上位法的情形下，可以補充設(shè)定行政處罰。即如果上位法作了義務(wù)性或禁止性規(guī)定，但未規(guī)定相應(yīng)行政處罰的，為了有效促使當(dāng)事人為一定行為，或者禁止其為一定行為，行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以對違反義務(wù)性或禁止性規(guī)定的行為補充設(shè)定行政處罰。此外，為保持上下位法之間的法律價值取向相一致、相匹配，對于與上位法規(guī)定的違法行為同類的違法行為，行政法規(guī)、地方性法規(guī)經(jīng)過慎重評估認為確有必要加以規(guī)范的，也可以規(guī)定其違法并設(shè)定行政處罰。比如擅自移動文物保護單位標志與損毀文物保護單位標志即屬于同類違法行為。

三是補充設(shè)定行政處罰時應(yīng)把握兩個特定要素，即“為實施法律、行政法規(guī)”和“補充”。“實施”要求應(yīng)以與上位法確立的基本精神和基本原則相一致，將實現(xiàn)上位法的立法目的和行政管理目標作為補充設(shè)定行政處罰的出發(fā)點。“補充”則要求在上位法劃定的基本行為規(guī)范體系內(nèi)規(guī)定違法行為并設(shè)定行政處罰，確保“不出框”“不失當(dāng)”。

四是補充設(shè)定行政處罰應(yīng)遵循特定程序。在賦予行政法規(guī)、地方性法規(guī)必要立法空間的同時，仍然要警惕盲目設(shè)定行政處罰的沖動，加強對補充設(shè)定行政處罰的制約和監(jiān)督。因此，行政處罰法同時規(guī)定：“擬補充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關(guān)作出書面說明。地方性法規(guī)報送備案時，應(yīng)當(dāng)說明補充設(shè)定行政處罰的情況。”

補充設(shè)定行政處罰制度的創(chuàng)新對于立法實踐將產(chǎn)生重要影響。以《中華人民共和國大氣污染防治法》為例，其中第五十三條規(guī)定在用機動車不符合制造當(dāng)時的在用機動車污染物排放標準的，不得上路行駛，但對違反這一規(guī)定的未設(shè)定相應(yīng)的行政處罰。某地方大氣污染防治條例對違反這一規(guī)定的行為設(shè)定了處罰，全國人大常委會法工委在法律詢問答復(fù)中提出，對于禁止超標排放的機動車上路行駛的措施，地方性法規(guī)可以作出具體規(guī)定，但不得增設(shè)對機動車超標排放的罰款等行政處罰。對于這類即上位法作了禁止性規(guī)定但未規(guī)定行政處罰的行為，在修法前，不允許設(shè)定行政處罰，而在修法后，地方性法規(guī)為更有效地規(guī)范這類行為，結(jié)合當(dāng)?shù)匦姓芾韺嶋H，可以補充設(shè)定行政處罰。

實施主體的擴容——明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道處罰主體地位

實施主體規(guī)范的是“誰來實施”行政處罰的問題。實施主體的范圍在較大程度上取決于行政執(zhí)法體制改革實踐所處的發(fā)展階段。在傳統(tǒng)行政管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一般不具有行政處罰等執(zhí)法權(quán)。根據(jù)行政處罰法關(guān)于級別管轄的規(guī)定，行政處罰的實施主體的級別一般限制在“縣級以上”，除非法律、行政法規(guī)另有規(guī)定。而在社會管理實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道卻承擔(dān)了大量行政管理職責(zé)，其中多數(shù)具體管理職責(zé)都要落實到行政執(zhí)法中。這種有管理職責(zé)但無執(zhí)法手段的體制造成了“看見的管不了，管得了的看不見”問題，難以適應(yīng)當(dāng)前基層社會治理的實際需要。為解決這一問題，實踐中探索出多種鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道參與執(zhí)法的模式，如“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”、聯(lián)合執(zhí)法、委托執(zhí)法，也有的將處罰權(quán)直接授權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等，在一定程度上解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道權(quán)責(zé)不一的問題，但這種間接執(zhí)法的方式效果有限，且合法性受到一些質(zhì)疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法普遍面臨法律依據(jù)不足、法律地位不明的困境。

將執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道是深化行政體制改革過程中的時代要求。黨的十八大以來，黨中央多次對基層政權(quán)在社會治理中的角色定位提出了要求。中辦、國辦《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》等文件中明確提出，推進行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán)，逐步實現(xiàn)基層一支隊伍管執(zhí)法。將行政處罰權(quán)下移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，體現(xiàn)了我國社會治理模式的轉(zhuǎn)變和行政管理體制的變遷，對于構(gòu)建更加簡約高效的基層管理體制，加強基層政權(quán)建設(shè)，夯實國家治理體系和治理能力基礎(chǔ)具有重要意義。

同時，在討論將行政處罰權(quán)下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的過程中，也存在一些擔(dān)憂，從全國范圍來看，各地的地域特點、法治發(fā)展程度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法能力水平具有較大差異性，將行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道很難“齊步走”“一刀切”，需要各地根據(jù)實際情況對下放的必要性、合理性、可行性作出具體判斷，一旦出現(xiàn)上面不切實際、隨意下放，下面承接不住、胡亂執(zhí)法的情況，將激化人民群眾和基層政府的矛盾，引發(fā)大量的行政爭議。

經(jīng)綜合考慮現(xiàn)實必要性和地區(qū)差異性，行政處罰法修改一方面堅決貫徹落實黨中央推進行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉的改革要求，推動在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道相對集中行使行政處罰權(quán)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道實施行政處罰的法律地位；另一方面堅持處罰“權(quán)由法定”的法治原則，秉持因地制宜、審慎推進的思路，對行政處罰權(quán)的下放設(shè)置了諸多程序和實體條件。第二十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應(yīng)當(dāng)公布。”

在理解適用這一規(guī)定時，要把握六個“并非”：

一是并非直接下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道。行政處罰法授權(quán)由“省、自治區(qū)、直轄市”自行決定行政處罰權(quán)的下放，“省、自治區(qū)、直轄市”既可以是省（區(qū)、市）人大及其常委會，也可以是省（區(qū)、市）人民政府。決定的具體形式既可以是地方政府規(guī)章或者決定、命令等規(guī)范性文件，也可以是決議、決定或者地方性法規(guī)，但形式應(yīng)當(dāng)盡量嚴肅，以通過制定地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章下放為宜。

二是并非能夠隨意下放。行政處罰法并未將下放行政處罰權(quán)的決定權(quán)無條件地交予省（區(qū)、市），而是要求其遵循事前評定、事后評估、公開決定等一系列程序。下放前，各省（區(qū)、市）應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況進行充分評估；下放后，應(yīng)當(dāng)定期組織評估，包括行政處罰實施效果是否良好、下放的行政處罰事項是否適當(dāng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是否具有承接能力等；下放的決定應(yīng)當(dāng)向社會公布，方便社會公眾及時了解行政處罰主體的調(diào)整情況。

三是并非所有的行政處罰權(quán)都能下放。對于哪些行政處罰權(quán)可以下放，新法設(shè)定了“基層管理迫切需要的”和屬于“縣級人民政府部門的”兩項前提條件。“基層管理迫切需要的”，如一些直接面向基層、量大面廣、由基層管理更方便有效的行政管理事項。“縣級人民政府部門的”，意味著縣級人民政府、市級人民政府所屬部門以上行政機關(guān)的行政處罰權(quán)不能下放。

四是并非所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都能下放。新法對承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道提出了“能夠有效承接”的條件，這就要求各省（區(qū)、市）在下放行政處罰權(quán)時，應(yīng)當(dāng)充分評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的承接能力，確保其有充足的人力、物力、財力、能力行使行政處罰權(quán)。對于不具備承接能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，不應(yīng)下放行政處罰權(quán)。

五是并非意味著行政處罰權(quán)的必然轉(zhuǎn)移。新法采用了“交由”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使的表述。從法律意義上講，“交由”與“賦予”具有差別。下放行政處罰權(quán)的具體形式既可以是直接授予行政處罰權(quán)，也可以是委托行使行政處罰權(quán)或其他方式。

六是并非“一放了之”。為防止下放行政處罰權(quán)的有關(guān)地方人民政府及其部門“懶政怠政”，特別是要防止有關(guān)縣級人民政府部門以行政處罰權(quán)已劃轉(zhuǎn)為由拒不履行其他監(jiān)管職責(zé)，行政處罰法提出了明確要求，對承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，要求其加強執(zhí)法能力建設(shè)，依法實施行政處罰。對有關(guān)地方人民政府及其部門，要求其加強組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機制，完善評議、考核制度，以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法取得實效。

此外，在行政處罰實施主體的范圍上，行政處罰法也對綜合執(zhí)法體制改革的新成果和新要求進行了吸收和體現(xiàn)，確立了綜合執(zhí)法的法律地位，對行政處罰主體作了發(fā)展豐富，此處不再展開論述。

*結(jié) 語*

法律修改不是平地起高樓，而是要在原有“地基”和“主體工程”上“養(yǎng)護修繕”“添磚加瓦”，要在對原法的吸納、延續(xù)的基礎(chǔ)上加以創(chuàng)新、發(fā)展，避免大破大立，堅持穩(wěn)中求進。從前述三個問題的立法酌量中可以看出，立法者既立足時代要求和實踐需求，優(yōu)化升級了行政處罰制度，創(chuàng)新發(fā)展了行政處罰理論；同時，對行政處罰的基礎(chǔ)性制度固本培元，賡續(xù)了長期堅持的立法精神和立法原則。以守正固根本，以創(chuàng)新利長遠，以良法促善治。隨著新時代全面依法治國的不斷深入推進，我們相信，新行政處罰法必將為推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)注入新動能、激發(fā)新活力，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮新的更大作用。