問題三：行政復(fù)議的制度選擇

章劍生：有限司法化或許是中國行政復(fù)議制度的完善良策

行政復(fù)議制度框架是“依申請—權(quán)利救濟(jì)”。為了滿足“權(quán)利救濟(jì)”的需要，行政復(fù)議制度就不能如行政處罰制度、行政許可制度等一樣，基于層級(jí)制邏輯行使職權(quán)，它需要融入若干司法性機(jī)制。又由于行政復(fù)議畢竟不是行政訴訟的一審程序，因此，即便是為了申請人的“權(quán)利救濟(jì)”，行政復(fù)議不可以、也不可能全部照搬行政訴訟制度。因此，有限司法化或許是中國行政復(fù)議制度的完善良策。

行政復(fù)議是行政程序和行政訴訟程序之間的一個(gè)連結(jié)點(diǎn)，也是行政過程向司法過程過渡的一個(gè)程序，在相當(dāng)程度上，它是行政程序效率性和行政訴訟程序公正性基于“權(quán)利救濟(jì)”需要而做出的權(quán)衡產(chǎn)物。

基于此，以下幾項(xiàng)司法性機(jī)制可以作為行政復(fù)議與訴訟程序融合的最低限度選項(xiàng)。

其一，組織中立性。依照日常生活的經(jīng)驗(yàn)，并非只有中立性組織才能提供權(quán)利救濟(jì)，但是，如果雙方協(xié)商不成或者禁止私力救濟(jì)，那么，中立性組織便是權(quán)利救濟(jì)最好的制度性保障。

其二，人員專業(yè)性。行政復(fù)議是通過對被申請行政行為作合法性審查來實(shí)現(xiàn)申請人的權(quán)利救濟(jì)的，就此而言，它與法院審理行政案件有相同之處。在統(tǒng)一法制原則下，合法性審查標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)具有同一性才能充分保障申請人合法權(quán)益。為此，從事行政復(fù)議的人員應(yīng)當(dāng)與法官一樣具有相同的專業(yè)性，合法性審查標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一才有基礎(chǔ)與保障。

其三，程序正當(dāng)性。程序正當(dāng)性旨在達(dá)成公民對國家治理事實(shí)上因“同意”而做出的服從，而這種“服從”則是公民通過其所認(rèn)同的法律程序產(chǎn)生的自我拘束力下的一種遵守規(guī)則的狀態(tài)。畢竟行政復(fù)議程序呈三角形模式，如果不淡化它的執(zhí)行性，那么行政復(fù)議權(quán)利救濟(jì)功能就可能難以正常發(fā)揮。當(dāng)然，行政復(fù)議程序的三角形模式并不意味著它要“訴訟化”，只不過是它需要保持一種最低限度的程序正義，為行政復(fù)議程序發(fā)揮其執(zhí)行性保留足夠的空間。程序正當(dāng)性旨在確保行政系統(tǒng)內(nèi)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過行政復(fù)議程序，以相對客觀超然的立場，公正、合理地作出行政復(fù)議決定，提升作為權(quán)利救濟(jì)的行政復(fù)議制度在社會(huì)民眾心目中的公信力。

周佑勇：行政復(fù)議如何發(fā)揮主渠道作用

“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”這一立法目的條款的提出，體現(xiàn)著行政復(fù)議制度在化解行政爭議過程中的目標(biāo)導(dǎo)向和制度功能定位。而這其中，有效運(yùn)行的復(fù)議制度供給至關(guān)重要，否則這一立法目的條款就會(huì)被虛置。對此，在制度選擇與改革上，必須進(jìn)一步擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍，完善其與行政訴訟的機(jī)制銜接，優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，健全行政復(fù)議中權(quán)利救濟(jì)保障機(jī)制，以及借助現(xiàn)代科技提升行政復(fù)議能力，從而有效實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的主渠道作用。

其中，擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍的舉措應(yīng)包含以下幾項(xiàng)：

其一，為充分發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，應(yīng)降低行政復(fù)議申請條件，擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍，只要是復(fù)議渠道能解決的問題，盡量通過這個(gè)渠道予以解決。

其二，行政復(fù)議并不能解決所有的公法爭議，需要對其適用范圍進(jìn)行必要限定，將范圍限定為對相對人權(quán)益造成實(shí)質(zhì)性影響的行政行為，以及部分對相對人權(quán)益造成損害的行政事實(shí)行為。而階段性事實(shí)行為，以及不服信訪處理意見等，不宜納入復(fù)議范圍。

其三，在具體條款設(shè)置上，可以采取“概括加排除列舉”的形式。一方面，以“概括式”規(guī)定，凡是對公民、法人或者其他組織合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為，以及部分事實(shí)行為，均屬于行政復(fù)議受案范圍。另一方面，采用“負(fù)面清單”模式明確列舉不屬于行政復(fù)議受案范圍的行為類型，具體包括行政立法行為、國家行為、刑事偵查行為、調(diào)解、仲裁、信訪，以及對相對人權(quán)利義務(wù)沒有實(shí)際影響的監(jiān)督、規(guī)劃、指導(dǎo)等事實(shí)行為。

其四，發(fā)揮行政復(fù)議對抽象行政行為的監(jiān)督和救濟(jì)功能，可以單列條款明確將行政法規(guī)、規(guī)章以外的其他行政規(guī)范性文件納入復(fù)議審查范圍，并加大對行政規(guī)范性文件的審查強(qiáng)度。除現(xiàn)有附帶審查方式外，還應(yīng)當(dāng)增加對行政規(guī)范性文件的獨(dú)立審查和依職權(quán)審查。

另外，還應(yīng)做好行政復(fù)議與行政訴訟的機(jī)制銜接。程序機(jī)制是行政復(fù)議與行政訴訟銜接的核心。在行政復(fù)議與行政訴訟的機(jī)制銜接上，應(yīng)改革目前“自由選擇”的制度設(shè)計(jì)，確立“復(fù)議前置為原則”的新模式。同時(shí)，在兩者程序機(jī)制銜接上，應(yīng)當(dāng)遵循“窮盡行政救濟(jì)原則”，對爭議量大、專業(yè)性較強(qiáng)的案件普遍實(shí)行復(fù)議前置。復(fù)議受案范圍大于訴訟受案范圍，更有利于保護(hù)相對人的合法權(quán)益。關(guān)于復(fù)議前置事項(xiàng)，可以采取由行政復(fù)議法列舉和專項(xiàng)法律、法規(guī)規(guī)定相結(jié)合的方式。同時(shí)，為了防止行政復(fù)議機(jī)關(guān)不作為或者故意拖延履行復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)賦予行政復(fù)議申請人在特殊情形下直接起訴的權(quán)利。行政復(fù)議與行政訴訟機(jī)制銜接的另一個(gè)問題就是“雙被告”制度。鑒于行政復(fù)議行為本身的“準(zhǔn)司法”性質(zhì)及其作為化解行政爭議的主渠道定位，行政復(fù)議機(jī)關(guān)并不適合因其“維持原行政行為”而作為行政訴訟的被告。為確保行政復(fù)議制度的良性發(fā)展，筆者認(rèn)為應(yīng)廢除“雙被告”制度，而從其他多維度來提高行政復(fù)議的公信力和權(quán)威性。

徐運(yùn)凱：行政復(fù)議制度如何實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)帯附Y(jié)事了

要真正實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議解決行政爭議的主渠道目標(biāo)，必然要圍繞“行政爭議解決機(jī)制”這一性質(zhì)定位，按照實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的內(nèi)在機(jī)理與核心要素，完成行政復(fù)議法修改的充分回應(yīng)，包括包容性回應(yīng)、公正性回應(yīng)、效率性回應(yīng)和實(shí)效性回應(yīng)。

其中，包容性回應(yīng)指的是行政復(fù)議要實(shí)質(zhì)性解決行政爭議，必須進(jìn)一步擴(kuò)容，并增強(qiáng)申請的便利性，以吸納更多爭議。因此修法的首要任務(wù)就是要敞開入口，盡可能將行政爭議引入行政復(fù)議渠道。可以借鑒行政訴訟法修改的思路，將“具體行政行為”修改為“行政行為”，并將規(guī)章授權(quán)組織的行為明確納入復(fù)議審查范圍。有關(guān)行政復(fù)議和行政訴訟在受案范圍方面的銜接問題，即對于哪些行政爭議進(jìn)入行政復(fù)議要采用強(qiáng)制性規(guī)定的方式，目前《征求意見稿》在原法基礎(chǔ)上增加了部分適用簡易程序的處罰案件和信息公開的案件納入法定復(fù)議前置范圍。從充分發(fā)揮行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性解決爭議的優(yōu)勢出發(fā)，也可以考慮將亟需實(shí)質(zhì)性解決的爭議全部納入復(fù)議前置的范圍，做到“應(yīng)收盡收”，從而助力于主渠道目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

公正性回應(yīng)包括以下幾方面：

其一，落實(shí)行政復(fù)議體制改革方案，明確除中央垂直部門外，實(shí)行地方各級(jí)政府集中管轄的行政復(fù)議體制，由地方政府統(tǒng)一受理以本級(jí)政府部門和下級(jí)政府為被申請人的行政復(fù)議案件，并在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的表述上盡量突出其相對的獨(dú)立性。

其二，根據(jù)行政復(fù)議體制改革方案的要求，設(shè)置有專家學(xué)者等外部人員參與的行政復(fù)議咨詢委員會(huì)，以解決行政復(fù)議存在的天然結(jié)構(gòu)性缺陷，改變原本在形式上存在的“官官相護(hù)”之嫌。

其三，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議審理最低限度的程序公正。行政復(fù)議程序應(yīng)當(dāng)以聽取意見為辦案的基本要求，但聽取意見的方式則由個(gè)案所決定，即在保證復(fù)議效率的同時(shí)，允許行政復(fù)議機(jī)關(guān)采取線上、線下等靈活的方式聽取意見，但是對重大、疑難、復(fù)雜案件，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)。聽證是聽取意見程序最正規(guī)的方式，并非每個(gè)案件都要適用，但如果當(dāng)事人提出申請的，應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的選擇。

其四，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政復(fù)議決定的公開，明確行政復(fù)議決定書不涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的，一律向社會(huì)公開，接受公眾監(jiān)督，以公開求公正，推動(dòng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其工作人員不斷提升行政復(fù)議的裁判質(zhì)量。

其五，要進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督和法律責(zé)任，解決“刀刃向內(nèi)”的自我監(jiān)督的持續(xù)性和有效性的問題，確保行政復(fù)議決定的執(zhí)行力。

效率性回應(yīng)要求進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在實(shí)質(zhì)性解決行政爭議方面的便捷高效優(yōu)勢。實(shí)效性回應(yīng)既要求公正高效、便民為民地辦理行政復(fù)議案件，有效糾正違法和不當(dāng)行為，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益，也要從頂層設(shè)計(jì)上提升行政復(fù)議的制度彈性，使行政復(fù)議機(jī)關(guān)有足夠的制度工具，來關(guān)注并解決群眾法律訴求背后的真實(shí)利益訴求，能夠運(yùn)用行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌調(diào)度資源的優(yōu)勢，切實(shí)解決群眾關(guān)注的合法、合理訴求，避免程序空轉(zhuǎn)，力爭實(shí)質(zhì)性化解爭議，真正將行政爭議解決在行政復(fù)議程序中。

曹鎏：如何增進(jìn)民眾對行政復(fù)議制度的信任感

未來行政復(fù)議自身的體制機(jī)制改革和完善應(yīng)當(dāng)側(cè)重以下三方面：

第一，盡快實(shí)現(xiàn)集中復(fù)議體制的全面鋪開。本次行政復(fù)議體制改革的核心就在于要將原來行政復(fù)議的“條塊管轄”調(diào)整為“‘塊塊管轄’為原則、‘條條管轄’為例外”的管轄模式，即原則上由縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一設(shè)立行政復(fù)議局集中管轄所屬部門及其下級(jí)政府的復(fù)議案件，但實(shí)行垂直管理體制的領(lǐng)域除外。要同時(shí)考慮復(fù)議局設(shè)置可能引發(fā)的獨(dú)立性障礙問題。對于司法行政部門自身的復(fù)議案件以及其他可能存在明顯獨(dú)立性不足的相關(guān)領(lǐng)域，亦可以考慮將“條條管轄”作為補(bǔ)充規(guī)則，以防止再次落入“自己審自己”甚至“兒子審老子”之窠臼。

第二，依托于行政復(fù)議委員會(huì)盡可能實(shí)現(xiàn)中立、超然的地位。行政復(fù)議局模式解決復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，復(fù)議委員會(huì)解決案審機(jī)構(gòu)的組成問題，兩者并不排斥，而是相得益彰。實(shí)踐已經(jīng)說明，2008年以來地方有關(guān)行政復(fù)議委員會(huì)的探索，即通過引入外部專家組成行政復(fù)議委員會(huì)參與復(fù)議案件審理是符合我國國情、又能夠直接緩解“官官相護(hù)”之嫌的最有效路徑，沒有之一。行政復(fù)議委員會(huì)的功能定位是案件議決型還是咨詢型，均要以解決好“選好專家”“用好專家”，以及專家審案的權(quán)責(zé)統(tǒng)一等問題為基礎(chǔ)。如果將行政復(fù)議委員會(huì)的功能定位為咨詢型，則必須輔之以配套性的保障制度，以防止行政復(fù)議委員會(huì)“形同虛設(shè)”、被“束之高閣”，甚至淪為“工具”。

第三，有關(guān)行政復(fù)議程序的再造絕非司法程序的簡單復(fù)制，而是需要在確保行政復(fù)議高效、便捷優(yōu)勢得以發(fā)揮的同時(shí)，又能夠?qū)崿F(xiàn)最低限度的程序正義的基本要求。在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大聽證程序的適用范圍，明確除非案情簡單、事實(shí)清楚且證據(jù)確鑿的，否則聽證程序?yàn)楸亟?jīng)程序，以實(shí)現(xiàn)兩造主體的對抗性以及充分的言辭辯論。

【來源文獻(xiàn)】

章劍生：《論作為權(quán)利救濟(jì)制度的行政復(fù)議》，載《法學(xué)》2021年第5期。

周佑勇：《行政法原論》（第三版），北京大學(xué)出版社2018年版，第359頁。

周佑勇：《行政復(fù)議的主渠道作用及其制度選擇》，載《法學(xué)》2021年第6期。

徐運(yùn)凱：《論新時(shí)代行政復(fù)議的功能定位及其評價(jià)體系》，載《行政法學(xué)研究》2019年第6期。

徐運(yùn)凱：《行政復(fù)議法修改對實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的回應(yīng)》，載《法學(xué)》2021年第6期。

曹鎏：《作為化解行政爭議主渠道的行政復(fù)議：功能反思及路徑優(yōu)化》，載《中國法學(xué)》2020年第2期。

曹鎏、馮健：《行政復(fù)議“雙被告”制度的困境與變革》，載《中外法學(xué)》2019年第5期。