安徽生態濕地蓄洪區可持續發展的思考

王明勝，周小春，李海峰，王媛媛

（安徽省林業局濕地管理處，安徽 合肥 230001）

生態濕地蓄洪區承擔了分蓄超額洪水、防洪減災的重任，彌補了我國江河洪水峰高量大、而中下游地區河道泄洪能力不足的缺陷。但由于特殊的歷史條件和資源狀況，我國有大量人口居住在生態濕地蓄洪區內。屢屢發生的洪澇災害，使得生態濕地蓄洪區內的經濟發展和人民生命財產的安全受到嚴重威脅。

目前，對于生態濕地蓄洪區的研究較少，對其也沒有準確的定義。但是根據蓄洪區的定義，可以大致將其理解為包括分洪口在內的河堤背水面以外臨時貯存洪水的低洼地區濕地及湖泊濕地等。生態濕地蓄洪區可持續發展意指將蓄洪區的分洪運用與濕地保護相結合，通過生態濕地行蓄洪功能和生態保護功能以提高蓄洪區的防洪能力，并盡可能發揮出蓄洪區的生態功能及綜合性效益。

1 生態濕地蓄洪區研究現狀

生態濕地蓄洪區一般地處經濟相對貧困落后的區域，維護其安全與當地群眾增收、經濟發展和生態環境同等至關重要。眾所周知，維護生態濕地蓄洪區的良好濕地環境，不僅可以調節和分蓄洪水，提升地區的防洪能力，還可以保護生態濕地蓄洪區生物多樣性，維系區域生態平衡。

近年來，生態濕地蓄洪區可持續發展己漸漸引起國內各方面的注意，尤其是2020 年多地區遭遇特大洪水以后，恢復生態濕地蓄洪區的行蓄洪功能和生態保護功能成為國內眾多學者研究熱門。對于生態濕地蓄洪區的可持續發展研究，目前仍處于探索階段，尚未形成一套完整的理論與可持續發展模式。

1.1 國外生態濕地蓄洪區研究進展

美國、英國、日本等國家在流域的防洪減災體系中同樣設有蓄洪區，并對其進行嚴格管理，根據受洪水威脅的風險程度，繪制洪水風險圖，規定什么范圍內不能居住；汛期時，完全封閉，非防汛人員不得進入。對于可能行洪的低洼地區，美國和日本提出住宅建筑要求，明確房基高程、耐水強度等。澳大利亞則是將部分無人居住的區域開發為濕地，恢復濕地生態功能，改善區域生態環境，以發揮其行蓄洪功能和生態保護功能。

美國對于不適合居住的蓄洪區，國家給予一次性補償，原土地所有者仍可以有條件地使用土地，但會通過高額保險費率及收購高風險房產的措施，促使居民遷出蓄洪區；對于仍居住在內的居民，政府及時向其通報汛情，提醒居民做好安全工作。日本蓄洪區土地由國家收購，屬蓄洪專用土地，個人無土地使用權，不能在其中建設住宅；除汛期分洪外，平時作為自然保護區，可在其中發展旅游業，促進蓄洪區良性發展。

1993 年的大洪水促使美國政府出臺了《國家洪泛平原管理統一規劃》，首次主張“制定更全面、更協調的措施保護并管理人與自然系統，以確保長期的經濟與生態的可持續發展”。1998 年，英國率先提出“可持續發展的治水觀”，提倡人們放棄“洪水是敵人，而要與之作戰到底”的錯誤思維理念。

1.2 國內生態濕地蓄洪區研究進展

一直以來，國內水利和生態專家學者們對行蓄洪區在流域防洪體系中的作用、區內安全建設、補償機制、移民建鎮、生態修復、洪水保險等進行了一系列研究。王先達、徐迎春、廖義偉等人通過研究流域防洪體系，認為行蓄洪區在短期內是不可替代的。北京航空航天大學原平新、河海大學袁汝華等人對蓄洪區的安全建設措施、環境容量分析等進行研究，提出蓄洪區的安全建設要因地制宜，以耕地和水資源的人日容量作為安全建設的主要指標。中國水利水電科學研究院劉樹坤、王東勝等提出蓄洪區人水爭地矛盾突出，最好的解決辦法是移民建鎮，并提出了實施意見。山東大學王薇等對行蓄洪區的功能進行了擴展，提出行蓄洪區的多目標利用模式，充分考慮洪水資源化和濕地生態修復功能。

基于可持續發展的理念，唯有對生態濕地蓄洪區的行蓄洪功能和生態保護功能進行有效保護和恢復，才能使生態濕地蓄洪區功能更加突出、生物資源更加豐富、資源合理利用和區域社會經濟得到可持續發展，從而實現生態濕地蓄洪區生態保護和經濟發展雙贏。

2 安徽生態濕地蓄洪區基本概況

安徽地跨長江、淮河、新安江三大流域，境內河流縱橫，湖泊密布。巢湖為全國第五大淡水湖。沿江大型湖泊集中成片，構筑了長江中下游區域享有盛名的華陽河湖群。豐富的水系資源孕育出了大面積的類型多樣、生境獨特、資源豐富的生態濕地蓄洪區，如阜南王家壩蒙洼蓄洪區、肥東十八聯圩等。這些地區在維持區域生態平衡，以及涵養水源、蓄洪防旱等方面均起到了重要的作用。

歷史上，這些自然塑造的河流湖泊和生態濕地長期發揮著水文“調節器”作用。20 世紀50 至80 年代，由于人口劇增、糧食產量低，向湖灘要糧、與水爭地達到高峰，眾多湖泊和濕地被辟為農田和村莊。據不完全統計，全省湖泊圍墾面積約2 000 km，占原湖泊面積的36.4%。生態濕地蓄洪區蓄洪削峰、輔助行洪，為防洪和城市安全作出了積極貢獻，因水土條件較好、土地肥沃，吸引大量群眾聚集于此生息。

3 生態濕地蓄洪區發展面臨的問題

3.1 用地空間不夠自由

生態濕地行蓄洪區既是洪水滯蓄的場所，又是區內群眾賴以生存的生產生活基地。該區域生產結構以農業為主，農業人口多，土地開發利用程度較高。隨著社會發展，此處耕地實行“占補平衡”原則，導致被圍墾的天然濕地被確認為永久基本農田。隨著各項工程建設占用和人為的亂占濫用，生態濕地空間拓展與基本農田保護矛盾不斷加大。

3.2 規劃銜接不夠充分

生態濕地蓄洪區規劃涉及防洪、農業生產、漁業發展、旅游、水污染防治、濕地保護等多個規劃，但不同規劃往往存在空間布局上的重疊、功能定位上的矛盾、工程措施上的不一致等現象，缺少系統性、整體性和同步性。同時，有的規劃對生態濕地蓄洪區內群眾對美好生活的向往前瞻性體現也不夠。

3.3 功能定位不夠明晰

濕地蓄洪區所處地理位置不同，發展要求不同，與其他生態濕地在功能上既有共同性也存在差異性，應精準定位，科學發展。如環巢湖十大濕地，目前對現有的十大濕地功能定位仍比較籠統，未對每個濕地的功能進行科學定位，導致發展方向、目標和重點不夠清晰。部分退耕還濕工程會占用較大面積現有耕地，這與現行國家耕地保護政策相矛盾，導致還濕工程推進難度大。

3.4 生態補償不夠到位

生態濕地蓄洪區屬于高洪水風險區，一旦啟用，恢復生產和重建家園將極為困難；受區域功能定位的影響，生態濕地蓄洪區在制定區域經濟社會發展規劃時，對產業升級、項目投資、公共服務與基礎設施建設等方面均進行了嚴格的限制，這給區域內發展造成的制約是長期性的、持續性的。然而，目前對生態濕地蓄洪區實施的補償政策主要局限于承擔了分洪任務的年份和地區，對未承擔分洪任務的年份和地區還未有相關補償政策，致使生態濕地蓄洪區居民搬遷難度大，功能恢復步履維艱。

4 生態濕地蓄洪區發展建議

近年來，隨著科技水平和經營水平不斷提高，糧食產量較上世紀有了大幅提升；加之人們追求健康飲食，食物來源趨于多元化，原圍湖造田的土地出現了拋荒現象，許多生態濕地蓄洪區已陸續實施“退耕還濕”“退建還濕”“退居還濕”“退漁還濕”工程，如環巢湖流域以十五里河、南淝河、兆河等33條入湖河流、灘涂濕地為重點，建設肥東十八聯圩、肥西三河、巢湖半島等10 處濕地，總面積近100 km，投資概算約95 億元，現已修復濕地5 340 hm。在2020 年特大洪水中，環巢湖十大濕地蓄水2.69億m，為保護合肥城市安全作出了巨大貢獻。同時，同時期的水鳥調查結果顯示，巢湖濕地水鳥種類、數量較以往有了明顯增加。

由此可見，現在已到了有條件、有能力解決生態濕地蓄洪區生態環境突出問題的窗口期。為此，針對生態濕地蓄洪區的未來發展提出如下建議：

4.1 樹立保護理念，實施濕地工程

牢固樹立山水田林湖草是一個生命共同體的理念，以保護生態濕地行蓄洪功能和生態保護功能為重要抓手，有序推進“退耕”“退漁”“退居”“退建”等還濕工程，擴大蓄洪區內生態濕地空間，發揮濕地涵養水源、調蓄洪水、凈化水質、維護生物多樣性等行蓄洪功能和生態保護功能。隨著社會經濟發展，對蓄洪區內耕地糧食生產功能依賴程度將會越來越低，對蓄洪區生態服務功能要求則會越來越高，因此針對過去蓄洪區內圍湖造田導致濕地被確認為耕地的土地，在國土空間規劃中盡可能地重新調整為濕地。

4.2 科學規劃引領，尊重自然規律

對生態濕地蓄洪區內發展現狀、資源本底進行深入調查和細致研究，圍繞恢復生態濕地蓄洪區的行蓄洪功能和生態保護功能目標，從維護濕地生態系統結構完整性和發揮濕地涵養水源、調蓄洪水、凈化水質、維護生物多樣性等行蓄洪功能和生態保護功能出發，明確未來發展方向。按照“多規合一”的要求，以“群眾生命安全放在首位，切實解決安全居住問題”為原則對蓄洪區進行規劃，加強生態濕地蓄洪區內相關規劃銜接，根據蓄洪區地形特點、人口分布、居住位置，科學謀劃蓄洪區規劃思路，以實現蓄洪區人們安居樂業。

4.3 精準功能定位，科學合理利用

堅持“保護第一、利用第二”的原則，正確處理好生態濕地蓄洪區內生態保護與可持續利用的關系，讓廣大人民群眾既能守好濕地之美，又能分享濕地之福。

4.3.1 處理好濕地與水的關系

濕地是水的家園，是水源的“儲存器”、洪水的“緩沖器”、澇水的“排水器”和污水的“凈化器”。要突出蓄洪區內生態濕地的水文功能，按照自然水位變化規律，季節性調控濕地水位，根據濕地生物多樣性和往年水位變化規律，豐水年時人為調控增大泄流量，枯水年時及時補水，以滿足濕地動植物棲息需要，保證濕地生態系統結構和功能穩定性。

4.3.2 處理好濕地與就業的關系

在不破壞和不影響濕地生態功能的前提下，積極發揮濕地生態、經濟和文化綜合效益，統籌發展濕地種養業、生態旅游業等新興業態，建立生態河道、生態農業、生態景區等示范基地。設置準入門檻，依法授權符合要求的組織在生態濕地蓄洪區的合理利用區內進行一定范圍和一定期限內的以保護生態為目的經營活動。

4.3.3 處理好濕地與景觀的關系

蓄洪區內濕地修復應注重選擇鄉土樹種，如烏桕（Sapium sebiferum）等耐水濕植物，打造本土的濕地；突出顯濕露水，收放有序，打造賞心悅目的濕地；建設生態護岸，軟化駁岸，豐富親濕要素，打造能親近的濕地。條件允許的情況下，保持原生態，積極打造生態濕地蓄洪區特色的濕地公園，帶動蓄洪區經濟發展。

4.4 健全保障制度，促進地區發展

生態濕地蓄洪區屬于高洪水風險區，健全保障制度，落實補償政策，保障蓄滯洪區能及時有效地運用；同時，在蓄滯洪區運用之后幫助區內群眾盡快恢復生產和生活。

4.4.1 設立補償基金

生態濕地蓄洪區屬于高洪水風險區，健全補償機制，落實補償政策，將對蓄滯洪區運用補償所需的資金平均分布到每年的財政預算中去，緩解大災年份啟用生濕態地蓄洪區對財政的沖擊，避免因財政緊張而拖延濕地蓄洪區運用補償款的及時足額發放。

4.4.2 加快調整步伐

對于運用頻率高、且有條件移民的濕地蓄洪區，建議提高補償標準，在進行一次性高額補償后，將區內居民全部遷出濕地蓄洪區，減輕國家行洪補償的負擔。

4.4.3 堅持科技創新

借助科研、教學單位人才、技術優勢，加大對濕地蓄洪區功能恢復重點課題研究。定期組織開展蓄洪區內濕地資源、濕地利用狀況，濕地生態系統結構與功能的調查和評估，實時掌握區內濕地資源的動態變化。探索采用各類新型金融創新模式，鼓勵社會資金投入建設，為生態濕地蓄洪區功能保護提供更充足的資金來源。

5 結語

生態濕地蓄洪區面積大、人口多、運用頻繁，承擔著防洪保安功能，為保障流域安全和區域經濟社會發展發揮了重要作用，也做出了巨大犧牲。恢復生態濕地蓄洪區的行蓄洪功能和生態保護功能，能直接帶來調節洪水防洪效益、凈化水質和補充地下水蓄水效益、豐富生物多樣性生態效益等，但是實現生態濕地蓄洪區可持續發展任重而道遠，只有進一步健全生態濕地蓄洪區用地規范、土地管理、生態修復和補償政策等，才能有效發揮出生態濕地蓄洪區的行蓄洪功能和生態保護功能。