西班牙海洋環保策略研究

溫云卿

（武漢大學國際問題研究院，湖北武漢 430000）

作為聯通地中海和大西洋的西歐國家，西班牙憑借其伊比利亞半島的地理位置優勢，享有了利用海洋資源的絕佳條件。不僅擁有超過100 萬平方公里的海域面積，而且全國有超過60%的人口居住在離海岸不到50 公里的地方，近50 萬人口從事與海洋有關的工作，其中以漁業和旅游業為主。同時,西班牙還是歐洲海洋生物多樣性最豐富的國家，在海洋能源資源和水產等方面擁有巨大的發展潛力。為實現海洋資源高效利用的良性循環，西班牙政府制定了相應的工作計劃，發起了多個海洋環保項目，并加強了立法和執法工作。

1 西班牙環境保護政策與項目實施

西班牙政府近十年的海洋環保政策體現出了強有力的計劃性：在2014 年，制定了海洋監控程序，2015年編制了各項海洋開發與保護措施方案，并于2016 年開始在西班牙附近所有海域強制實施。同時，海洋環保方案并非是一項孤立的計劃，西班牙政府通過利用現代科技，構建起全方位、立體化的海洋環保項目工程，具體措施如下：

其一，設立海洋保護區。設立海洋保護區是一項有助于實現漁業資源持續開發利用的具體措施，在傳統漁場劃定的區域內制定保護方案，以改善捕撈物種的繁殖條件和養育形式。目前，西班牙管理的海洋保護區有10 個，其中7 個在地中海水域，3 個在加那利群島水域。這一保護區的建立已超過25 年，一直被當作西班牙海洋環境保護、研究和監測的關鍵工具。實踐表明，海洋保護區的建立使得各地區物種和棲息地的生物多樣性普遍增加，成效最明顯的屬加那利群島水域的ZEC 碼頭和卡曲巧保護區（El Cachucho）。

其二，建立海洋數據庫?！皸⒌睾秃Ｑ笪锓N庫”旨在收集海洋生物多樣性的必要信息，對于生物的分布、數量、狀況和利用率給予關注，尤其對需要采取具體保護措施或者同某些團體利益極為相關的生物給予重點關注。在項目中，成員們采取分類列表的方式，對生物狀況進行全面記錄，聯合技術部門開發芯片，由專家小組實時監控海洋生物狀態并對信息進行更新。

其三，突破海洋技術瓶頸。西班牙的PROTECMA技術平臺為保護沿海海洋環境而設立，旨在解決海岸環境保護領域面臨的技術挑戰。項目主要通過制定和實施研究戰略，建立自身的技術優勢，實現在海洋環境領域的技術開發，積極突破傳統技術難題，創新海洋環境保護的新模式；同時利用技術手段對海洋污染進行監控和管理，控制和改善沿海及過渡水域的海水質量。

其四，構建輿論監督站。海洋環境保護政策與項目的實施離不開全社會的廣泛參與。自2010 年起，海岸環境綜合管理咨詢委員負責向公眾公開海洋環境狀態信息，并構建可持續化管理模式；此外，西班牙已建立起名為MAGRAMA 的共享網站，所有相關政府管理部門和機構組織都能通過網站進行資源整合，該網站每個月擁有超過4000 人次的訪問量，各自治區、研究中心、大學和非政府組織都能夠在該網站上積極進言獻策，為海洋環境保護獻力。

2 相關立法工作分析

2.1 頒布《海洋環境保護法》

西班牙政府在2008 年歐盟出臺的第56 號文件——《海洋戰略框架指令》（La Directiva Marco sobre la Estrategia Marina，簡稱DMEM）的基礎上，于2010年頒布了第41 號法律文件——《海洋環境保護法》（Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino，簡稱LPMM）。在LPMM 獲得批準之前，西班牙缺乏統一和完善的海洋方面的法律監管框架。并且，在歐盟DMEM 指令下，有關西班牙的海洋保護區體系和廢水排放問題的規定仍存在空白，而該部法律的主要目的就是彌補這一缺陷。

該部法律通過規劃資源、養護生態、改善環境等三個方面的策略，來維持海洋環境的良好狀況，保證以可持續的方式在海洋環境中開展人類活動。作為西班牙第一部針對海洋環境保護立法的法律文件，體現出政府在海洋治理上的決心。

其一，該部法律傳遞出西班牙政府對于海洋戰略的重視，并將海洋環保策略作為一個重要的海洋管理規劃工具。這體現在政府積極推動建立海洋保護區體系，并在海洋環境評估中納入標準化環境評估細則，用法律審批等途徑創建綜合海洋管理政策。

其二，該部法律明確了未來政府期望實現的海洋開發與保護目標，具體為實現或保持海洋環境的良好狀況，保證現存的可持續利用的海洋資源，保護海洋生物多樣性，避免生物多樣性惡化及其對海洋生態系統的負面影響，防止和消除向海洋排放污染物的現象，保證海洋環境中利用和開發的可持續性。

其三，該部法律構建了一個完整的海洋利用和保護方案，以確保海洋生態系統中人類活動的協調與統一。該法律建立了對海洋生態系統的監管框架，規定有關機構需每6 年對相關舉措進行審查，以評估其成效，并進行適當調整，以實現保護海洋環境的目標。除此之外，該法還采用了額外的保護措施，提出“廣場式保護區”和“創造海洋網絡”等新型概念，從而進一步服務于海洋監管體系。

此外，對于《海洋環境保護法》的實施過程，海岸環境綜合管理咨詢委員會定期召開會議，進行初步測評，并將反饋文件提交給環境咨詢委員會進行審核，最后將意見反饋給政府。

2.2 積極參與國際法制定

為了更高效地開展海洋活動和可持續地利用海洋環境中的資源，西班牙政府積極參與國際法律編纂，增強與國際社會的聯系，例如簽署歐盟海洋政策《保護東北大西洋海洋環境公約》，成為了《保護地中海免受污染的巴塞羅那公約》締約國之一，進一步調整和各利益相關方在相鄰海域的資源利用和環境保護問題。

其中，《保護東北大西洋海洋環境公約》規范了東北大西洋環境保護方面的國際合作。它補充和更新了1972 年《關于向海洋排放的奧斯陸公約》和1974 年《關于陸地來源的海洋污染的巴黎公約》。公約委員會由15 個簽署國政府的代表和歐盟代表組成，以監督實施公約規定的條款。公約在海洋生物多樣性、 富營養化，向海洋傾倒有毒和放射性物質，公海的天然氣和石油工業以及建立環境參考條件等項目中制定了標準，這為西班牙制定新環境保護監控指標提供了參考。

西班牙簽署的另一項公約為《保護地中海免受污染的巴塞羅那公約》，簡稱《巴塞羅那協定》。這是一部區域性國際公約，最近一次于1995 年修訂，已建立起一系列目標和承諾。該協定旨在“減少地中海的污染，保護和改善海洋環境，從而有助于其可持續發展”，具體表現為防止和減少船舶、飛機和陸地來源物對地中海的污染，包括管控排放和排放逃逸后的追查工作，但不僅限于此。簽署方需同意在污染緊急情況下，向監督和科學調查小組提供全方面合作和協助。《巴塞羅那公約》及其議定書還是歐盟環境署區域海洋方案——“地中海行動計劃”的一部分，僅適用于“地中海地區”，即地中海本身海洋水域和所有沿岸海灣、西部的直布羅陀海峽以及東部達達尼爾海峽。不過，該公約也允許成員國將協議的適用范圍擴展到其境內的沿海地區，西班牙則將污染排放管控應用到了大西洋沿岸地區。

3 結論

西班牙綿長的海岸線賦予其豐富的海洋資源。作為歐盟成員國，西班牙在履行歐盟統一海洋開發與保護行動指令外，從2010 年起開展了獨立自主的海洋保護政策。首先表現為2010 年首部《海洋環境保護法》的出臺，體現了諸多政府在海洋治理上的決心。其次，相關行動計劃的落地和實施也得到了西班牙政府和社會間的大力配合和協調。從國內層面而言，政府加強了多個部門之間的聯動，例如水資源部門和森林資源部門等和海洋環境利益相關的單位，多部門共同推進海洋開發與保護；社會團體之間利用大數據等新興科技加強了聯系，以實現信息共享，全方位地評審海洋發展狀況，并向政府提供反饋意見；以西班牙棲息地和海洋物種庫、國家海洋保護區和PROTECMA 技術平臺為代表的國家級戰略項目又從技術層面進一步細化了海洋領域相關工作任務。從國際角度而言，政府積極履行歐盟相關政策外，簽署了與大西洋和地中海相關的地區性條約——《保護東北大西洋海洋環境公約》和《保護地中海免受污染的巴塞羅那公約》，通過國際合作加強對臨近海域保護，以落實西班牙海洋環境保護策略。

注釋

(1)Cochrane,S.K.J.,D.W.Connor,"Marine Strategy Framework Directive",Biological diversity Joint,No.1(2015),pp.32-34.

(2)Gobierno de Espa?a,Estrategias marinas:Evaluación inicial, buen estado ambiental y objetivos ambientales.Documentos generals,https://www.miteco.gob.es/es/costas/temas/proteccion-medio-marino/estrategias-marinas/em_ documento_marco.aspx,2019-01-31.

(3)Comisión de Mar Mediterráneo,Convenio de Barcelona para la protección del mar Mediterráneo de la contaminación, https://www.unenvironment.org/regionalseas/Programmes/ UNEP_Administered_Programmes/Mediterranean_Region/ default2.asp,2019-02-02.