改擴(kuò)建高速公路收費(fèi)年限及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定研究
——以FJ 高速公路為例

繆立立

（江西贛粵高速公路股份有限公司，江西南昌 330009）

0 引言

FJ 高速公路是在某高等級公路基礎(chǔ)上擴(kuò)建、續(xù)建而成。1989年7 月一期工程動(dòng)工興建，1992 年6 月二期工程開工建設(shè)，1994年2 月建成通車，該高速公路更名為FJ 高速公路。FJ 高速公路于1994 年3 月三期工程開工續(xù)建，全段為全封閉、全立交、雙向4 車道，并于1996 年1 月全面通車。2006 年高速公司投資9.86億元開始對FJ 高速公路實(shí)施大規(guī)模技改。2007 年9 月28 日，F(xiàn)J高速公路技術(shù)改造項(xiàng)目全面竣工。通過技術(shù)改造，F(xiàn)J 高速公路的路面承載能力滿足8~10 年通行要求，對加快連線經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展有重要的推動(dòng)作用。

FJ 高速公路通車連接兩大經(jīng)濟(jì)區(qū)域，帶動(dòng)湖濱地區(qū)，尤其是為實(shí)現(xiàn)加快建設(shè)工業(yè)走廊上的八個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)形成百里工業(yè)園有重要促進(jìn)作用。FJ 高速公路全線通車后當(dāng)年引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目投資40 多億元，成為江西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快、最活躍的兩大經(jīng)濟(jì)帶。

FJ 高速公路經(jīng)營單位根據(jù)江西省交通廳、財(cái)政廳、物價(jià)局《關(guān)于FJ 高速公路、銀三角立交橋、CZ 高速公路收費(fèi)主體變更有關(guān)事項(xiàng)的通知》（贛交財(cái)統(tǒng)字〔2000〕98 號）文件，收費(fèi)主體變更，特許收費(fèi)期限為30 年，收費(fèi)起止年限從1998 年4 月1 日至2028 年3 月31 日。2011 年因撤銷銀三角收費(fèi)站收費(fèi)，根據(jù)省發(fā)改委、交通運(yùn)輸廳《關(guān)于終止銀三角收費(fèi)站收費(fèi)和延長FJ 高速公路收費(fèi)年限的通知》（贛發(fā)改收費(fèi)字〔2011〕287 號）文件，延長FJ高速公路收費(fèi)期限2 年，收費(fèi)年限延長至2030 年3 月31 日。

1 FJ 高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目情況

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，F(xiàn)J 高速公路交通量逐年增長及運(yùn)輸需求的持續(xù)增加，F(xiàn)J 高速公路通行條件已難以適應(yīng)日益增長的交通需求，急需對其進(jìn)行改擴(kuò)建。FJ 改擴(kuò)建工程項(xiàng)目對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)域一體化發(fā)展、服務(wù)沿線經(jīng)濟(jì)，適應(yīng)交通量增長、提高公路服務(wù)水平，適應(yīng)環(huán)湖城市群規(guī)劃發(fā)展、促進(jìn)中部地區(qū)崛起具有十分重大意義。

根據(jù)交通部門公路工程基本建設(shè)項(xiàng)目投資估算編制辦法和公路工程估算指標(biāo)等規(guī)范及設(shè)計(jì)要求，F(xiàn)J 改擴(kuò)建工程設(shè)計(jì)速度為100km/h，整體路基寬41.0m，分離路基寬分別為20.5m；設(shè)計(jì)車輛荷載公路-Ⅰ級（老路采用汽車－超20 級，掛車-120），其余技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)范要求。

FJ 改擴(kuò)建工程項(xiàng)目分兩階段進(jìn)行，2012 年7 月通遠(yuǎn)試驗(yàn)段改擴(kuò)建，2015 年12 月至今，A 樞紐至B 樞紐改擴(kuò)建。《改擴(kuò)建工可報(bào)告》估算總投資為68.4 億元（不含通遠(yuǎn)段）。國家交通部于2015 年 12 月 22 日以交公路函〔2015〕945 號文核準(zhǔn)本項(xiàng)目總概算為65.24 億元（不含通遠(yuǎn)段）。

2012 年 7 月 17 日省交通廳以〔2012〕127 號文核準(zhǔn)本項(xiàng)目通遠(yuǎn)試驗(yàn)段總概算為7.78 億元。按照核準(zhǔn)總概算的合計(jì)數(shù)，即為73.02 億元。改擴(kuò)建資金籌措，一是自籌占總投資35%的項(xiàng)目資本金；二是申請國內(nèi)銀行貸款約48 億元，占總投資65%。

2 關(guān)于重新確定改擴(kuò)建高速公路收費(fèi)年限與價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整方案

該研究收集了項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，初步設(shè)計(jì)批復(fù)文件等資料后，根據(jù)區(qū)域路網(wǎng)規(guī)劃及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，對本項(xiàng)目交通量重新進(jìn)行預(yù)測，根據(jù)擬定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方案，測算各個(gè)方案的相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)。該研究的主要內(nèi)容如下：①項(xiàng)目概況；②交通需求分析；③工程建設(shè)規(guī)模；④工程投資；⑤收費(fèi)方案經(jīng)濟(jì)測算。現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》由于其頒布及施行時(shí)間較早，對高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目的收費(fèi)期限沒有明確的規(guī)定，條例規(guī)定經(jīng)營性公路按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定收費(fèi)期限。2018 年頒布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（征求意見稿）中提出：“經(jīng)營性公路的經(jīng)營期限，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則，綜合考慮投資額、投資收益、養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營管理成本、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等因素確定”及“實(shí)施經(jīng)營性公路改擴(kuò)建工程，增加高速公路車道數(shù)量，經(jīng)營性公路可重新核定經(jīng)營期限”。從國內(nèi)已有的高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目來看，大多都是通過延長收費(fèi)年限來對投資進(jìn)行補(bǔ)償，如福建的福泉高速、泉廈高速和吉林的長平高速等改擴(kuò)建項(xiàng)目，都是把改擴(kuò)建項(xiàng)目作為一個(gè)新的高速公路項(xiàng)目，重新核定收費(fèi)期限。

高速公路投資額大，負(fù)債率高，財(cái)務(wù)費(fèi)用與折舊負(fù)擔(dān)沉重。FJ高速公路2018 年通行費(fèi)收入7.79 億元，成本3.31 億元（不含財(cái)務(wù)費(fèi)用與管理費(fèi)用等）。FJ 改擴(kuò)建工程項(xiàng)目建成通車后，貸款利息與折舊將開始計(jì)入當(dāng)年損益，預(yù)計(jì)年新增貸款利息2.32 億元（以5 年期以上銀行貸款基準(zhǔn)利率4.9%估算），年均新增折舊6億元（以剩余許可經(jīng)營年限11 年估算）。同時(shí)發(fā)展大道通車開始，F(xiàn)J 高速公路交通量受到較大的分流影響。因此FJ 改擴(kuò)建項(xiàng)目建成通車后，若繼續(xù)維持現(xiàn)有收費(fèi)年限與價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，F(xiàn)J 高速公路將處于嚴(yán)重虧損狀態(tài)，并且拖累高速公司業(yè)績，公司將由贏轉(zhuǎn)虧，導(dǎo)致市場融資能力大大下降。

根據(jù)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)出具的專項(xiàng)方案研究報(bào)告，提出三種調(diào)整方案，并對各方案對應(yīng)的投資回收缺口進(jìn)行測算。結(jié)合高速公路機(jī)會成本、貸款利率等相關(guān)因素，擬定項(xiàng)目稅后資本金財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率為8%。改擴(kuò)建后財(cái)務(wù)測算計(jì)算范圍為2019 年7 月1日至2049 年6 月30 日全幅8 車道工程的經(jīng)營收入成本情況；改擴(kuò)建前財(cái)務(wù)測算計(jì)算范圍為原四車道項(xiàng)目自2019 年7 月1日（即FJ 全線改擴(kuò)建通車時(shí)）至2030 年3 月31 日的經(jīng)營收入成本情況。

方案一：在重新核定收費(fèi)年限（2019 年7 月1 日至2049 年6月30 日）的情況下，維持現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和上繳政策不變。未來特征年FJ 項(xiàng)目路段交通量預(yù)測見表1。

表1 FJ 路段交通量預(yù)測 單位：pcu/d

方案二：在重新核定收費(fèi)年限（2019 年7 月1 日至2049 年6月30 日）的情況下，維持現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變，停止上繳FJ 高速公路通行費(fèi)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的增益部分。本收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方案與收費(fèi)方案一相比，對于出行人的出行成本不變，交通量預(yù)測結(jié)果不變，未來特征年本項(xiàng)目路段交通量預(yù)測結(jié)果參見表1。

方案三：在重新核定收費(fèi)年限（2019 年7 月1 日至2049 年6月30 日）的情況下，提高客1 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由0.45 元/車公里提升至0.55 元/車公里，并提高貨車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，基數(shù)由0.09 元起提高至0.10 元，其他計(jì)重收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，上繳政策保持不變，未來特征年本項(xiàng)目路段交通量預(yù)測結(jié)果參見表2。

表2 FJ 路段交通量預(yù)測 單位：pcu/d

根據(jù)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)測算，即使在重新核定收費(fèi)年限30 年，并輔以停止上繳通行費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整增益部分或適當(dāng)調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，項(xiàng)目仍無法達(dá)到行業(yè)基準(zhǔn)收益率8%。以上三個(gè)方案的投資回收缺口分別為224300 萬元、82000 萬元、86400 萬元。

3 FJ 高速公路改擴(kuò)建后延長收費(fèi)年限及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)務(wù)狀況分析

FJ 高速公路收費(fèi)期限至2030 年3 月31 日。截至2019 年一季度末，F(xiàn)J 高速公路固定資產(chǎn)余值17.2 億元（含通遠(yuǎn)試驗(yàn)段）。由于FJ 高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目投資金額大，若不延長收費(fèi)年限，通車后折舊費(fèi)用及財(cái)務(wù)費(fèi)用將增加，F(xiàn)J 高速公路可能面臨虧損。

3.1 改擴(kuò)建后不延長收費(fèi)期限

2019 年10 月FJ 改擴(kuò)建通車后，預(yù)計(jì)2019 年FJ 高速公路稅后利潤2.2 億元；2020 年預(yù)計(jì)利潤為-3.7 億元，其中，折舊費(fèi)用7.8 億元，財(cái)務(wù)費(fèi)用2.1 億元。經(jīng)測算，若不延長收費(fèi)年限，F(xiàn)J高速公路將持續(xù)處于虧損狀況，其中近五年（2020—2024 年）年均利潤將為-3.1 億元。

3.2 改擴(kuò)建后重新核定收費(fèi)年限

若FJ 高速公路重新核定收費(fèi)年限，預(yù)計(jì)FJ 高速公路2019實(shí)現(xiàn)凈利潤為2.4 億元，2020 年預(yù)計(jì)利潤為0.8 億元，其中折舊費(fèi)用3 億元，財(cái)務(wù)費(fèi)用2.1 億元。經(jīng)測算，若延長收費(fèi)年限，F(xiàn)J 高速公路將持續(xù)盈利，其中近五年（2020—2024 年）年均盈利額達(dá)1.2 億元。

不考慮資產(chǎn)報(bào)廢等非經(jīng)常性因素，2018 年FJ 高速公路稅后利潤3 億元，對公司利潤貢獻(xiàn)率達(dá)60%。若不延長收費(fèi)期限，公司經(jīng)營利潤將大幅下滑甚至出現(xiàn)虧損。

3.3 改擴(kuò)建后收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的核定分析

進(jìn)行財(cái)務(wù)分析旨在測算FJ 高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目在30 年特許經(jīng)營期限內(nèi)，不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)情況下的項(xiàng)目投資商的投資收益水平，供公共部門核定本項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼額度參考。結(jié)合FJ高速公路投資收益期望、機(jī)會成本、貸款利率等相關(guān)因素，F(xiàn)J 改擴(kuò)建高速公路項(xiàng)目擬定項(xiàng)目稅后資本金財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率取8%。

FJ 高速公路改擴(kuò)建后財(cái)務(wù)測算計(jì)算范圍為2019 年7 月1日至2049 年6 月30 日全幅八車道工程的經(jīng)營收入成本情況。改擴(kuò)建前財(cái)務(wù)測算計(jì)算范圍為原四車道項(xiàng)自2019 年7 月1 日至2030 年3 月31 日的經(jīng)營收入成本情況。在計(jì)算三種收費(fèi)方案情況下，在改擴(kuò)建后與改擴(kuò)建前項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益的基礎(chǔ)上，測算三種收費(fèi)方案在達(dá)到資本金稅后財(cái)務(wù)收益率為8%的情況下所需的政府補(bǔ)貼金額。FJ 改擴(kuò)建項(xiàng)目由高速公路公司對項(xiàng)目的資金籌措、建設(shè)設(shè)施、運(yùn)營管理、養(yǎng)護(hù)維修、債務(wù)償還和資產(chǎn)管理實(shí)行全過程負(fù)責(zé)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，并在特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議規(guī)定的特許經(jīng)營期滿后，將該項(xiàng)目及其全部設(shè)施無償移交給政府指定的機(jī)構(gòu)。三種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方案需補(bǔ)貼金額測算見表3。

表3 項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)能力分析結(jié)果

FJ 高速公路改擴(kuò)建工程建成通車前，通過科學(xué)研究和數(shù)據(jù)測算按照新建高速公路重新核定收費(fèi)年限，擬按中西部地區(qū)同類項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)重新核定收費(fèi)期限自建成通車起為30 年。根據(jù)交通流量、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)指數(shù)變化情況等因素適時(shí)適度調(diào)高FJ 高速公路改擴(kuò)建工程建成通車后的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。若上述兩項(xiàng)措施未能實(shí)施，或雖已實(shí)施，改擴(kuò)建后的FJ 高速公路經(jīng)營公司的利潤沒有達(dá)到改擴(kuò)建之前的利潤水平，須申請財(cái)政部門對其差額部分進(jìn)行缺口性補(bǔ)貼。如第三項(xiàng)缺口性補(bǔ)貼未能實(shí)施，于第三項(xiàng)措施未能實(shí)施的次年啟動(dòng)第四項(xiàng)措施按FJ 改擴(kuò)建項(xiàng)目的成本、費(fèi)用投資回收的原則由主管部門對項(xiàng)目進(jìn)行回購。

4 關(guān)于經(jīng)營性改擴(kuò)建高速公路合理確定收費(fèi)年限和調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的政策性建議

引入市場化的收費(fèi)政策，兼顧公路行業(yè)公平與效率。收費(fèi)還貸公路應(yīng)與經(jīng)營性公路一樣，由投融資企業(yè)負(fù)責(zé)建管養(yǎng)，有利于建設(shè)、運(yùn)營統(tǒng)籌考慮，也能保證工程建設(shè)質(zhì)量，同時(shí)用企業(yè)經(jīng)營的理念去管理，有利于堵塞收入漏洞，減少費(fèi)用支出。

鼓勵(lì)社會資本投資。引入合理的競爭機(jī)制，以特許經(jīng)營、PPP（公私部門的合作伙伴關(guān)系）、ABS（資產(chǎn)證券化）等方式盤活公路資產(chǎn)。如對高速公路實(shí)行特許經(jīng)營制度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營領(lǐng)域，包括采用政府與社會資本合作的模式投資，根據(jù)政企雙方商定的合理投資收益率來確定適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)期限與標(biāo)準(zhǔn)，給予合理回報(bào)的上限，避免出現(xiàn)超額利潤，同時(shí)規(guī)定投資收益的下限，提供風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的保證，做到激勵(lì)與約束并進(jìn)。

實(shí)施差別化的地區(qū)政策。由地方政府制定其收費(fèi)政策，兼顧公共性與市場性。公路行業(yè)只注重公共性，難以解決建設(shè)及養(yǎng)護(hù)資金的來源，只會加重政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)，不利于高速公路可持續(xù)發(fā)展；只注重市場性，忽視其公共產(chǎn)品的特征，公路只能淪為賺錢的機(jī)器，不利于社會總福利最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如財(cái)政狀況良好的深圳，通過回購的方式，將部分城區(qū)高速公路免費(fèi)開放給公眾使用，拓展了城市縱深發(fā)展；財(cái)政不佳的中西部地區(qū)，采取“用者付費(fèi)”，實(shí)行高速公路收費(fèi)的長期化策略。

公路行業(yè)估值水平偏低受到收費(fèi)年限的限制為因素之一，從現(xiàn)金流折現(xiàn)的角度看不如永續(xù)經(jīng)營的公司凈現(xiàn)值高。永續(xù)經(jīng)營或是長期盈利模式將有利于扭轉(zhuǎn)公路行業(yè)在資產(chǎn)市場的弱勢地位。適當(dāng)延長公路收費(fèi)年限，有利于規(guī)避金融機(jī)構(gòu)在信貸方面的歧視性政策，降低資金斷裂風(fēng)險(xiǎn)。

經(jīng)營性公路利潤率普遍偏低，其中折舊費(fèi)用占其成本比例達(dá)40%以上。事實(shí)上，公路資產(chǎn)通過日常維護(hù)基本上可以一直運(yùn)轉(zhuǎn)，能夠長久的保持其使用價(jià)值。永續(xù)使用的資產(chǎn)不存在使用年限問題，自然也不需要計(jì)提折舊。公路資產(chǎn)該項(xiàng)特性與鐵路資產(chǎn)基本類似，目前鐵路資產(chǎn)中軌道資產(chǎn)已不需要計(jì)提折舊，公路資產(chǎn)中的公路建筑物在考慮不計(jì)提折舊的可能。

高速公路有兩種收費(fèi)票據(jù)，經(jīng)營性高速公路通行費(fèi)開具稅務(wù)發(fā)票，而收費(fèi)還貸公路因?qū)儆谛姓聵I(yè)性收費(fèi)，通行費(fèi)收入不繳納增值稅，目前開具“不征稅”發(fā)票，不可以抵扣。通過高速公路收取兩類票據(jù)，需要抵扣的一般納稅人企業(yè)車輛也會盡量選擇能獲得增值稅專票的經(jīng)營性高速公路通行，不利于收費(fèi)還貸高速公路及路網(wǎng)的自然發(fā)展。統(tǒng)一收費(fèi)還貸和經(jīng)營性公路的通行費(fèi)票據(jù)樣式及抵扣規(guī)則，將更有效地落實(shí)國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)物流降本增效促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的精神。

5 研究結(jié)論及建議

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局來看，實(shí)施FJ 高速公路改擴(kuò)建工程響應(yīng)“南北一體化”發(fā)展戰(zhàn)略，既契合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，也進(jìn)一步增強(qiáng)高速國道主干線在國家路網(wǎng)中的作用。經(jīng)營性改擴(kuò)建高速公路經(jīng)營期限按收回投資并有合理回報(bào)確定的原則受到相關(guān)法律法規(guī)的保護(hù)，改擴(kuò)建后重新核定經(jīng)營期限也符合《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂方向。

高速公路改擴(kuò)建后重新核定收費(fèi)期限，將使高速公路行業(yè)建設(shè)投資實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展，有利于高速公路道路通行能力和服務(wù)水平的進(jìn)一步提高。重新核定收費(fèi)年限，即不增加車主用戶和社會的當(dāng)期負(fù)擔(dān)，又確保高速公路運(yùn)營企業(yè)的正常發(fā)展，有利于企業(yè)可持續(xù)更好服務(wù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。