自然資源的確權(quán)登記與資產(chǎn)離任審計關(guān)聯(lián)探討

徐 強

（江西省地質(zhì)局測繪大隊，江西 南昌 330000）

自然資源離任審計事關(guān)國有資產(chǎn)管理，是貫徹落實中共中央關(guān)于深入開展我國生態(tài)文明體系建設各項工作戰(zhàn)略要求的具體實踐，對于切實推動各級黨政領(lǐng)導干部加強涉及自然資源相關(guān)國有資產(chǎn)的管理職能及嚴格履行生態(tài)環(huán)境合理保護利用的監(jiān)督職責，具有重大意義。此項工作內(nèi)容繁多，從現(xiàn)狀來看，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取的局限性、專業(yè)技術(shù)復雜程度高以及傳統(tǒng)審計方法滯后等都是在實際工作中待解決的問題。

2016年底國務院開始啟動全國范圍內(nèi)的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，這是事關(guān)我國社會主義初級階段生態(tài)文明建設的一項重要性、基礎(chǔ)性工作。該工作以縣為單位，開展全域國土空間內(nèi)自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記；查清并準確界定所有自然資源及其相關(guān)資產(chǎn)的所有權(quán)主體；通過各種先進技術(shù)手段實地調(diào)查并確定全民所有與集體所有之間的分隔界線；全民所有但由不同層級政府履行其所有權(quán)利的分隔界線；不同的集體所有者之間的分隔界線；不同種類的自然資源分布的分隔界限。而這些內(nèi)容與自然資源離任審計的主要工作內(nèi)容有著密切聯(lián)系。

本文對自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記與自然資源資產(chǎn)離任審計工作的關(guān)聯(lián)性進行分析。

1 自然資源資產(chǎn)離任審計工作現(xiàn)狀問題分析

1.1 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)取得存在的局限性

自然資源資產(chǎn)的離任審計工作一般以縣(市、區(qū))為單位展開，而在大的國土面積當中，怎樣完成大范圍的高效觀測，且確保統(tǒng)計口徑的統(tǒng)一性，是目前自然資源資產(chǎn)審計工作所面臨的且需重視的問題。與此同時，不同的審計對象，其所涉及的審計內(nèi)容也會有所不同。比如針對各級領(lǐng)導干部任職期間的自然資源變動狀況及生態(tài)環(huán)境的變動狀況等問題展開的審計，在實際審查過程中如未能深入了解自然資源資產(chǎn)實物產(chǎn)生改變的原因，就難以了解客觀事實依據(jù)，進而造成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取方面存在一定的局限性。

1.2 專業(yè)技術(shù)運用的復雜性

自然資源資產(chǎn)離任審計內(nèi)容繁多，比如環(huán)境、水、農(nóng)業(yè)、國土、濕地、自然保護區(qū)、礦產(chǎn)資源等等。對各行業(yè)的數(shù)據(jù)，怎樣高效采集并科學處理，是一大專業(yè)性問題。在專業(yè)技術(shù)復雜程度高的情況下，則會影響相關(guān)行業(yè)數(shù)據(jù)的采集、處理及應用，進而影響審計工作的效率及質(zhì)量［1］。由此可見，及時運用現(xiàn)代化專業(yè)技術(shù)，提高自然資源資產(chǎn)離任審計工作質(zhì)量，是目前迫切需要解決的一個問題。

1.3 責任認定的不明確性

在自然資源資產(chǎn)審計工作開展過程中，會涉及時間層面的問題。比如相關(guān)責任人交接工作時間存在不確定因素，比如自然資源調(diào)查工作受到季節(jié)因素影響及延續(xù)性因素影響等，使得出現(xiàn)對審計對象不明確的情況，進而導致責任認定不夠明確。此外，對于自然資源資產(chǎn)審計工作來說，還具備空間相關(guān)性，相關(guān)領(lǐng)導干部的責任區(qū)域存在空間位置特征，在功能區(qū)域界定、問題區(qū)域界定方面，有必要結(jié)合空間位置因素考慮，若考慮不夠全面，則會出現(xiàn)責任認定不夠準確的問題。

1.4 傳統(tǒng)審計方法的滯后性

自然資源資產(chǎn)審計是一項全面、系統(tǒng)、復雜程度高的工作，采用內(nèi)控檢查評價、賬簿審查與實物核對相結(jié)合進行資產(chǎn)清理盤點等傳統(tǒng)的審計方法，存在一定的滯后性。審計結(jié)論的真實性、科學性和客觀性難以保證。值得注意的是，對于自然資源資產(chǎn)審計來說，其側(cè)重一定區(qū)域內(nèi)大范圍及連續(xù)性分布的自然資源的實況、變化狀態(tài)，其數(shù)據(jù)信息繁多，且采集的數(shù)據(jù)信息具有一定的時效性，在傳統(tǒng)審計方法滯后的情況下，便難以確保采集數(shù)據(jù)信息的準確性及真實性。

2 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記價值作用概述

2.1 技術(shù)手段的先進性

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記以縣(市、區(qū))為單位，核心在于“權(quán)益”，劃清國家所有和集體所有的自然資源邊界線，明確界定各類自然資源內(nèi)容及主體是整個確權(quán)工作的焦點和難點，重中之重。

廬山市因其地形、地貌涵蓋了森林、水流、濕地、湖泊等自然資源，具有代表性、典型性，因而被列為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記江西省試點地區(qū)之一。廬山國家公園地處廬山市西北部，此次確權(quán)登記工作的登記單元以廬山山麓環(huán)山公路為大致邊界，工作范圍基本涵蓋全部山體。

圖1 廬山國家公園各管控界線圖

（1）各權(quán)屬、管控界線劃定

廬山各權(quán)屬、管控界線形成時間不一、成圖比例尺不一，在提取管理界線、權(quán)屬界線、自然資源類型界線等疊加最新高分辨率DOM后，與各管控界線規(guī)劃文本描述不一致，與現(xiàn)狀有出入，由各管控界線管理部門、產(chǎn)權(quán)單位提出書面的處理意見。

（2）登記單元的預劃

依據(jù)廬山不同的自然資源類型，結(jié)合廬山在其生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟、國防等各個領(lǐng)域的重要地位和程度以及其生態(tài)功能區(qū)域的完備性、集聚地和連片化等基本原則，綜合廬山風景名勝區(qū)管理局各部門提出的書面意見劃定廬山國家公園登記單元。單元范圍包括廬山風景區(qū)，廬山地質(zhì)公園，廬山自然保護區(qū)，登記單元面積36 742.79 公頃。

圖2 廬山國家公園范圍

（3）內(nèi)業(yè)判讀分析

自然資源管理部門會同廬山風景名勝區(qū)管理局及當?shù)亓謽I(yè)部門、水利部門、國有林場、自然資源保護區(qū)等相關(guān)單位，以影像為參考、內(nèi)業(yè)判讀各類界線及預劃登記單元的科學性、生態(tài)功能的完整性。對存在錯誤的界線進行內(nèi)業(yè)修正；對存在疑問的界線進行標識。

（4）權(quán)屬調(diào)查(外業(yè)測量)

對廬山管理局管轄范圍內(nèi)的國有土地、墾殖場、各產(chǎn)權(quán)單位國有林地進行野外調(diào)查，調(diào)查面積約13 萬畝。結(jié)合當?shù)匾延械膰修r(nóng)墾企業(yè)土地確權(quán)登記發(fā)證項目成果，查清了廬山國有土地權(quán)屬情況。

①對自然資源基本信息實際情況進行的調(diào)查（測量），合理使用轄區(qū)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果，結(jié)合當?shù)剞r(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記情況以及山、林、田、地、水等不同類型的自然資源已開展過的各類專項調(diào)(普)查成果，實地開展調(diào)查。

②對公共管制區(qū)基本情況進行的調(diào)查 （測量），遵從國家有關(guān)的法律法規(guī)、生態(tài)區(qū)紅線對生態(tài)保護的要求，以生態(tài)、環(huán)境、水資源等各項自然資源的專項利用保護規(guī)劃作為基礎(chǔ)，依法確定本調(diào)查登記單元內(nèi)的自然資源是否可以用于管制規(guī)劃，調(diào)查所在地相應的管制要求，將不同類型的自然資源公共管制信息如界線、范圍等進行實地直接認定。

（5）匯編調(diào)查成果

依據(jù)自然資源統(tǒng)一登記具體要求和相關(guān)數(shù)據(jù)庫標準，將核實厘清的自然資源登記單元的各權(quán)利方主體、類型、權(quán)屬、公共管制內(nèi)容等各種信息進行相關(guān)成果編制(包括圖、表、冊)，并建立廬山國家公園自然資源登記信息數(shù)據(jù)庫。

2.2 價值作用的體現(xiàn)

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記實施過程，充分運用并融合全球定位系統(tǒng)、傾斜攝影、遙感、地理信息系統(tǒng)、調(diào)查云等新型測繪手段和先進技術(shù)，通過“工作底圖制作、預判劃分登記單元、內(nèi)業(yè)分析判斷、外業(yè)調(diào)繪(測量)、調(diào)查成果核實、自然資源登記信息數(shù)據(jù)庫建設”等多個工作環(huán)節(jié)，劃定自然資源“四界”，查清了各個權(quán)利方主體、自然資源現(xiàn)狀、權(quán)屬和公共管制信息，形成集自然狀況和權(quán)屬狀況于一體的調(diào)查信息數(shù)據(jù)集，并以數(shù)字化、可視化、立體展示的方式呈現(xiàn)自然資源的確權(quán)和登記成果，為合理開發(fā)利用并加以科學保護和有效管理自然資源提供技術(shù)支撐。而這也有助于解決目前自然資源資產(chǎn)審計工作中所遇到的前述問題，可以作為自然資源資產(chǎn)離任審計工作的技術(shù)支撐，提升自然資源資產(chǎn)離任審計工作的效率、質(zhì)量及綜合效益。

通過統(tǒng)一劃分自然資源的登記單元，逐一登記自然資源的基本狀況和所有權(quán)情況，將自然資源的用益物權(quán)進行合法合理的關(guān)聯(lián)，繪制直觀的自然資源登記圖件，最終搭建起自然資源登記信息平臺等，逐步建立起完善的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記管理的法律制度框架。對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)田旱地、江河水流、山林濕地等全部國土空間內(nèi)所有自然資源進行統(tǒng)一確權(quán)登記，可有效實現(xiàn)并準確界定全域整個自然生態(tài)信息空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清了全民所有制和集體所有制之間的、全民所有制和不同層級人民政府共同行使所有權(quán)時的、不同集體所有者之間的權(quán)利邊界。這對切實促進自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記納入法治化管理，推動構(gòu)建產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系明確、權(quán)責清晰明了、監(jiān)督管理有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理制度，其利用價值顯著。

3 兩者關(guān)聯(lián)性探討

自然資源資產(chǎn)管理的離任審計包含兩項內(nèi)容，一是領(lǐng)導干部對自然資源資產(chǎn)的日常管理和生態(tài)環(huán)境保護目標實施完成情況；二是對前者履行監(jiān)督職責的落實情況。結(jié)合上述分析，不難發(fā)現(xiàn)，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記成果至少可以為這兩項審計內(nèi)容提供技術(shù)依據(jù)。

3.1 數(shù)據(jù)庫成果利用分析

一方面，在查閱、采集自然資源資產(chǎn)信息數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，利用自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫成果，保證能夠?qū)徲媴^(qū)域范圍內(nèi)的自然資源資產(chǎn)信息數(shù)據(jù)，比如測繪區(qū)域面積、空間分布數(shù)據(jù)等，有足夠的掌握。另一方面，利用高分衛(wèi)星遙感影像，對審計區(qū)域范圍內(nèi)重點核實對象的數(shù)量、分布情況等矢量數(shù)據(jù)進行提取。其中，基于高分衛(wèi)星前期處理過程中，需與原始衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)進行對比分析，然后進行質(zhì)檢、糾正、融合處理，使審計范圍內(nèi)的多分辨率、多屬性遙感影像數(shù)據(jù)集得到有效行程；再則，可以采取專業(yè)的GIS分析處理軟件，對審計區(qū)域范圍內(nèi)的自然資源資產(chǎn)面積數(shù)據(jù)、資源分布數(shù)據(jù)進行分析處理［2］。此外，為了使分類數(shù)據(jù)的準確性得到有效提升，有必要采取外業(yè)調(diào)查審計區(qū)域地物信息的方式，經(jīng)逐步檢查及改進，使結(jié)果數(shù)據(jù)的質(zhì)量及精準度得到有效提升。

3.2 衛(wèi)星遙感影像分析

通過衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)分析，能夠?qū)崿F(xiàn)對縣域特定作物及不同地類面積數(shù)據(jù)進行提取。一方面，以縣域相關(guān)主管部門，比如林業(yè)、國土、農(nóng)業(yè)以及統(tǒng)計部門提供的報告數(shù)據(jù)等資料為依據(jù)，然后根據(jù)宏觀地類對成果數(shù)據(jù)進行提取，進一步對特定作物遙感監(jiān)測對象進行評估并確定。另一方面，提取特定作物與地貌的面積數(shù)據(jù)，通過“遙感分類→分層抽樣→樣本解譯→面積推算”的方式，結(jié)合精準的光譜特征識別，將審計區(qū)域當中特定作物的相關(guān)數(shù)據(jù)獲取出來，包括地貌分類數(shù)據(jù)、分布情況、面積數(shù)據(jù)等等。

3.3 相關(guān)數(shù)據(jù)對比分析

針對審計對象的相關(guān)數(shù)據(jù)進行對比分析，包括：耕地情況、基本農(nóng)田保護責任權(quán)屬、農(nóng)田面積數(shù)據(jù)等。一方面，需對耕地面積進行核實處理，主要對比分析宏觀地類提取結(jié)果和年度審計相關(guān)基本農(nóng)田數(shù)據(jù)信息，然后對耕地相關(guān)數(shù)據(jù)有無異常問題進行判斷，并明確存在差異的相關(guān)因素［3］。另一方面，對基本農(nóng)田面積進行核實處理，利用GIS技術(shù)，對比特定地類圖斑、上年度土地變更調(diào)查圖斑成果數(shù)據(jù)，最終完成對基本農(nóng)田具體保有面積情況的整體判斷。

3.4 審計結(jié)論的形成

對自然資源資產(chǎn)審計主管部門、相關(guān)村組，進行延伸調(diào)查，對相關(guān)面積差異是否精準進行核實，對相關(guān)基本農(nóng)田保護面積有無不實的情況或者造假的情況進行核實。倘若存在以上各項問題，則需進一步進行原因分析，結(jié)合相關(guān)部門、相關(guān)人員的分工及職責，影像時間節(jié)點，進行整體分析，進而明確各方主要責任。最終，得出審計結(jié)論，為后續(xù)相關(guān)專項資金延伸審計工作的開展提供必要的支持。

4 結(jié)語

綜上所述，從目前來看我國自然資源資產(chǎn)離任審計工作尚且存在一些有待完善的問題。通過對比分析，不難發(fā)現(xiàn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作成果完全可以在自然資源資產(chǎn)離任審計工作中能發(fā)揮積極的作用。合理科學地將二者結(jié)合，不但可以有效提升審計工作質(zhì)量和效率，而且可以減少人力、經(jīng)濟成本，進一步促進我國自然資源資產(chǎn)得到有效保護及合理利用開發(fā)。