深圳市茅洲河流域排污權交易機制構建研究

梁倍林

（深圳深態環境科技有限公司，廣東 深圳 518000）

茅洲河流域屬珠江口水系，位于深圳市西北部寶安區和光明區境內，發源于深圳市境內的羊臺山北麓，自東南向西北流經石巖、公明（屬光明區）、光明（屬光明區）、松崗、沙井五個街道，在沙井民主村匯入珠江口伶仃洋，是深圳境內最長的河流，也是全市污染最嚴重河流，以及全省四大污染最嚴重河流之一，全面整治茅洲河流域污染已刻不容緩[1]。因此，為加強茅洲河流域污染源監管，推動流域水環境質量提升，有必要在該流域范圍內開展排污權交易機制研究工作，探索構建深圳市茅洲河流域排污權交易體系，為解決茅洲河流域水污染問題尋求新的途徑。

1 體系設計

茅洲河流域排污權交易體系分為排污交易前、交易中和交易后三部分，實施過程嚴守污染物總量控制，根據國家、省、市確定的污染物減排要求，確定茅洲河流域污染物排放總量，流域內污染物排放不得突破總量控制上限。流域內排污權交易制度的開展可給予排污許可證管理制度，結合目前深圳市正在開展的排污許可證核發工作，根據國家《控制污染物排放許可制實施方案》《排污許可證管理暫行規定》等有關規定，結合深圳市“1+7”排污權交易政策體系，實施茅洲河流域排污許可證管理，將排污許可證作為進行排污權有償使用與交易的基礎條件，排污權以排污許可證形式予以確認[2]。茅洲河流域排污權交易體系設計見圖1。

圖1 深圳市茅洲河流域排污權交易體系設計

2 交易機制設計

2.1 交易污染物選擇

茅洲河（深圳市）目前主要超標污染物為氨氮、總磷，但總磷在流域中主要是生活源，工業源在流域內不具有代表性，對流域水質影響不大。而化學需氧量是廣東省排污權交易相關政策和深圳“1+7”排污權交易政策體系要求的在現階段作為率先試點排污權有償使用和交易的試點因子。因此，深圳市內茅洲河流域排污權交易試點因子以化學需氧量和氨氮為主。

（1）試點因子：選擇化學需氧量和氨氮。

（2）交易范圍：以茅洲河流域深圳市轄區內的光明區（鳳凰、公明、光明、馬田、新湖、玉塘街道）和寶安區（松崗、沙井、石巖、新橋、燕羅街道）作為試點范圍。

（3）交易對象：將流域內“排放廢水并實行排污許可管理的現有固定污染源及新（改、擴）建項目排污單位”作為試點對象，不對其行業和排水量等條件進行限制。

2.2 政府主導的一級市場構建

（1）排污總量控制目標的確定

目前若以環境容量為總量的核定程序較為復雜，所用環境管理成本過高，故在容量總量控制發展尚不成熟的情況下，現階段應采取目標總量控制方法來確定茅洲河流域的排污總量[3]。目標控制總量根據國家和省市下達的五年規劃期的總量控制目標而制定，計算公式如下：

式中，Qn為第n年的目標控制總量，Q0為基準年初始排污總量，P為排污削減趨勢。排污總量的確定應與環境保護的規劃期限相銜接，每五年核定一次。排污權核定過程中，核定的各指標排污權總量禁止超過總量控制“上限”。

（2）排污權核定與初始分配

茅洲河流域內排污權的核定與初始分配均可依托排污許可證管理進行。以企業排污許可證批復的污染物種類與數量作為排污權初始分配的唯一依據，初始分配量原則上與核定量保持一致，但可根據實際情況進行適當調整。

排污權原則上實行“有償使用”制度。無償取得排污權的現有排污單位通過二級市場出讓排污權時，應當按照省里確定當年的有償使用費征收標準補繳出讓部分排污權的有償使用費；有償使用部分排污權的現有排污單位在出讓有償使用的排污權時無需補繳。

（3）排污權有償使用價格

雖然在深圳市依據行業、區域設定一套差異化有償使用價格體系，可在一級市場就體現行業、區域差異，形成優勝劣汰的工作模式。但從長遠納入全省試點的要求出發，在深圳采用區別于其他地區的復雜價格體系，不利于構建統一、規范的省級市場，也對交易的活躍度、排污權指標的回購、抵押貸款等增加了不確定性。為此，體系構建過程中建議采用廣東省統一確定的有償使用指導價格作為交易價格。

（4）建立排污權儲備機制

政府在對排污權進行初始配額分配時，需預留部分排污配額；排污單位通過淘汰落后和過剩產能、清潔生產、污染治理、技術改造升級、強化管理等減少污染物排放形成的富余排污權可由政府回購。政府通過在排污權交易二級市場回購或出讓預留排污權的方式，實現排污許可指標使用量的宏觀調控。

2.3 市場主導的二級市場構建

（1）交易主體

排污權交易主體包括出讓方和受讓方。

出讓方包括：①取得排污權的排污單位；②擁有儲備排污指標的政府；③其他合法擁有排污指標的單位。

受讓方包括：①需要新增排污指標的新建、改建和擴建項目；②未達到總量控制要求而需要臨時新增排污指標的排污單位；③需要回購排污指標的政府。

（2）交易方式

①電子競價，是指兩個以上符合條件的意向受讓方，在價格成為競爭唯一標準的情況下，通過交易機構電子競價交易系統進行分輪連續報價，確定報價最高者為受讓方的交易方式；

②協商轉讓，是指由買賣出讓、受讓雙方協商確定價格予以轉讓的交易方式；

③定向出讓，是指各級環境保護主管部門按規定程序定向出讓儲備排污權的行為。

（3）現有企業交易條件

廣東省和深圳市在對現有排污單位獲得排污權并進入二級市場分別做了規定。廣東省規定企業可以先行選擇無償使用，但進入二級市場出讓時，必須先把出讓量的指標對應的有償使用費補足。深圳市在初始分配時就提供了企業有償使用和無償使用的選擇，無償使用的企業要承擔強制性減排任務，只有選擇有償使用的排污單位才能進入二級市場出讓。

深圳市茅洲河流域排污權交易機制可采用廣東省的要求，企業先對自身排污量進行評估，如果有富余排污指標，應當及時提出申請，獲得富余指標的儲備憑證，完成儲備登記后，方能進入二級市場，如果事先不進行登記，則不允許交易。

（4）臨時新增排污權

省市均規定了現有排污單位因分配的排污權不足以支撐正常生產時，可以進入二級市場購買臨時新增的排污權。深圳市對于未達到總量控制要求而需要臨時新增排污權的排污單位在同時滿足以下條件時，允許其直接在二級市場購買超出部分的排污權：①有償取得全部初始分配排污權的排污單位；②擁有和所需排污權相匹配的污染物處理能力；③新增的排污權不得超過分配量的20%。

（5）交易限制條款

結合省市關于排污權交易限制條款的要求，確定交易主體有下列情形之一的，不得進行排污權交易：①被實施環保掛牌督辦的；②未完成限期治理任務的；③環保信用為紅牌的；④法律法規規定的其他情形。

新建、改建、擴建項目未獲得環保主管部門環評批復的，不得進行排污權交易。

2.4 交易程序設計

茅洲河流域排污權的核定與初始分配以企業排污許可證批復的污染物種類與數量作為唯一依據，初始分配量原則上與核定量保持一致，采用“有償使用”制度[4]。

排污權交易市場的設立和交易的運行時整個交易機制建立的重點內容。超額完成減排任務的排污單位可以申請將富余的排污權出售，成為出讓方，而未完成減排任務的排污單位及新、改、擴項目通過申請成為受讓方；按照排污權交易中心規定的時間、地點和方式參與交易，交易成功后向相關部門提交排污權出/受讓申請材料，通過審核后辦理排污權變更手續（見圖2）。

圖2 茅洲河流域排污權交易程序

排污監測要求流域排污企業按規定安裝在線監測系統，記錄小時排污數據、流量數據等信息，并定期向流域環境管理部門上報排污流量、裝置運轉等情況。

3 監管體系構建

首先，在茅洲河流域建立企業排污監測系統。可由政府出資，并招聘專業技術人員，組建水質監控中心，定期或不定期地對茅洲河進行水質達標檢測，通過對控制斷面的水質監控掌握流域環境的實際情況；可向政府申請撥付資金支持，以給流域排污企業配備在線實時監控設備，并不斷提高監測水平、擴大監控覆蓋面。通過這些監控設備獲得企業的實際排污數據，然后通過計算機系統將這些數據傳輸到污染物排放基礎數據庫進行保存。

其次，建立相應的排污權配額跟蹤系統。這個系統以計算機為載體，記錄流域排污企業的排污權配額的取得、買賣和達標情況，自動保存參與排污權交易的各企業享有的配額信息，包括初始分配獲得的配額、通過二級市場買賣獲得的配額及現存配額等。通過這個系統，可以將由監測系統獲得的企業實際排污數據與企業享有的排污許可配額進行比較，反映企業是否在配額內排污。同時，配額跟蹤系統也是對流域排污權交易的自動化監督，環境管理部門與配額交易企業均可通過該系統發布相關配額信息，環境管理部門也可及時掌握流域排污權交易情況，公布各項交易規定。

同時，應對交易實施進行全過程監管，嚴厲查處各種弄虛作假行為，排污交易完成后，管理部門確保及時變更排污交易許可證，確保排污交易合規、公開、公平、公正進行。