云南地方財政運行風險及防范研究

田尉琪

內容提要：受農業稅的取消、國際金融危機背景下經濟下行壓力加大和經濟進入新常態、債務管理日趨嚴格、民生政策不斷提標擴面等因素疊加影響，縣鄉財政分別經歷了不同表現類型的財政困難，并逐步將工作重點由保工資擴展到保運轉、保民生、保政府債務還本付息等范疇。本文分析了云南地方財政運行風險及成因，并針對存在的風險提出相關建議。

關鍵詞：財政運行;債務風險;風險控制

一、云南財政運行風險狀況

（一）財政收支運行風險狀況

受疫情沖擊和減稅降費政策雙重影響，財政減收明顯。受疫情影響，批發零售、交通運輸、房地產等稅收貢獻較高行業稅收減收較大，大部分州市稅收收入呈負增長。2019年云南省累計為企業和個人減稅360.39億元，其中，減少地方稅收188.8億元。其次，疫情防控支出、疫情期間援企穩崗支出和補齊衛生防疫短板等支出大幅增加，再疊加要確保的脫貧攻堅、兜牢基層“三保”各項目標任務，財政剛性支出增多，云南省全年財政收支平衡難度加大。

（二）部分地區重點領域風險高

1.債券方面：2019年底，云南省州（市）級和縣（市、區）級債務占比達73.8%，縣級財政占全省債務余額接近40%，遠超當地可用財力，債務還本付息進入高峰期，未來10年政府債務還本付息將達到9720億元。全省共有34個地區被財政部列入風險預警或提示名單，全省隱性債務規模大，風險隱患較大。存在通過舉借新債償還舊債的情況，部分地區政府性基金收入增幅小于新增專項債券規模增幅，專項債務率大幅上升，風險管控壓力加大。

2.金融方面：房地產企業高杠桿、高負債經營問題突出。2019年房地產稅收對云南全省稅收增長貢獻率為24.8%，地方政府對土地財政依賴度較高，一些州市政府性債務規模與償債能力不匹配，還款壓力不斷增加，在其整改過程中可能引發金融風險暴露。個人貸款繼續保持較快增長勢頭，其中個人住房按揭貸款占比較大。

3.國有企業方面：一是帶息負債規模居高不下，債務剛性兌付壓力較大。企業經營性現金流不足，銀行融資占比較大，償債能力總體偏弱。二是大宗商品價格疲軟下跌，工業企業穩增長壓力大。三是固定資產投資增速波動較大，增長動能不夠穩定。主要增長動力來自于基礎設施和房地產投資的大幅增長，但增長可持續性不足。

（三）社保基金支付風險較大。

2019年，云南省社會保險基金收入1746億元，增長8.7%。社會保險基金支出1436.8億元，增長13.3%，支出增幅遠高于收入增幅。隨著降低社會保險費率政策的出臺，2019年全省共少征企業和個人社會保險97.94億元，若剔除財政補助因素外，部分險種當年的基金收入已無法保障當年的基金支出。云南省人口老齡化問題嚴重，養老金標準逐年提高，基金支付壓力增大;受疫情影響，階段性減免社保費預計減少收入100億元以上，部分州市部分基金出現當期收不抵支的情況。

（四）脫貧攻堅考核驗收下的資金管理風險

受人員數量和素質水平等影響，脫貧攻堅責任落實、政策落實、工作落實等方面還存在差距。存在涉農資金超范圍整合和使用、截留挪用扶貧資金、扶貧資金財務管理不規范、扶貧資金公告公示不到位、扶貧項目資金績效管理不規范、易地扶貧搬遷資金結轉結余較大等問題。此外，與脫貧攻堅有關的健康扶貧、教育扶貧、就業扶貧、生態扶貧、產業扶貧、易地扶貧搬遷和農村危房改造資金使用管理容易出現系統性、整體性問題。

二、云南財政運行風險的成因

（一）特殊的地理及自然環境

云南地形地貌復雜，自然災害多發，作為邊境省份，易受周邊國家自然災害跨境影響。由于自然災害具有突發性，地方政府難以通過本級財力彌補資金缺口，進而影響到地方財政的正常運行。此外，受自然因素和經濟發展水平的雙重制約，云南財政運行呈現支出成本高、資源能源開發利用難度大、資源分布與經濟發展要素極不匹配、基礎設施建設邊際收益低的特點。

（二）短期內財政減收增支政策調整大

近年來，云南省各級政府實施了更大規模的減稅降費政策。從支出來看，為加快脫貧攻堅步伐，僅省級專項扶貧資金就安排63億元，比2018年增長37.2%，投入總量占2019年中央下達云南省財政專項扶貧資金的49.4%;同時，還有其他各類要求各地層層配套的項目。在財政收支兩段同時發力的情況下，各地財政收支矛盾突出，再疊加疫情影響，進一步加劇了各地財政運行的風險。

（三）縣鄉財政汲取能力弱，地方稅體系亟需建立

分稅制以后，云南省逐漸從凈上繳中央的地區，轉變為中央凈補助地區，且對中央財政的依賴度不斷加大。在主要稅種層層分享后，留給縣級主稅種較少，這種局面使得各地從上到下都重視對上資金爭取，忽視財源培植，地方財政的汲取能力不強。

（四）共同事權和委托事權過多或邊界模糊

政府間財政關系存在“條塊”矛盾，導致“財力小馬”拉“支出大車”。從目前已印發的基本公共服務、交通運輸、科技、教育財政事權與支出責任劃分改革方案來看，相關事權設立邊界模糊，多數表述為根據實際情況給予統籌支持。大量的公共事務由中央到地方層層下達文件，責任沉壓至縣鄉級財政，除安排好上級下達的資金外，還承擔著向上申請資金的職責，也承擔著事實上的兜底責任，相關業務經費也隨之增加。

三、防范和化解地方財政運行風險的建議

地方財政收支矛盾突出尤其是基層財政運行困難問題，既有歷史原因，也有現實原因，是各類政策措施以及經濟下行壓力不斷加大等因素在財政方面的多元疊加，需要通過長期的不懈努力及一系列的體制改革和管理措施優化。為此提出以下建議：

（一）在治理機制上，構建評估機制

1.建立高質量可持續財政評價方法和標準體系。該體系要從不同省域的經濟財政情況出發，體現差異化特點，重點考量各地財政與經濟的彈性、財源建設、財政收入穩定性、對上級財政依賴度，以及財政支出結構優化、盤活財政存量資金、地方政府債務管理等，并對“三保”等重點事項實行扣分制，對表現較好或突出省份給予財力獎勵支持，以引導各地財政更加重視地方財政的高質量可持續發展。

2.建立完備的風險評價標準體系和預警機制。結合各地不同的特點，建立一套涵蓋財政收支、政府性債務、社保基金運行、國庫往來款管理等要素在內的、涉及地方經濟發展及財政資金流程的、相對完備、可量化的財政運行風險監控指標體系，定期研判和反映各級財政運行風險程度和未來發展變化趨勢，對地方財政風險狀況做出及時預警。

（二）治理方式上，構建管控機制

1. 建立政府債務風險隔離機制。一是隔離“政府換屆”風險。從時間上明確黨委政府主管及分管領導換任之間的風險責任。二是隔離“融資平臺”風險。進一步加強對各融資平臺的監管，從國家層面，要求銀行和其他金融機構定期報告對地方國有企業的貸款、融資的數量、類型及結構。三是隔離“政府與市場”風險。建立負面清單制度，穩步推進放管服改革，充分調動市場主體在資源配置中的積極作用。

2.建立民生責任清單保障機制。對全國性的民生保障政策進行全面梳理，以“一張清單”方式全面反映民生政策的保障標準和資金來源，明晰各級政府配套比例。在涉及民生政策提標擴面時，應充分征求各省份意見，對有缺口部分的省份，按規定比例給予補助，并以專項轉移支付方式下達，而不宜通過財力性轉移支付安排，避免各級權責不清。對經濟發展政策受限地區，給予明確的傾斜標準，而非“統籌支持”。

3.建立大災風險分散機制。針對全國部分地區自然災害突發或易發等情況，除足額安排預備費，并保障相關預算安排外，盡快建立全國性的大災風險分散機制，由風險地住戶、各級政府共同出資建立大災風險分散基金。

4.建立財政問責機制。提高各級政府、各部門預算管理的透明度，借鑒IMF和歐盟披露財政風險的規則，建立我國的財政風險披露制度，尤其對政府或有債務，應盡可能全面披露。

（三）治理資源上，實現資源與事務相適宜

1.加快構建地方稅體系。除涉及全國市場統一、要素自由流動以及涉及均衡貧富差距等稅種實施各級共享外，其他稅種應盡可能留給地方，同時，賦予省級人大層面制定稅收法規的權限，并報全國人大常委會備案。

2.減稅和規范共同事權，壓減委托事權。進一步跟蹤修訂完善已出臺的財政事權與支出責任改革方案，減少共同事權，未出臺的應核定比例或數量控制共同事權。加快立法進程，已成熟的應上升到法律層面進行約束，法律之外的一律不得委托或納入共同事權范圍。下達涉及共同事權的財政資金時，應同時下達一定比例的業務經費，用于下級政府完成此項任務的工作經費。

3.加快推進縣鄉財政體制綜合改革。出臺推進縣鄉財政體制改革的分類指導意見，嚴格按照預算法規定，實現分類收支劃分，并由縣級繼續加強對鄉鎮財政的指導，工資可繼續由縣級通過工資統發系統發放。推進基層財政“參與式”預算管理改革，推進基層協商民主，建立健全居民、村民監督機制。

（四）治理時機上，治標為治本贏得時間

1.綜合推進地方政府債務管理改革。推進地方政府隱性債務、政府債務置換試點，對已形成資產的，可由上下級政府通過談判的方式，在債務和資產上進行相互置換，降低市級或轄區的債務率;對資產有一定收益的，可用于抵頂現行已發行的專項債。在測算綜合債務率時，將融資與自平衡專項債券予以剝離，以降低政府綜合債務率。

2.給予階段性財力和定向轉移支付支持。中央財政在加大轉移支付力度的基礎上，大幅增加階段性財力補助，并給予具有邊疆和欠發達特征省份定向轉移支付支持，幫助渡過難關。

3.調整優化轉移支付結構。進一步調整優化轉移支付結構，充分考慮地區間財力差異，因地制宜，分類給予保障，對云南等省級兜底難度大的地方，大幅增加一般性轉移支付，切實增強基層政府“三保”等重點領域保障能力。

（五）治理工具上，加強技術手段的應用

1.強化信息共享機制，加快構建綜合治稅體系。推進金稅工程、財稅庫銀和非稅收入系統的互聯互通，做到計征、繳庫等明細信息共享。構建各相關部門參與的綜合治稅體系，強化稅務重點稅源、費源與財政部門共享機制。

2.全面整理稅收優惠，編制稅式支出預算。對已執行的各類稅收優惠政策進行全面清理，分類梳理國家層面及地方層面政策。同時，結合經濟發展和產業結構情況，綜合測算稅收優惠政策減收情況，編制稅式支出預算，建立稅收優惠或減稅降費政策的長效管理機制。

3.強化技術手段在財政支出管理方面的應用。在摸清財政資金物理量方面，可依托區塊鏈技術，參照建檔立卡貧困戶大數據對比方式，用多方數據對比，避免數據有水分;對項目資金的分配，可參照國土部門空間測量、衛星遙感定位等方式，用技術手段考量項目的完成情況。

參考文獻

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