實現生態旅游可持續發展的立法研究

摘要：隨著可持續發展理念的深入，旅游形式已由傳統旅游延伸至生態旅游。然而，自然環境在遭遇人為因素的介入后，容易引發多個職能部門重復管轄、環境污染和破壞嚴重等社會和法律問題。故本文在著重研究生態旅游體系是否完善、現有法律的實際操作性強弱以及執法層面的實然和應然問題的基礎之上，提出了四項法律建議，即健全我國生態旅游法律體系、加強現有法律的可操作性、提高執法人員素質、加強社區居民的日常參與。

關鍵字：生態旅游;法律問題;制度建設

在黨的十九大報告中，習近平同志提出“綠水青山就是金山銀山”。這一綠色理念不僅符合我國當前的國家政策，而且順應了新形勢下的旅游方式，即生態旅游的發展趨勢。實際上，早在1983年，世界自然保護聯盟（IUCN）的特別顧問謝貝洛斯·拉斯喀瑞就提出了“生態旅游”這一概念。正如學者孫花[1]所述，從1983年到1993年，歷經十年，關于生態旅游的含義和內容引發了學術界激烈的討論，在此過程中其內涵也得到了不斷的補充和完善。終在1993年，由國際生態旅游協會把生態旅游定義為：具有保護自然環境和維護當地人民生活雙重責任的旅游活動，生態旅游的內涵更強調的是對自然景觀的保護，是可持續發展的旅游。

一、我國生態旅游的現狀

我國的生態旅游業主要依托于自然保護區、森林公園、風景名勝區等自然環境地發展起來的。生態旅游作為一種不同于傳統旅游的旅游方式，其天然具有的地域性、多樣性、豐富性和獨特性等特質，使得該旅游模式在運行之初，就極大的吸引了生態學者、旅游學者等的注意，并獲得了廣大游客的青睞，獲得了迅速的發展。例如我國第一個國家級森林公園—張家界國家森林公園，就將旅游開發和生態環境保護有機結合了起來，為以后全國各地生態旅游的發展奠定了基礎。然而，隨著各地愈加熱烈的開拓，使得自然環境遭受了不同程度的破壞，影響了生態環境的可持續發展。具體表現如下：

（一）未將生態和旅游有機結合。生態旅游地，講求生態保護和經濟效益同時并存。但是大多數人會陷入一個誤區，認為發展經濟必然破環生態，保護生態一定會遏制經濟發展，彷佛這是“魚與熊掌不可兼得”的對立面。于是在實踐中，便會出現一些不能理解且不能忽視的亂象：有的景區過度強調保護環境，陷入了固步自封的狀態，喪失了與外界對接的機會，影響了經濟同步發展的可能;而有的景區則過分追求經濟效益，忽視了環境的承載力，使得景區部分景點受到了破壞或者不可逆轉的毀滅。

（二）職能部門多重管轄。生態旅游地存在分屬于不同的省級、市級或者縣級部門管轄;或者同一個景區，受到同一級別不同部門的管轄。由于部門間工作性質和要求不同，導致上傳下達的難度增大。比如位于陜西省漢中市的黎坪國家森林公園，雖已設立“漢中黎坪景區園管理處”，但其下設立了資源環境保護局、公用事務局、旅游服務局、規劃建設局等多個職能部門，在具體的工作過程中，很容易出現重復管理的情況，如此，不僅降低了工作效率，還浪費了公共資源。

（三）環境破壞和污染相對嚴重。首先，對生態地的開發使得原本的生態系統受到影響，難以維持原有的平衡。隨后在運營過程中出于對經濟的發展，大多數地區對旅游地點的環境承載力，缺乏科學合理的規劃，導致環境資源未能得到合理使用。其次，游客的生態意識雖然有所改善，但總體相對淺薄。對于生態旅游地，游客更多的是對生態環境的好奇和體驗感上的新鮮，并沒有真正融入生態環境，采取生態行動。以至于在生態旅游地出現了同別的旅游地類似的環境問題，例如白色垃圾遍地等。

二、生態旅游法律制度的缺陷

（一）生態旅游立法體系不完善。完整的立法體系應當包括以憲法為首的根本大法、基本法、行政法規、地方性法規等形式構成的體系。然而，我國的生態旅游尚處于發展階段，關于生態旅游方面的立法散見于各類的法律法規中。正如學者丁碩[2]所說，關于環境、生態方面的有《環境保護法》《森林法》《草原法》等，關于旅游方面的有《旅游法》《消費者權益保護法》等，上述基本法不是針對生態旅游專門建立的，只在相關涉及面做了簡單的概括與提及。這對于生態旅游而言，缺乏系統的引導，如學者蘭巧麗[3]所說，面對蓬勃發展的生態旅游，既有的法律規定顯然無法跟上發展步伐。且在實踐執法過程中，存在某些在生態旅游方面的法律空白，導致具體執法時無法可依，甚至出現執法不公的情況。

（二）原則性規定較多導致實操性不強。雖然缺乏專門的立法，但是實踐生活中層出不窮的問題需要得到及時合理的解決，因而只能依靠現有的法律法規進行。然而，相關的法律多偏于原則性規定，沒有具體到如何實施，導致執行力度不強，容易出現“同一事件，不同結果”的局面。比如《中華人民共和國旅游法》第二十一條規定，“對自然資源和文物等人文資源進行旅游利用，必須嚴格遵守有關法律、法規的規定，符合資源、生態保護和文物安全的要求，尊重和維護當地傳統文化和習俗，維護資源的區域整體性、文化代表性和地域特殊性，并考慮軍事設施保護的需要。有關主管部門應當加強對資源保護和旅游利用狀況的監督檢查。”該條中，要求符合生態保護和文物安全的要求，但卻沒有指明具體有什么要求;并且要求有關部門加強監督檢查，但卻沒有說明如何監督、怎樣檢查，最后的結果只能讓此類監督停于表面。

（三）實踐執法未能發揮實際效用。現有可執行的法律相對籠統，執法人員可依據的具體條款不多，甚至依靠多其內心的自由裁量、個人喜好及偏見。并且對于對生態環境造成影響和破壞的行為，多采用罰款的形式進行處罰。不可否認，此種方式對于行為人的思想和行為有一定的遏制和打擊作用，但終究治標不治本。行為人繳納了罰款，被懲處的行為就結束了，但是對于被破壞的林地、草地，對于被污染的環境，丟棄的垃圾，后期所需要花費的時間、人力、物力、財力，遠不止罰款所能補償的，且不是每一個違法破壞行為都能夠被及時的發現，并進行適當的補救。

（四）當地居民缺乏生態旅游知情同意權。生態旅游項目的開發，直接受到影響的就是當地居民。因而當旅游資源的開發和居民日常生活利益發生相沖突的矛盾時，需要得到妥善的解決，避免出現不樂觀的情況。但目前尚無有關法律指引。每當有此類問題出現時，往往都由政府出面進行調解，居民相對于政府而言處于弱勢，大多數情況下只能選擇接受、妥協的方式;但一旦處理不當，就會引發群體性暴力事件。這對于政府和當地居民而言，都是不愿意見到的，而且對于生態旅游的開發也是不利的。因而，在決定開發之前，就需要與對開發時可能牽涉到的居民，進行必要的協商與溝通，并進行合理的補償。

三、完善生態旅游法律制度的建議

（一）健全我國生態旅游法律體系。我國生態旅游業發展尚未成熟，相關的規范未能跟上發展速度，行業內缺乏統一的標準，所以未能對其進行最大化利用，因而很容易浪費生態旅游資源。因而健全完備的生態旅游法律體系是必要的。對此，首先要認真研究生態旅游業較為發達國家的相關經驗，建立專門的生態旅游管理委員會，協調土地、林地、水利等部門。而不至于法出各門，讓下屬機構和人員無所適從。其次，明確公民的環境權，把環境權作為公民的基本權利進行制定和規范，此舉的目的是，為生態的可持續發展做準備。但是由于人類大規模的開發，使得自然資源加速衰竭，以至于有透支后代資源的威脅，如果當下任憑現實需要，無限制使用，則后代可用資源將所剩無幾。至此有必要將環境權上升到憲法的高度，以求在憲法的引領下，各法律、行政法規、地方性法規再根據自己的職責和權限，細化生態旅游行為的要點。

（二）加強現有法律的可操作性。法律是規范行為的制度，不僅有理論性的要求，更重要的是能對實踐起指導作用，具有可操作性。否則，只是一紙空文，無法發揮真正的法律效果。針對我國法律規定過于原則的現狀，應對有關規定進行細化或者放權。此舉的目的并非是將條文規定死板，而是給執法人員一個模板，告知他們如何管理，如何執法，這才是法律所存在的意義。比如，通過國務院授權，各地方政府、人大在進行規章制定、地方性立法時，應明確規定對自然資源的開發應遵循何種標準，需要得到哪些部門的認可，規劃路線要依據什么樣的原則，或者，對于行為人（游客）的何種行為需要納入法律規制的范圍，進行何種處罰，需不需要分層次處罰等。給執法人員一個具體的參考依據，才不至于出現“同案不同罰”，也能給被處罰對象和公眾一個公正的交代。

（三）提高執法人員素質。正如學者廖柏明[4]所述，在生態旅游地區，涉及林業、環保、公安、物價等多個部門，各部門雖各司其職，但工作中難免有交叉的地方。由于工作性質和要求的差異，工作人員的素質參差不齊，對于同一件事的處理態度、處理能力亦有所差異。為了實現生態旅游地的可持續發展，有必要提高有關工作人員的素質，定期進行生態旅游有關知識的培訓，或者舉辦有關知識競賽，加強同水平行業、單位、部門的聯系，將可持續發展的理念灌入其中。

（四）加強社區居民的日常參與。誠如前述，在開發生態旅游資源項目上，當地居民是最大的犧牲者，所以有必要對他們進行補償。其次，在生態旅游業運行中，積極鼓勵和引導當地居民參與生態保護，對自愿用自己的實際行動，為環保工作做出貢獻的，按貢獻大小進行適當獎勵和必要的崗位任職，如環衛、安保、導游等。并且，當地的管理機構應當與社區管理組織積極溝通與聯系，定期宣傳環保知識，加強居民的生態觀念，保障居民知情、同意、參與權。

四、結語

國家、政府在可持續發展理念的指引之下，通過引進和開發新的旅游發展模式，在出現新型問題，需要法律亟待解決的基礎之上，建立與生態旅游活動相適應的生態旅游法律制度，并加強執法能力和監督環境的力度，以及鼓勵社區參與。通過以上措施，將生態保護觀念深入人心，將旅游方式發展創新，使得旅游、生態兩不誤，真正走上可持續發展發展的道路！

參考文獻

[1]孫花.我國生態旅游法律問題研究-以秦嶺北麓和武當山為例.[D].西安工程大學.2018

[2]丁碩.淺議生態旅游的法律規制.[J].法制與社會，2012（7）：278-279

[3]蘭巧麗.生態旅游環境保護的法律問題及建議[J].廣東培正學院學報2016（5）：152-154

[4]廖柏明.論完善生態旅游法律規制的對策與措施[J].桂林電子科技大學學，2020（7）：125-126

作者簡介

龔曉蔚（1997—），女，土家族，湖南湘西人，在讀研究生，單位：陜西理工大學2020級法律（法學）專業，研究方向：民商法與經濟法。

王敏（1977—），女，漢族，陜西咸陽人，副教授，單位：陜西理工大學經濟管理與法學學院，研究方向：經濟法。