淺談現今社區人民調解的現狀與問題

趙國瑜

摘要：我國自古就有“以和為貴”的傳統思想，本文對人民調解制度的歷史上各時期的狀況做了概述，并且對具有重要的意義關鍵部分做了重點介紹。而且通過調查詢問的方式，以自己所在地區的社區人民調解制度的現狀作為藍本，并結合各方面的資料對當今社區人民調解制度的現狀、問題做了介紹，并且提出自己對于出現問題的原因的一些觀點與看法，并結合實際與自己的經歷，對問題解決提出了一些建議。

關鍵詞：人民調解 社區 現狀與問題 完善建議

一、人民調解制度的主要概況

（一）調解制度的由來

調解，斡旋于雙方之間以便使雙方和解、調解爭執、勸說雙方消除糾紛。

在法律上對調解的定義是：“調解（mediation）：雙方或者多方當事人之間發生民事權益糾紛，由當事人聲請，或者人民法院、法庭、群眾調解組織認為有和好的可能時，為了減少訟累，經法庭或者群眾調解組織從中排解疏導、說服教育，使當事人互相諒解，爭端得以解決，是謂調解。1

綜合各方面的解釋，可以說“調解”是指雙方當事人以外的第三者，以國家法律、法規和政策以及社會公德為依據，對糾紛雙方進行疏導、勸說，促使他們相互諒解，進行協商，自愿達成協議，解決糾紛的活動。

中國古代宗族文化的興盛。有溫鐵軍先生為代表，把傳統中國概括為五個字“國權不下縣”，即國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳。在傳統中國社會，事實上存在著兩種秩序力量：一種是“官制”秩序或國家力量;另一種是鄉土秩序或民間力量。前者以皇權為中心，自上而下形成等級分明的梯形結構;后者以家族（宗族）為中心，聚族而居形成大大小小的自然村落。每個家族（宗族）和村落是一個天然的“自治體”，這些“自治體”結成為“蜂窩狀結構”。因此，傳統鄉村社會是散漫、和諧的自然社會。皇權政治“在人民實際生活上看，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的”。2

（二）人民調解制度的產生發展沿革

1、人民調解的啟蒙階段

人民調解制度最早可追溯到上世紀二十年代初，第一次國內革命戰爭時期的工農運動中。

日本人田中忠夫1924年在其《中國的農民運動》中寫道：“因自己解決會員相互間的爭議，故減少縣長和警察的訴訟事件，農民得免官憲的壓制，且其解決比較官憲頗為公平。”21923年9月《安源路礦工人俱樂部辦事細則》第十二條規定：“凡本部部員間，或部員與非部員間所發生之糾葛紛爭，均由裁判委員會處理?！薄安⒃O立問事處于部內，受理各種紛爭事件?！?

從抗日戰爭、解放戰爭時期直至建國之前，人民調解制度從萌芽、初具雛形，逐步得到發展，并初步形成了獨具特色的人民調解制度。3

2、在1949年新中國成立后，我國的人民調解制度迎來了一個新的發展時期。

1954 年 2月25日政務院通過、3月22日頒布了《人民調解委員會暫行組織通則》（下稱《通則》）。1954 年 4 月，司法部發布了《司法部關于〈人民調解委員會暫行組織通則〉的說明》，對人民調解的組織與領導問題、調解委員會的任務、調解委員會必須遵守的三個原則和工作方法與工作制度等四個方面進行了詳細的說明。

1982 年 3 月，《民事訴訟法（試行）》頒布實施，明確將人民調解制度寫入法律;1982 年 12月4日，人民調解委員會作為基層民主自治組織被寫入憲法;1989年5月5日，國務院第四十次常務會議通過了《人民調解委員會組織條例》;2011年1月1日，《人民調解法》頒布實施。4

二、現今社區人民調解工作的現狀及問題

（一）現今社區人民調解工作的現狀及問題

筆者在這里以西安市蓮湖區桃園路勞動一坊社區為例，通過對社區黨支部書記、社居委主任，人民調解委員會主任周建玲做了相關的咨詢調查。以此作為藍本，了解現今在社區人民調解工作的現狀。5

1、現今人民調解工作的現狀

當前城鎮社區設有人民調解委員會，主要由社區黨支部書記、社居委主任或社區專職副書記兼任人民調解委員會主任。也會有一小部分是由當地一些德高望重的人擔任?；诂F實原因，一般情況下，社區調解工作人員會出現“身兼數職”的情形。從以上這些情況來看，優勢和局限性明顯。

（1）優勢在于：

①社區的基層干部（黨政“一把手”）有長時間的基層歷練，長時間在基層的摸爬打使他們熟悉當地的風土人情及各家各戶的基本情況。長期的基層社區工作使他們積累了豐富的經驗，能夠使他們面對轄區各類糾紛和矛盾。

②黨政“一把手”擔任人民調解委員會主任不僅僅是因為他們長期的基層工作經歷，并且他們的政治素質是完全可靠、經得住考驗的。長期的基層一線工作，使他們接觸到形形色色的各類人群，這使得他們發揮了黨政干部區別于專職政法機關工作人員依照法律法規的程序性、規范性的工作原則，他們的工作方式更加具有靈活性、直接性、親民性。

（2）但是，由于客觀存在的的先天不足，必然會存在著局限性。

①從人員結構組成上看，社區調解工作的調解人員主要是有社區黨政干部組成，缺乏專職的調解人員，大多數調解委員會主任是由社區“一把手”兼任。

②從人員的能力素質來看，由于社區調解工作涉及范圍廣，數量多復雜情況較多，矛盾糾紛的調解往往涉及到專業法律條文、原則。這就會導致作為主體為黨政干部的社區調解人員專業知識不足，相關調節的業務能力缺失。

③從人員的調解手段上來看，目前社區調解隊伍的人員結構有些單一，年齡有些老化。以蓮湖區桃園路勞動一坊社區為例，街道社區調解工作人員是由黨政“一把手”兼任，基層干部的文化素質、業務素質相對缺乏，尤其是缺乏專業的調解工作人員。當前人民調解制度存在的問題

（1）當前人民調解的相關法律法規的不完善。《人民調解法》的第二條規定，人民調解是一項解決民間糾紛的社會團體的活動，依照這一法律規定，事實上也對人民調解的受案范圍做出了一個界定，即民間糾紛。民間糾紛，卻是一個沒有明確的法律含義和學術上的界定，反而更像是一種口頭形式的概念。

（2）當前人民調解隊伍的人員結構和業務能力存在問題。以西安市蓮湖區桃園路勞動一坊社區為例，我們不難發現，人民調解隊伍是由基層黨政干部兼任，從這種人民調解工作人員的產生可以看出產生的盲目性，隨意性。

（3）工作人員進行調解成功后的效力難以解決。

三、對現今人民調解制度下存在問題的幾點建議

（一）完善人民調解相關立法

2011年《人民調解法》頒布實施至今。雖然它使得人民調解工作有了法律保障，但是，隨著我國社會經濟的發展，改革進入深水區，社會轉型經濟轉軌，人們所發生的矛盾和糾紛數量越來越多，種類也越來越復雜，《人民調解法》與社會發展有些滯后，有些地方的解釋、界定有些模糊，在上面提到的《人民調解法》的第二條規定，人民調解是一項解決民間糾紛的社會團體的活動，對民間糾紛的概念、范圍的界定尤為重要，它關系到人民調解工作的職能、范圍，調解工作未來的發展，以及人民調解工作人員所需要學習知識的范圍和領域。有道是“名不正，則言不順”沒有明確的法律作為未來發展的后盾，是無法使得人民調解工作更好的發展進步的，完善立法工作是持續發展人民調解工作的第一步。

（二）完善人民調解人員隊伍的建設

在這里，筆者結合自身經歷與當下發展趨勢對人民調解機構隊伍的建設提出一些自己的建議與思路。

人民調解隊伍的 “專業化、職業化”建設。這里的“專業化”主要包括：人員培養方式專業化、手段方法專業化、思想觀念專業化。

人員培養專業化是指人民調解員要擺脫過去以黨政干部兼職為主體，手段方式上要擺脫只是依靠在實踐中積累的經驗，而是應當經過專業知識的訓練;掌握各個涉及調解工作的相關知識、方法。

手段方法專業化是指有了專業化的人員培養基礎上，在處理實際矛盾糾紛時，就要運用所學習或接受培訓的專業知識專業手段，專業化的對矛盾糾紛進行處理。擺脫過去單純利用“擺事實，講道理”的方式，“曉之以理，動之以情，陳之以義”單純情感的手段，使人民調解員的業務素質朝著良性的方向發展。

思想觀念的專業化，這是建立在以上兩個措施的基礎上，進一步推進專業化的理論措施。在人民調解員接受了專業化的知識與訓練后，在運用自己的專業知識與手段去應對矛盾與糾紛時，在思想觀念上要用專業化的眼光去對待，能夠運用客觀科學的專業化的思維去分析，在此基礎上運用專業化的手段去解決。這里的“職業化”主要是指將人民調解員作為一種正式的職業來看待。

（三）加強與其他部門的協調、合作

新時期矛盾糾紛的急劇增長和日益復雜化，給社會治理帶來了巨大挑戰。面對訴訟激増、案多人少、司法機關不堪重負的局面，構建多元化矛盾糾紛解決機制勢在必行。調解作為化解矛盾的“東方經驗”，其功能重新受到青睞。立足于整合體制內外的調解資源，服務于維護社會穩定的大局，大調解模式應運而生。“各部門之間要建立聯絡機制，搭建一個共同的平臺，協調各單位之間所遇到的矛盾糾紛，進行信息共享。人民調解隊伍要發揮自身的優勢，同時多與政法部門多多交流相互配合，加強聯系提升自身調解水平。矛盾糾紛的解決可能不只是單靠一個人民調解隊伍就可以解決的，這時候就需要其他的政法機關、調解組織參與進來，運用多方面力量化解矛盾糾紛。

四、結語

習近平總書記指出：“社會治理是一門科學，管得太死，一潭死水不行;管得太松，波濤洶涌也不行。要講究辯證法，處理好活力和秩序的關系。社會人民調解工作是國家治理的重要內容。必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國。要完善正確處理新形勢下人民內部矛盾有效機制，完善社會治安防控體系，全公共安全體制機制，構建基層社會治理新格局，完善國家安全體系。6在新的時期，繼續繼承和發揚人民調解工作踐行共建共治共享理念的重要體現。

參考文獻

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《 人民日報 》：2019年11月01日 01 版

西北政法大學 法治法律碩士教育學院