城市地下綜合管廊項目之PPP模式融資對策探析

白兆龍

[摘 要]綜合管廊PPP項目關系國計民生、促進經濟社會發展，但在其推進過程中，融資難逐漸成為阻礙項目進程的關鍵問題。文章深度剖析了融資難產生的原因，并總結成功落地項目的共性經驗，進而提出相應的融資對策：一是培育優質的綜合管廊PPP項目：設置合理的運作方式及回報機制;安排適當的合作期限和財政支持。二是創造良好投融資環境：優化法治環境，保障參與各方合法權益;做好政策引領，提高相關主體參與度。三是各方協同一致共謀發展。

[關鍵詞]綜合管廊;PPP模式;融資對策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.28.024

1 前言

城市地下綜合管廊是指在城市地下用于敷設通信、電力、燃氣、給排水等市政管線的公共隧道。在我國新時代城鎮化建設的發展大潮之中，地下綜合管廊建設已成為其中的重點基礎設施工程，堪稱現代城市的地下命脈。當前，我國城市地下綜合管廊建設包含多種操作模式，如初期的政府出資模式、政府與管線單位聯合出資模式，再到后期興起的政府和社會資本合作（PPP）模式。自2015年伊始，國務院相關部委曾多次發文推進全國范圍內城市地下綜合管廊的建設，并積極推廣運用PPP模式，從而使其成為我國城市地下綜合管廊建設的主流模式。截至2020年1月，據財政部PPP項目庫（管理庫）數據顯示，我國在全國范圍內推行的綜合管廊PPP項目共計235個，然而因融資難導致項目落地數量不足一半，可見，解決融資問題就成為推進綜合管廊PPP項目迫在眉睫的關鍵所在。文章擬針對融資困難產生的原因，總結成功落地項目的經驗，探究相應的融資對策。

2 綜合管廊PPP項目融資難的成因剖析

2.1 綜合管廊PPP項目風險高回報有限，降低了融資的積極性

綜合管廊PPP項目普遍施工難度大、投資金額大、合作期限長。因而，項目在整個合作期中極有可能受到政策變化、合同與法律及不可抗力等各種各樣因素的干擾，從而影響PPP項目的正常運行。[1]例如宏觀層面下的政策變化、金融風險及突發疫情（如當下全國面臨的新型冠狀病毒肺炎疫情）、地震等外界因素造成的不可抗力的風險;中觀層面下項目相關主體違約或項目自身在融資、建設和運營過程中面臨的市場變化;微觀層面下項目建設進度、公司管理、資金協調等方面帶來的影響。

而在面臨諸多風險的情況下，大部分現存綜合管廊PPP項目的回報率在5%～7%。反觀2018年、2019年市場上中長期銀行貸款的成本平均在6%以上，民營企業借貸成本更高。而權益類資金如基金產品、信托產品和投資公司的資本成本可達到10%甚至12%。較高的融資成本與較低的項目回報率導致項目在推進過程中落地難度加大。同時，綜合管廊PPP項目的運營收入還面臨著入廊機制缺失、收費標準缺乏依據等問題，進一步影響了綜合管廊PPP項目收益的穩定性。綜合來說，風險與收益的不匹配限制了綜合管廊PPP項目的發展。

2.2 融資環境中的不利因素增加了融資的障礙

從政策角度看，一方面PPP項目相關的政策體系還不夠完備，盡管國家已推出多項PPP政策，但部分文件缺少清晰的解釋，如財金〔2019〕10號文雖措辭嚴厲卻仍有幾處要求表達不甚明確，這樣不僅降低了地方政府在政策執行上的效率，也加大了社會資本方和資金方參與其中的顧慮。同時，我國還未出臺PPP項目的法律法規，而目前適用于PPP項目的相關法規又較為分散，無法全面涵蓋PPP的有關問題，無法有效保障參與各方的合法利益;[2]另一方面PPP項目的政策協調性不夠，財政部和發展改革委均出臺了相關政策文件來推進PPP項目的發展，但PPP項目的主導權不甚明確，容易導致政策落實的偏差，亦使社會資本方無法準確地把握國家對于PPP項目發展的政策導向。

從投資角度看，一方面，金融環境的變化尤其是利率的變動是社會資本方關注的一個重要因素，因綜合管廊PPP項目總投資規模大，其中貸款部分通常占到75%～80%，貸款部分的成本高低會極大影響到項目最終的投資收益。而我國中長期銀行貸款的平均成本從2017年的6%以下到2018年的6%以上，時至今日在五年期以上貸款基準利率的線上呈現出一個波峰的走勢。但政府方通過“兩評一案”制定出的PPP項目回報率及社會資本方中標確定的回報率是固定不變的，當面臨市場普遍信貸成本上漲的形勢下，PPP項目的融資難度便凸顯出來。另一方面，金融機構往往喜好有固定收入能帶來穩定現金流的項目，綜合管廊PPP項目雖然有相對穩定的入廊費收入，但以此經營收入償還銀行本息多有不足，而政府可行性缺口補助的方式和金額不明確增加了項目收益的不確定性，使銀行機構無法堅定其項目貸款的決心。而部分地方政府資產負債率過高的因素，也加大了銀行機構資金投入的顧慮。[3]

2.3 參與各方專業度不均衡限制了融資的可操作性

地方政府采用PPP特許經營的方式，需要設立SPV公司進行項目的融資、建設和運營，涉及法律風險、公司治理、金融手段等方面的知識廣泛而復雜，因而對PPP項目的運作籌劃需要很強的專業性。一些地方政府僅把PPP模式當作興建城市地下綜合管廊的融資手段，簡單的交由第三方咨詢機構來進行PPP項目的包裝設計，但不夠專業的咨詢機構在項目的設計上會存有缺陷，隱患的存在將在后期的項目推進中造成嚴重阻礙。

選擇合適的社會資本方對于綜合管廊PPP項目的推進來說也非常重要，因項目施工難度大，而且融資難度也大，而大部分施工類企業之前很少運用金融工具進行投資、融資行為，投融資經驗匱乏，在未引入專業領域人才或進行相關領域人才培養的前提下，盲目的投標PPP項目也難以落地。而目前大部分PPP項目落地難的原因就在于，不管是國有企業還是民營企業都不希望通過投資PPP項目而合并其帶息負債，因此為了達到出表的目的都控制出資比例，并引入基金產品、資管計劃等持有大部分股份，或社會資本與資管產品同等股份實現共同控制。然而市場資金成本的升高和金融資源的匱乏，約束了大部分社會資本方對PPP項目的推進進程。