歷史文化街區(qū)更新模式研究＊

劉長飛，安 靜，金秀峰

（1.廣東石油化工學(xué)院，廣東 茂名 525000；2.韓國啟明大學(xué)，韓國 大邱 42623）

0 引言

2015年4月3日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家文物局公布第一批中國歷史文化街區(qū)，各省也公布了省級(jí)歷史文化街區(qū)，并且制定了相應(yīng)的政策，歷史文化街區(qū)的更新改造隨之興起。但由于各個(gè)省份的經(jīng)濟(jì)實(shí)力差別很大，歷史文化街區(qū)更新的方法多種多樣，效果也參差不齊。

歷史文化街區(qū)承載著城市的歷史，有很強(qiáng)的文化價(jià)值。歷史文化街區(qū)普遍位于城市的核心地段，更新措施得當(dāng)?shù)脑捒梢约ぐl(fā)地區(qū)更大的活力。學(xué)界對(duì)歷史街區(qū)的保護(hù)研究大多是從建筑價(jià)值、文化價(jià)值的保存上著手，也想通過設(shè)計(jì)來解決社會(huì)問題，而對(duì)更新背后的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)甚至制度的綜合性研究不足，相關(guān)的成果也不多，因此，本文立足于更新背后的價(jià)值，剖析可持續(xù)更新面臨的困難，總結(jié)應(yīng)采取的策略。

1 歷史文化街區(qū)的相關(guān)概念

1.1 歷史文化街區(qū)的定義

《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》附則中專門對(duì)歷史文化街區(qū)進(jìn)行了解釋：“歷史文化街區(qū)，是指經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府核定公布的保存文物特別豐富、歷史建筑集中成片、能夠較完整和真實(shí)地體現(xiàn)傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌，并具有一定規(guī)模的區(qū)域”。

1.2 歷史文化街區(qū)的內(nèi)容

歷史文化街區(qū)包含了物質(zhì)和非物質(zhì)文化兩類內(nèi)容，屬于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)組成部分的實(shí)物和場(chǎng)所：凡屬文物的，適用《文物保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定；凡屬非物質(zhì)文化遺產(chǎn)因素的，適用《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定。那么，在建筑控制地帶和建筑風(fēng)貌保護(hù)區(qū)內(nèi)，大量不屬于文物但是又在歷史文化街區(qū)內(nèi)的建筑和在這里生活的人就會(huì)遇到保護(hù)和更新的矛盾。

1.3 城市更新的定義

《城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)名詞》對(duì)城市更新的解釋是：基于城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、功能提升、設(shè)施優(yōu)化等原因，對(duì)城市建成區(qū)進(jìn)行整治、改造與再開發(fā)的規(guī)劃建設(shè)活動(dòng)和制度；《地理學(xué)名詞》中的解釋是：通過清除和改造房屋、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施對(duì)衰退的鄰里進(jìn)行改造。

2 歷史文化街區(qū)的更新模式

2.1 整體開發(fā)成旅游景區(qū)的模式

這種模式的特點(diǎn)是成立旅游開發(fā)公司，把街區(qū)的建筑置換，異地安置居民，將原有的歷史文化景點(diǎn)進(jìn)行擴(kuò)張，打造成主題景區(qū)，吸引游客前來參觀游玩，同時(shí)建設(shè)商業(yè)建筑，出租給經(jīng)營者獲利。西安的大雁塔景區(qū)就是大慈恩寺，周邊原本是城中村，在拆除城中村以后，擴(kuò)大寺廟的建筑面積，圍繞大慈恩寺改造南北2個(gè)大型公共廣場(chǎng)（見圖1），建成大雁塔文化休閑旅游景區(qū)，改善周圍的居住環(huán)境，吸引旅游人群，獲得商業(yè)收益。

圖1 大雁塔南廣場(chǎng)的游人

2.2 保護(hù)規(guī)劃控制下的地產(chǎn)開發(fā)模式

在歷史文化街區(qū)，除了個(gè)別的文物建筑以外，其他的建筑都是沒有文物價(jià)值的住宅。一般采用拆除的方式來拆遷安置居民，將土地收回再進(jìn)行拍賣，由房地產(chǎn)開發(fā)公司進(jìn)行開發(fā)、銷售。政府通過制訂保護(hù)規(guī)劃和開發(fā)規(guī)劃的方式來控制開發(fā)強(qiáng)度。保護(hù)規(guī)劃對(duì)項(xiàng)目的建筑設(shè)計(jì)和功能提出要求，這也帶來很多的問題，比如限高要求造成開發(fā)強(qiáng)度不足，所以政府往往要捆綁其他地塊的開發(fā)來平衡利益，否則開發(fā)商就會(huì)加大開發(fā)強(qiáng)度，大拆大建，追求利益最大化，對(duì)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)以及歷史風(fēng)貌產(chǎn)生破壞。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家文物局于2019年3月發(fā)布《關(guān)于部分保護(hù)不力國家歷史文化名城的通報(bào)》，批評(píng)了聊城市、大同市、洛陽市、韓城市、哈爾濱市5個(gè)保護(hù)不力的國家歷史文化名城，并限期整改（見圖2）。

圖2 大同拆舊建新

2.3 進(jìn)行功能置換的針灸模式

這種模式的特點(diǎn)是對(duì)于有一定價(jià)值的歷史建筑進(jìn)行置換，把分散的產(chǎn)權(quán)收回到統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)單位，進(jìn)行整體改造置換功能，尤其適合于一些產(chǎn)權(quán)被拆散且分配給幾十戶人家居住的優(yōu)秀歷史民居。政府把這些居民置換到其他地方去居住，把這些建筑委托給機(jī)構(gòu)進(jìn)行修復(fù)，在修復(fù)的同時(shí)進(jìn)行招商合作，找到有意向的商家，并按照商家的經(jīng)營要求進(jìn)行現(xiàn)代化改造，符合經(jīng)營性場(chǎng)所的消防要求后，再安裝餐飲設(shè)施空調(diào)等，使建筑物從大雜院轉(zhuǎn)換功能成為酒店、餐飲等經(jīng)營性場(chǎng)所。業(yè)主收取租金，并且提供就業(yè)機(jī)會(huì)給附近的居民。

3 現(xiàn)存更新模式的共性與難點(diǎn)分析

3.1 建筑產(chǎn)權(quán)的確定問題

歷史文化街區(qū)大量民居的建筑質(zhì)量很差，違章加建很多，建筑密度非常大，建筑邊界不清晰，非常難確權(quán)，如果把居民安置問題解決了，那么歷史街區(qū)的更新就完成了一大半。而一旦聽說要改造，居民為了獲取更高的安置補(bǔ)償費(fèi)用，會(huì)更瘋狂地加建，加大改造難度。如今，隨著衛(wèi)星遙感技術(shù)的發(fā)展，通過入戶調(diào)查加衛(wèi)星遙感，能夠通過確權(quán)辦證的方法得到明確的原有建筑面積，并且根據(jù)人口數(shù)據(jù)，建立拆遷補(bǔ)償?shù)挠?jì)算辦法，可以確定比較公允的補(bǔ)償價(jià)格。

3.2 拆遷安置的問題

拆遷安置辦法通常有2種：一種是貨幣化安置，政府給居民貨幣補(bǔ)償，至于居民拿到錢以后在哪里居住不用管；另一種是實(shí)物補(bǔ)償，就是讓居民搬離原有的家，異地安置居住，并按照一定的比例分配建成后的住宅，由這個(gè)地塊的開發(fā)者進(jìn)行建設(shè)，住宅建設(shè)完成后居民遷回入住新家。不管是哪種方式，都需要提前支付大量的安置成本，如果遇到釘子戶，開發(fā)受阻，安置問題幾年得不到解決，可能一個(gè)項(xiàng)目就會(huì)被拖垮，故開發(fā)商都要求政府支付拆遷安置的成本以轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，更新地段分成安置區(qū)和融資區(qū)，安置區(qū)的建設(shè)在融資區(qū)之后，用融資區(qū)的收益來拉動(dòng)安置區(qū)的建設(shè)，形成了經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)模式。

3.3 建筑的功能置換和公共服務(wù)配套不足的問題

城市中的歷史文化街區(qū)面積都不會(huì)特別大，幾百畝或者一兩千畝地的居多，原來的用地屬性一般為住宅，也有部分是歷史遺留的工業(yè)用地。更新后，大部分用地會(huì)改造成為新建住宅或者商業(yè)。在生活服務(wù)方面只會(huì)配備一些基本的托幼設(shè)施，醫(yī)療服務(wù)和就業(yè)辦公等公共服務(wù)需要依靠周圍片區(qū)的原有配套來解決。而歷史街區(qū)所處的地段一般都沒有足夠的社會(huì)公共服務(wù)資源，雖然整體開發(fā)的強(qiáng)度不會(huì)太大，但新的居民搬進(jìn)去以后，擠占有限的公共服務(wù)資源，造成生活服務(wù)水平的下降。

3.4 保護(hù)規(guī)劃和更新之間的矛盾

歷史文化街區(qū)的更新需要整體策劃，根據(jù)策劃進(jìn)行項(xiàng)目打造，并找到合適的開發(fā)伙伴，通過經(jīng)濟(jì)上的可行性分析，最后簽訂合作協(xié)議并實(shí)施。但是，開發(fā)前需要以法規(guī)的方式進(jìn)行保護(hù)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃的設(shè)計(jì)和審批。保護(hù)規(guī)劃的制定單位往往不具備經(jīng)濟(jì)開發(fā)的視角，存在著一種泛化的保護(hù)思路，制定出的保護(hù)規(guī)劃限制得過死，造成更新措施沒有可實(shí)施性，根本無法收回保護(hù)的投入成本，因而招不到商。在和開發(fā)商招商合作時(shí)，又由于開發(fā)商為主導(dǎo)的開發(fā)思路是利益最大化，且傾向短期利益最大化，急于將住宅或者商業(yè)建筑銷售出去，開發(fā)商過早變現(xiàn)退出，從而造成開發(fā)強(qiáng)度過大，而后期的經(jīng)營困難等問題卻甩給了政府。

4 更新模式的探討

在現(xiàn)有開發(fā)模式下，最大的問題是土地的開發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營以及使用者不是統(tǒng)一的，各方均追求自身利益最大化，把公共利益和社會(huì)效益放到了一邊，都在追求短期利益，而歷史街區(qū)的文化在一次次的交易過程中消失殆盡。

4.1 建立統(tǒng)籌考慮的機(jī)制

基于以上分析可以發(fā)現(xiàn)，歷史文化街區(qū)更新的核心在于把保護(hù)規(guī)劃和開發(fā)規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，設(shè)計(jì)一種“投入—改造—置換—收回”的機(jī)制，在經(jīng)濟(jì)利益上產(chǎn)生良性循環(huán)的經(jīng)營模式，體現(xiàn)在規(guī)劃目標(biāo)的協(xié)調(diào)性上，在保護(hù)規(guī)劃的制定過程中引入經(jīng)濟(jì)核算的第三方單位，組成聯(lián)合工作小組，對(duì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性和商業(yè)的運(yùn)營模式方面進(jìn)行矯正。

4.2 從城市的視角思考更新策略

多數(shù)的歷史文化街區(qū)更新策略將歷史文化街區(qū)與周圍的城市建成區(qū)割裂，街區(qū)的景點(diǎn)化造成孤立的生活環(huán)境，生活在其中的人群要么變成了表演的演員，要么深受游客帶來的喧囂和交通問題的困擾，最后搬離這個(gè)區(qū)域，造成街區(qū)的空心化。街區(qū)由于生活體量過小無法形成生活循環(huán)，產(chǎn)業(yè)都是服務(wù)業(yè)，無法容納更多的就業(yè)，街區(qū)走向衰落。因此需要從城市的視角思考更新的問題，對(duì)居住、就業(yè)、交通、配套等方面統(tǒng)籌考慮，解決產(chǎn)業(yè)匹配的問題。

4.3 積極引導(dǎo)多元主體參與，拓寬籌資渠道

歷史文化街區(qū)更新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單純依靠政府主導(dǎo)難以持續(xù)，需要充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，積極引導(dǎo)企業(yè)、居民參與歷史文化街區(qū)的更新改造。政府部門轉(zhuǎn)變角色從主導(dǎo)到政策引導(dǎo)，在政策、融資等方面發(fā)揮作用即可，給社會(huì)參與更大的自由度。充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，吸引企業(yè)參與。發(fā)揮土地的金融屬性，拓寬資金籌措途徑，以閑置資源換服務(wù)、閑置資產(chǎn)換運(yùn)營等方式引入企業(yè)，探索以物業(yè)收費(fèi)、運(yùn)營權(quán)抵押等方式獲得資金。