多重邏輯框架下環保督察制度變遷中的互動機制研究*

中國海洋大學 國際事務與公共管理學院 譚名宇

一、問題提出

伴隨著生態文明建設的推進，國家于2016年1月正式啟動中央環境保護督察制度，當前第二輪中央環保督察正分批有序進行中。短短幾年時間，在中央環保督察制度的保駕護航下，我國環境治理不斷向縱深發展，取得了遠超于先前的顯著效果。在我國，環保督察這一治理工具并不是突然啟用的，而是呈現出一個漸進完善的使用過程的，最早可以從2002年國家為了解決環境問題存在的跨區域性糾葛難題而建立區域督查中心算起。陳海嵩教授從歷史和時間維度出發對我國的環保督察機制進行宏觀把握分析，最終歸納總結出我國環保督察制度的三階段演變歷程，即大致經歷了從“督企”（2002年—2014年）到“督政”（2014年—2016年），再到“黨政同責”（2016年至今）的中央環保督察制度這一綿延漸進的制度變遷過程，不同階段的督察重點反映了國家對基層環境治理困境的認識不斷深化。[1]基于三個時期環保督察制度在實踐中不斷修繕變遷的路徑，從“督企”到“督政”再到“黨政同責”的制度變遷，不僅展現了中國漸進式制度完善的傳統智慧，也表明了國家環保督察制度的變遷不是一個簡單的線性發展進路，而是基于時代環境和國家發展的大背景下糅合了多方利益考量所呈現的復雜漸進式進路，既不是單純的民主社會中公眾自發性推進的成果，也不是簡單的國家權力單方面下滲的過程，很難僅僅通過某一維度進行解釋，往往是一個涉及多元利益主體、多重價值取向、多種特性雜糅的組合演進。[2]由此，引發若干學術思考：從早期疲乏的環保督查到如今重拳出擊的中央環保督察，環保督察制度究竟是如何變遷的，是什么導致了環保督察制度呈現出如今的變遷過程？為此，本文擬在多重邏輯框架下對這些問題進行探究。

二、文獻述評與理論框架

（一）文獻述評

1.環保督察與國家取向

在中國獨特的治理場域之下，多數制度的出臺和調整更多依仗的是國家層面的治理取向。[3]國家對于生態文明建設的重視、中央環保督察制度的強勢出臺掀起了學術界對于環保督察制度的研究熱潮，并主要集中于中央環保督察制度實行后。中國社會治理重點的偏頗來源于國家層面的考量和調整，面對環保督察“督企”“督政”階段并不理想的督察效果，在充分考慮到傳統科層體制中地方政府自利性追求往往占據主導的前提下，環境治理疲軟乏力的弊端亟待解決，中央環保督察制度強勢出臺。中央啟動使用該制度目的在于監督、檢查地方貫徹落實國家重大決策部署的情況，以期更好地傳遞中央思想，減少因為央地信息不對稱等可能阻礙決策落實的不利因素，實質上是一種科層體制之下的運動式，能更好地實現中央權力的縱向貫徹和橫向整合。[4]而環保督察制度的變遷是由于國家的總體環境污染狀況得不到有力的管控，重大環境問題頻出而無法有效解決，常規的科層制環境保護管理難以有效應對日益嚴峻的環境污染態勢，中央面臨環境治理的巨大現實壓力，不得不啟用更高規格的中央環保督察，通過高位政治權力介入，力求突破原有的環境治理困境，早日實現美麗中國的美好愿景。

2.環保督察與科層邏輯

在中國科層制管理體制下，國家環境政策下達之后，其貫徹執行的主體實際上是地方政府。傳統科層制下的環境治理是基于委托—代理模式之下的，中央政府往往通過政策激勵和強化問責雙重保障來提升各級地方政府對環境治理的重視程度，但隨著管理層級的不斷下行和環保責任的不斷下移，行政管理鏈條的延長也加重了地方履職的信息偏差[5]在中央下達環境保護指令后，涉及環保事務的主事部門權力結構的復雜性和模糊性為地方政府執行異化創造了條件和前提。[6]因而“督企”“督政”的環保督察制度的階段性調整也并未帶來地方環境治理效果的實質性改善，在此基礎上借用“卡里斯瑪型”權威強勢入駐各地，中央環保督察制度采取“一竿子插到底”的下沉監督，力求緩解傳統科層體制之下的信息不對稱帶來的制度執行偏差，以達到制度糾偏的效果。

3.環保督察與公眾參與

在我國，人民當家做主是最鮮明的旗幟和特征，而公眾參與社會治理是民主社會發展的象征和指標。公眾參與社會治理的實質不是以公眾決策取代政府決策，而是激勵和監督閉環運作的科層制管理，實現公共利益的最大化。[7]就社會現狀而言，環境保護領域的參與主體是多種多樣的，不同的站位和利益鏈條使得多方主體對待環境保護問題既存在顯著差異又存在明顯契合，方方面面的主體特性差異決定了在環境保護問題的處理方面呈現出很強的動態性和復雜性，相關問題從產生到解決以及政策和制度對問題的影響都裹挾在特定的制度環境中并持續變化，對于環境保護的價值及途徑各主體會有所分歧。在環保督察制度的變遷過程中，公眾參與制度設計發揮的作用是極其微弱的，甚至就其階段性改進而言根本無法體現公眾參與的方面。相較而言，不論是環保督察制度抑或是其他國家制度，在我國社會公眾在制度變遷中發揮的作用往往是間接而透明的，并不能像國家和科層那樣直接體現和顯著影響，更多的是隱于幕后的“因子”作用，是作為制度變遷的目的和歸宿而存在的象征，制度變遷是為了契合國家社會的發展需求，歸根結底是為人民服務的。

4.研究述評

為了更好地解決環境治理的問題，十八大以來頻繁啟用的督察治理工具正不斷發揮效用。環保督察在我國最早可追溯到2002年，歷經“督企”“督政”直至演變成如今“黨政同責”的中央環保督察制度，契合了中國環境治理的特色和趨勢，力求能突破原有科層體制之下環境治理的弊端。通過已有研究的梳理總結，環保督察制度的啟用乃至變遷中折射出的是國家、科層以及社會公眾的邏輯，但對其都是較為分散的研究和分析，呈現出較為碎片化、單一化的邏輯分析和總結。但是一項制度的出臺乃至變遷很少是單一主體、單一邏輯的運作使然，常常是涉及多重制度邏輯和過程，理應看到是多個主體、多種邏輯之間相互作用、相互博弈和妥協的成果，其中更不乏現實環境對其產生的影響和左右，因此對于環保督察制度何以變遷、如何變遷還需通過更深層次的多重邏輯分析進行探討，以期為未來環保督察制度的調整和改進提出建議。

（二）理論框架

周雪光和艾云所闡釋的“多重制度邏輯”分析框架為我們分析制度變遷提供了一個大致輪廓和經驗參考。[8]現實的制度運作和變遷是一個極其復雜的過程，多重制度邏輯之間的相互關系可具體歸結為互動及其沖突，且各種妥協和博弈穿插其中。環保督察制度的制度目標就是實現良好的環境治理，但隨著制度環境的更新和演變，不同邏輯主體天然的自利性追求，使得各邏輯主體之間的利益沖突與博弈時有發生，為了自利性目標的維護和追求，難免與公共性目標產生沖突，國家作為制度制定者，為了更好地實現制度目標，往往會對制度進行調整和改進，在此期間各個邏輯主體不斷尋求新的利益契合點以此引發制度變遷。以此而言，本文所強調的“多重制度邏輯”分析框架在原有的基礎上進行修正，分為以下四點：第一，重視制度變遷中的多重制度邏輯；第二，分析多重邏輯之間的互動及其沖突；第三，多重制度邏輯的分析是嵌套在利益網絡中的，宏觀制度之下的微觀群體之間的互動及其沖突是利益博弈的必然結果；第四，把握制度變遷的內生性過程，制度變遷的階段性呈現結果離不開制度邏輯之間的互動，也會因時間和環境變化而有所差異，并可能對隨后的演變軌跡和途徑產生一定的制約和規束。[2]以修正后的分析框架對環保督察制度的變遷進行把握和解讀，以期為未來制度變遷能夠更好把握各邏輯主體間的相互作用，尋求邏輯主體之間的精準利益契合點，減少矛盾沖突，以更好地發揮制度實效。

三、環保督察制度變遷中的多重邏輯

通過梳理現有文獻對于環保督察制度階段性改進的研究分析，國家、科層以及社會公眾的邏輯赫然呈現在環保督察制度變遷的制度圖景中，共同影響著其變遷歷程。

（一）環保督察制度變遷中國家的邏輯

環保督察中的國家層面主要是指，環保督察制度的推行階段，為使其良好運轉并強化落實執行，中央政府在其中發揮的作用及相應影響，以及有關制度制定中的利益沖突和矛盾化解，這其中體現了國家的邏輯。作為環保督察制度的制定者和國家權力的有效執行者，中央政府在面對經濟發展所帶來的生態環境的極大破壞，以及威脅民眾生存環境和生存空間的緊迫當下，力求推進生態文明建設，理應代表公共利益，滿足社會公眾對于良好生態環境的迫切需求，謀求社會利益最大化。但在制度變遷的過程中，中央政府需要考量多方利益訴求，契合當下治理目標的同時平衡經濟與生態之間的投入力度，對于公共利益的實現來說這往往是阻力重重的，很有可能在這其中對公共利益造成損害。但這并不意味著合作無法達成，中央政府維護公共利益、達成治理目標的訴求與其他主體的自利性追求是存在著利益契合點的，需要妥善運用和深入發掘。相應地，在制度實施的實際過程中其他主體的利益訴求與制度目標也就是國家利益取向并不是完全一致的，再加上外部環境的復雜多變，多元主體間的矛盾和沖突隨之產生。因此，國家往往會對制度進行調整和改進，一方面是應對外部環境的變化；另一方面更是為了化解多元主體間的矛盾與沖突，以實現主體間的良性互動與合作。

（二）環保督察制度變遷中科層制的邏輯

國家政策往往是在科層體制之下貫徹落實，而地方政府內部的科層組織是有著自利性追求的“經濟人”，其所作所為并不完全契合實現公共利益的邏輯取向，在中央下達環境治理目標之后，地方在執行中其實存在很大的自由裁量權，往往對此事情能否真正落實起關鍵作用甚至是決定性作用。環保督察制度啟用，起初的“督企”階段無法發揮實效，忽視政府主體責任；此后“督政”階段強化對政府的監督和管控，但作為督察主體的環保部門往往級別較低，難以真正對地方政府產生實際威懾力。因此，在環保督察制度變遷中，科層組織為追求自身利益，往往就制度實施成本和收益進行兩相權衡比較，制度變遷的遵循既要符合上級指派，又要滿足自身發展利益的需要。在環保督察制度變遷歷程中始終橫貫著組織、個人、公共之間的逐利博弈，三者之間存在一定的利益契合。

（三）環保督察制度變遷中社會公眾的邏輯

作為環保督察制度的最終受益者，社會公眾的邏輯自然嵌套在制度變遷的各個階段，更多呈現出的是一個隱性受益者和隱性反饋者的姿態。社會公眾作為微觀行動者群體，在制度變遷中擁有著制度變遷的參與者和制度變遷成果受益者的雙重角色站位，就其利益訴求而言，無外乎更優質的生存環境、更高質量的公共服務、更好地表達自身意見等。從滿足上述利益訴求出發，只要制度變遷能帶來更好的利益滿足，自然就能誘發其對制度變遷的需要。但是，就中國當前的治理場域和治理水平而言，社會公眾參與制度變遷是非常有限乃的，其對制度變遷的影響往往是隱性的、受限制的。隨著服務型政府建設的不斷加快，公眾的社會參與意識和水平不斷提升，更加愿意也更有能力就某些事情建言獻策和發揮監督作用。在這樣的背景下，某些地區的經濟發展快速高效，但這卻是以犧牲生態環境為代價的，生態環境破壞致使當地居民苦不堪言。就社會治理的發展趨勢而言，公眾參與制度變遷即環保督察制度變遷的影響是不容小覷的，從根本上說是因為制度變遷的推動和實現取決于多元利益主體間復雜多樣的利益博弈、妥協與均衡，其中社會公眾雖然相較政府而言處于弱勢地位，但其壓倒性和群體數量和制度目標的最終受益屬性在未來制度變遷中的作用可能是關鍵性的，為實現或者擴大自身利益，他們會采取積極行動。

四、環保督察制度變遷中多重邏輯的互動及其沖突

通過上述分析，我們可以看到環保督察制度變遷中國家、科層以及社會公眾的不同邏輯縱貫其中，基于其自利性追求的利益訴求與博弈綿延環保督察制度變遷歷程的始終，影響著環保督察制度的階段性變遷和現實成效，多重邏輯間的互動包括以下幾個方面（如圖1）。

圖1 環保督察制度變遷中多重邏輯的互動

（一）環保督察制度變遷中多重邏輯的互動

基于經濟社會發展的長遠考量，國家為此相繼實行了“督企”“督政”為中心的環保督查制度，但成效不大，傳統科層體制之下的環境治理存在著疲乏無力，執行異化的諸多缺陷，國家為了回應社會公眾的訴求、實現其國家治理目標，出臺中央環保督察制度，通過高位政治權力強勢介入，高規格督察組直接對話地方，一定程度上打破了央地之間長期存在的委托—代理困境。科層制邏輯主要呈現為制度執行者的邏輯，涉及的主體是各級政府及其內部科層組織，在制度執行中，既要遵從上級指示貫徹落實制度，又要負責向下級推行制度變遷。基于“理性經濟人”假設，始于對組織利益和個人利益的追求，科層組織往往會對制度變遷執行的成本和收益進行權衡考量，以達到自身利益最大化的目標。“督企”階段，個別地方政府忽視政府主體責任，存在較大的自由裁量權和經濟晉升激勵，監督企業帶來的效果并不顯著。“督政”階段，地方政府的責任被充分考慮和監督，但是我國條塊分割的治理體系下，環保部門對于政府的監督缺乏效力，環保督察制度變遷被嚴格執行依然成效不足。此外社會的邏輯也會左右制度的實際決策和執行，作為制度執行者的科層組織，從制度順利執行的角度出發，首先考慮的就是社會公眾的訴求。無論是科層組織還是社會公眾，在互動的整個過程中，由于深受自身行為邏輯的影響，環保督察執行不斷得到強化和延伸，并隨著互動頻率、深度和廣度的擴展將不斷被重構。

在環保督察制度變遷中，就我國的治理現狀而言，中央政府就是國家的代表者，同時更是制度變遷中的實際操盤者，往往在制度變遷中起主導作用。作為中間層面的制度執行者，科層組織發揮著“承上啟下”的橋梁作用，上銜中央政府的制度貫徹要求，下接社會公眾的制度反饋訴求。總而言之，環保督察制度變遷中多重邏輯間互動時，各個行為主體基于公共性和自利性的利益博弈縱貫其中，三方邏輯呈現不一，但各自目標清晰明確，希望制度變遷能更好地推行和實施是國家的愿景；在獲取中央肯定和民眾支持的基礎上不損害自身利益的貫徹實施制度是科層組織所求；優質的生存環境和自由呼吸的生存空間，自身訴求更多地被國家和社會采納是民眾期盼。因此，把握和分析制度變遷中的多重邏輯，窺探各個主體間的邏輯互動，協調多方利益訴求，有利于其良性互動的達成和制度變遷的更好發生。

（二）多重邏輯下環保督察制度變遷中的沖突與矛盾

首先，多重邏輯下的環保督察制度變遷“目標分歧”。環保督察制度變遷中所涉及的邏輯主體都有著自身的利益訴求，其目標重點往往是不一致的。就中央政府而言，環保督察制度變遷是為了更好地解決環境治理方面存在的固有弊端，實現環境治理的目標，配合國家戰略發展的需要，鞏固統治階層的合法性地位，促進公共利益的實現。對各科層組織而言，其目標定位是權衡成本收益基礎上獲取更多的組織利益乃至個人利益。而對社會公眾而言，獲取更優質的生存環境、更自由的生活空間以及在制度變遷中的更多話語權是其價值目標取向。這種目標分歧交織于公共性和自利性的利益博弈之中，環保督察制度變遷的落實推行或許無法達到理想的預期效果，譬如“督企”到“督政”的階段式改進，各邏輯主體會為了自身的利益訴求做出相應的行為選擇。

其次，多重邏輯下的環保督察制度變遷“執行異化”。相關利益主體的多元目標之下，基于公共利益的實現，作為國家權力執行者的中央政府往往會是最先行動起來的主體，也是最具話語權和決定權的代表，積極回應和積極作為是其顯著表現。而有些科層組織及其工作人員，源于自利性追求的規束，滿足組織利益乃至個人利益往往是擺在首位的，一方面要響應上級制度要求，積極作為；另一方面是對自身利益的實現進行考量，眾多行政任務之中，摻雜利益訴求的權衡，事務處理的主次之分顯而易見，為應付上級，粉飾太平的手段屢試不爽，執行異化的可能性大大增加。而處于相對弱勢地位的社會公眾，無法真正參與制度變遷的實際決定中，在制度變遷中發揮的作用不大，隱性間接的反饋是其訴求常態。多元邏輯主體在實際行動中往往將自身利益訴求和取向融于其中，行為選擇趨利避害，導致制度變遷的總體行為處于執行異化的境地，難以發揮各主體的合力。

最后，多重邏輯下的環保督察制度變遷“動力不足”。制度變遷的動力源于對利益與權力的合理分配，在中國乃至世界治理場域之下，權力的大小才是決定利益訴求能否真正實現的關鍵要素。盡管伴隨著中央對生態環境建設高度重視，出臺了中央環保督察制度，旨在通過高位政治權威保駕護航，但在真正實踐中，其難以避免“運動式治理”的陰影，如何將中央環保督察制度轉向常態化、法治化運行軌道依然舉步維艱。

五、結論與啟示

綜上所述，環保督察制度變遷是不同制度環境約束下國家、科層組織以及社會公眾的行為邏輯在不斷互動的動態過程中共同形塑的結果，也以此很好地解釋了制度變遷的內生性過程。三重邏輯在制度變遷的全貌圖景中是一個統一有序的整體，在三者的持續互動中新的關系不斷被生產和重構。三方行動主體邏輯鏈條的外在表現造就了多重邏輯之間的互動，其利益契合點是良好生態環境的實現。但是，公共性與自利性的矛盾和沖突也持續存在于互動過程始終，利益博弈此消彼長并深刻影響著制度變遷，并最終造成如今中央環保督察制度雖然持續發力但依舊后勁不足的局面。因而，在環保督察制度變遷中，以下兩點：第一，環保督察制度變遷是多重邏輯主體互動的結果，公眾的作用應該被重視。第二，制度環境因素是影響制度變遷的重要存在，不斷變化的制度環境也會波及制度邏輯之間的相互作用。總之，通過多重邏輯探析環保督察制度變遷，有利于在新時代推進生態環境治理實踐過程中，促進各行為邏輯主體間相互作用，更新互動的過程和形式，找準利益契合點，打造多重邏輯框架下共建共治共享的環境治理格局。