基于疫情防控常態(tài)視角下區(qū)域防疫物資儲(chǔ)備策略研究
——以深圳市龍崗區(qū)為例

林曉玲

一、引言

2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情，是新中國(guó)成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。新冠疫情防控初期，各類防護(hù)物資極度匱乏，對(duì)初期疫情防控帶來巨大壓力與挑戰(zhàn)。深圳市龍崗區(qū)常住人口460萬人，其衛(wèi)健系統(tǒng)作為抗疫主要部門，承擔(dān)著全區(qū)范圍內(nèi)疫情防控重任。同時(shí)，作為全區(qū)區(qū)域內(nèi)防護(hù)物資保障牽頭部門，更擔(dān)負(fù)著防護(hù)物資儲(chǔ)備及調(diào)度的雙重職責(zé)。在疫情防控進(jìn)入常態(tài)化后，如何制定有效的防控物資儲(chǔ)備策略，成為急需解決的問題。

二、疫情防控初期防控物資保障管理

（一）緊急高效搶購(gòu)物資

在新冠疫情出現(xiàn)端倪之際，龍崗區(qū)衛(wèi)健局立即緊急通知下屬各單位開展疫情防控應(yīng)急物資采購(gòu)工作，加強(qiáng)全區(qū)應(yīng)急物資儲(chǔ)備。同時(shí)，細(xì)化采購(gòu)任務(wù)并迅速將任務(wù)分配至區(qū)內(nèi)各醫(yī)院及區(qū)疾控中心，第一時(shí)間搶購(gòu)防疫物資，確保了疫情防控初期物資保障。

（二）多方籌措防控物資

區(qū)衛(wèi)健局緊密對(duì)接區(qū)工信局、市監(jiān)局龍崗監(jiān)管局等部門;對(duì)接區(qū)內(nèi)重點(diǎn)防控物資生產(chǎn)企業(yè)，并協(xié)助企業(yè)提前開工、挖掘產(chǎn)能、增資擴(kuò)產(chǎn);組織下屬各公立醫(yī)院和疾控中心與重點(diǎn)企業(yè)簽訂采購(gòu)框架協(xié)議，多方采購(gòu)防疫物資，為疫情防控工作順利開展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。另外，大力發(fā)動(dòng)愛心企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)防控物資，通過微信公眾號(hào)、朋友圈等線上方式發(fā)布防控物資捐贈(zèng)倡議書，接受社會(huì)愛心人士和企業(yè)捐贈(zèng)。

（三）科學(xué)制定采購(gòu)計(jì)劃

在摸清需求、盤活家底的基礎(chǔ)上，按照打持久戰(zhàn)的辦法，科學(xué)制定物資近期(3個(gè)月)采購(gòu)計(jì)劃及中長(zhǎng)期(6個(gè)月以上)一攬子采購(gòu)計(jì)劃，并分步分批實(shí)施，動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（四）合理調(diào)配防控物資

1.根據(jù)防控物資性質(zhì)將其分為醫(yī)用防護(hù)物資和普通防護(hù)物資。研究制定《龍崗區(qū)疫情防控工作人員物資調(diào)配原則和調(diào)配工作流程》，嚴(yán)格貫徹保重點(diǎn)、保一線的原則，科學(xué)合理調(diào)配防控物資。一是將醫(yī)用防護(hù)物資重點(diǎn)用于一線醫(yī)務(wù)及公衛(wèi)人員，堅(jiān)決保障一線醫(yī)務(wù)及公衛(wèi)人員物資需求，將90%以上醫(yī)用物資調(diào)配給衛(wèi)生系統(tǒng)高危醫(yī)務(wù)人員崗位使用，為醫(yī)務(wù)人員“零感染”奠定堅(jiān)實(shí)的物資保障基礎(chǔ)。二是優(yōu)先保證交通設(shè)卡點(diǎn)、健康驛站、街道、社區(qū)三人組和執(zhí)法人員防護(hù)物資需求，持續(xù)為64個(gè)部門和11個(gè)街道提供口罩等必備防護(hù)物資，為聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制構(gòu)筑牢固的防線。三是在全面復(fù)工復(fù)產(chǎn)形勢(shì)下，為復(fù)工、復(fù)產(chǎn)、復(fù)學(xué)工作提供物資保障，并全力支持配合市級(jí)調(diào)撥工作，為緩解全市疫情防控物資緊缺狀況出力。

2.針對(duì)前期防控物資緊缺狀況，積極組織院感、疾病控制等方面專家研究討論，制定替代性方案，極大緩解了防控物資時(shí)間性短缺。同時(shí)，對(duì)N95醫(yī)用口罩、醫(yī)用防護(hù)服等特別緊缺的防護(hù)物資，均實(shí)名登記管理并建立每日調(diào)配清單臺(tái)賬，做到節(jié)約使用。

三、疫情防控常態(tài)下防控物資儲(chǔ)備實(shí)施策略

（一）采用政企合作儲(chǔ)備模式

國(guó)內(nèi)學(xué)者從成本最優(yōu)角度、儲(chǔ)備策略、庫(kù)存模式等方面進(jìn)行了廣泛研究。如從儲(chǔ)備主體視角下的單一政府儲(chǔ)備及政企聯(lián)合儲(chǔ)備兩種模式，從儲(chǔ)備客體視角下的實(shí)物儲(chǔ)備和生產(chǎn)能力儲(chǔ)備等。王坷、吳夢(mèng)瑤認(rèn)為，實(shí)物儲(chǔ)備及產(chǎn)能儲(chǔ)備混合策略是提高應(yīng)急能力的有效途徑，并結(jié)合臨時(shí)緊急采購(gòu)價(jià)格、產(chǎn)能儲(chǔ)備補(bǔ)貼、倉(cāng)儲(chǔ)成本等因素，構(gòu)建不同情形下的最優(yōu)儲(chǔ)備方案。皮武良基于博弈理論，提出財(cái)政合理投入、政策激勵(lì)下政企聯(lián)合模式下的國(guó)家醫(yī)療應(yīng)急物資儲(chǔ)備機(jī)制。陳濤等提出了協(xié)議企業(yè)實(shí)物儲(chǔ)備、生產(chǎn)能力儲(chǔ)備應(yīng)急物資儲(chǔ)備模式。基于前人研究基礎(chǔ)，結(jié)合龍崗區(qū)區(qū)域特點(diǎn)，本文采用政企合作儲(chǔ)備模式。

（二）遴選重要醫(yī)療物資目錄清單

根據(jù)國(guó)家、省、市相關(guān)部門要求，結(jié)合前期疫情防控經(jīng)驗(yàn)，將我區(qū)疫情常態(tài)化下14種重要醫(yī)療物資作為遴選物資目錄進(jìn)行戰(zhàn)略儲(chǔ)備，其涵蓋一次性醫(yī)用口罩、一次性外科口罩、醫(yī)用防護(hù)口罩(N95)、醫(yī)用防護(hù)服、一次性隔離衣(手術(shù)衣)、一次性防護(hù)帽(手術(shù)帽)、一次性膠手套、一次性鞋套(靴套)、醫(yī)用隔離面罩、醫(yī)用隔離眼罩、手持測(cè)溫儀、水銀體溫計(jì)、兒童口罩和免洗洗手液等，并充分考慮到疫情防控防護(hù)物資安全邊際，合理確定了儲(chǔ)備規(guī)模和合作期限。

（三）合理確定儲(chǔ)備成本

通常情況下，儲(chǔ)備成本一般涵蓋協(xié)議方的產(chǎn)品生產(chǎn)成本、儲(chǔ)備能力保有成本、存儲(chǔ)成本、激勵(lì)成本、缺貨成本、采購(gòu)成本及報(bào)廢處理成本等，其中：激勵(lì)成本是為了激勵(lì)協(xié)作方保有一定的額外生產(chǎn)能力而對(duì)協(xié)作方進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)貼，提前預(yù)付一定款項(xiàng)等方式所產(chǎn)生的成本。考慮到疫情爆發(fā)的不確定性，對(duì)如何有效降低儲(chǔ)備成本，國(guó)內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了深入研究，李君君(2017)提出隨機(jī)模型下的混合儲(chǔ)備決策模型，并實(shí)例驗(yàn)證了在滿足總儲(chǔ)備量和時(shí)間要求的前提下，通過設(shè)置合理的儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)，可以使混合儲(chǔ)備比單純實(shí)物儲(chǔ)備的成本更低;雇衷權(quán)等(2020)通過構(gòu)建數(shù)量柔性契約模型，解決了應(yīng)急物資企業(yè)代儲(chǔ)的采購(gòu)定價(jià)問題。考慮到疫情防控進(jìn)入常態(tài)化，可預(yù)見性增加，且防控物資市場(chǎng)供求相對(duì)平穩(wěn)，建議采取以下措施。

一是多方詢價(jià)，充分發(fā)揮衛(wèi)健系統(tǒng)物資采購(gòu)渠道多的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行多方市場(chǎng)詢價(jià)，確定所需物資的產(chǎn)品合理單價(jià)。同時(shí)合理確定倉(cāng)儲(chǔ)成本，根據(jù)儲(chǔ)備要求選址半徑進(jìn)行市場(chǎng)租金調(diào)研，確定倉(cāng)儲(chǔ)管理費(fèi)用。

二是采用預(yù)付款作為激勵(lì)的同時(shí)，充分利用預(yù)付款資金額度，將實(shí)際采購(gòu)物資總貨款從預(yù)付款中先行抵扣，以降低資金成本。

三是實(shí)行采購(gòu)單價(jià)滾動(dòng)結(jié)算，即合作協(xié)議有效期內(nèi)重要醫(yī)療物資采購(gòu)單價(jià)不得超過遴選時(shí)的物資單價(jià)，當(dāng)遇到市場(chǎng)價(jià)格下降時(shí)，應(yīng)按低價(jià)結(jié)算。

（四）公開遴選合作主體

疫情危機(jī)下，防控物資供需市場(chǎng)失衡，尤其是疫情初期完全成為賣方市場(chǎng)。在利益驅(qū)動(dòng)下，企業(yè)爽約、履約不到位情形時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重制約了疫情防控工作。因此，如何遴選合作對(duì)象及進(jìn)行有效約束成為重要課題。

一是建立多維度協(xié)議合作方遴選評(píng)價(jià)體系。通過涵蓋產(chǎn)品質(zhì)量、價(jià)格、響應(yīng)時(shí)間、物流配送、倉(cāng)儲(chǔ)能力、企業(yè)信譽(yù)等多維度評(píng)價(jià)體系，尤其是對(duì)前期疫情防控物資供應(yīng)不誠(chéng)信的廠家實(shí)行一票否決，將其直接拉進(jìn)“黑名單”。同時(shí)根據(jù)防控物資儲(chǔ)備規(guī)模和響應(yīng)時(shí)間要求，對(duì)協(xié)議合作方倉(cāng)儲(chǔ)建設(shè)面積、倉(cāng)儲(chǔ)內(nèi)部區(qū)域劃分、距離半徑等提出明確要求。

二是以公開招標(biāo)方式遴選采購(gòu)主體。為確保公開透明，公平公正，實(shí)行公開招標(biāo)方式進(jìn)行資格遴選。同時(shí)，鑒于防控物資保障組不具有獨(dú)立法人資格，可充分發(fā)揮下屬機(jī)構(gòu)在防控物資采購(gòu)、管理上的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，允許區(qū)屬公立醫(yī)院按照規(guī)定實(shí)施招標(biāo)采購(gòu)。

三是強(qiáng)化契約約束。針對(duì)疫情初期社會(huì)上出現(xiàn)部分企業(yè)履約不到位情形，一方面提高違約成本，在合作協(xié)議中明確遴選中標(biāo)合作方提交一定比例履約保證金，如出現(xiàn)違約行為，直接從履約保證金中扣除;另一方面，明確對(duì)合作方應(yīng)急儲(chǔ)備物資享有直接調(diào)配權(quán)，并嚴(yán)格約束合作方響應(yīng)時(shí)間，合作方須在24小時(shí)內(nèi)送達(dá)指定地點(diǎn)。

（五）物資使用及調(diào)配情況

認(rèn)真貫徹保重點(diǎn)、保一線的原則，科學(xué)合理調(diào)配防控物資，積極組織院感、疾病控制等方面專家研究討論，印發(fā)《龍崗區(qū)疫情防控工作人員物資調(diào)配原則和調(diào)配工作流程》《聯(lián)防聯(lián)控人員防護(hù)物資配置與使用標(biāo)準(zhǔn)》，做好防控物質(zhì)日常調(diào)配工作，并建立每日調(diào)配清單臺(tái)賬。具體模式如下。

四、建立財(cái)政投入責(zé)任機(jī)制

作為抗疫力量主力軍，公立醫(yī)院充分發(fā)揮其公益屬性。為進(jìn)一步落實(shí)政府主體財(cái)政投入責(zé)任，一是積極征求區(qū)財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)部門意見，出臺(tái)相關(guān)經(jīng)費(fèi)管理辦法，在制度層面將上述防控物資儲(chǔ)備成本明確納入財(cái)政負(fù)擔(dān)范疇，具體執(zhí)行由各采購(gòu)單位先行墊付資金，定期清理結(jié)算，排解各采購(gòu)主體擔(dān)憂。二是將下屬各衛(wèi)生健康單位2021年疫情防控工作預(yù)算納入局本級(jí)2021年部門預(yù)算，并按照疫情防控工作開展情況統(tǒng)籌負(fù)責(zé)分配使用，實(shí)行“每季度初申請(qǐng)預(yù)撥，每半年末據(jù)實(shí)結(jié)算”的模式，做到合規(guī)申請(qǐng)、?？顚Ｓ煤透咝?zhí)行。三是針對(duì)疫情防控期間區(qū)屬公立醫(yī)院面臨復(fù)工復(fù)產(chǎn)和疫情防控的雙重壓力(其中：主要業(yè)務(wù)指標(biāo)下滑明顯、醫(yī)務(wù)人員薪酬待遇同比下降和疫情防控費(fèi)用支出較大)，爭(zhēng)取財(cái)政資金支持，一定程度減少了醫(yī)療業(yè)務(wù)收入銳減的不利影響，緩解了運(yùn)營(yíng)壓力。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)內(nèi)自新冠疫情開始，龍崗區(qū)衛(wèi)生健康局負(fù)責(zé)全區(qū)范圍內(nèi)各部門、街道、驛站、卡點(diǎn)等防控物資調(diào)度和調(diào)配，堅(jiān)持將衛(wèi)生健康系統(tǒng)防控物資納入全區(qū)物資保障一盤棋，重點(diǎn)保障醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，優(yōu)先保障一線醫(yī)務(wù)防控人員等防控物資，確保供應(yīng)平穩(wěn)、儲(chǔ)備有力、調(diào)配有序、保障有效，截至2021年2月底，已累計(jì)調(diào)配保障醫(yī)用防護(hù)服10萬件、醫(yī)用防護(hù)口罩(N95)42萬只和一次性醫(yī)用外科口罩793萬只，其防控物資和區(qū)屬公立醫(yī)院運(yùn)營(yíng)雙保障實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，已入選中國(guó)總會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)新冠肺炎疫情防控醫(yī)院運(yùn)營(yíng)管理“優(yōu)秀案例”之中。