污染防治攻堅戰(zhàn)實施階段性成效評估研究

王倩，蔣春來 ，黃津穎，王曉婷，袁子林，楊書豪，陳鵬

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院形勢分析與規(guī)劃評估中心，北京 100012；2.清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100084）

引言

黨的十九大提出的堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要決策部署，是我國全面建成小康社會決勝時期的“三大攻堅戰(zhàn)”之一。2018 年6 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（以下簡稱《意見》），明確了打好污染防治攻堅戰(zhàn)的時間表、路線圖、任務(wù)書[1]，部署了藍(lán)天、碧水、凈土三大保衛(wèi)戰(zhàn)和七大標(biāo)志性戰(zhàn)役①七大標(biāo)志性戰(zhàn)役為打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，打好柴油貨車污染治理、水源地保護、黑臭水體治理、長江保護修復(fù)、渤海綜合治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)。，集中力量攻克人民群眾身邊的突出環(huán)境問題[2]。對污染防治攻堅戰(zhàn)的實施成效進行合理評估，是保障任務(wù)實施的重要手段[3]。本文通過建立定量和定性相結(jié)合的指標(biāo)體系，對《意見》實施的目標(biāo)、任務(wù)、政策和經(jīng)濟績效進行系統(tǒng)評估，以期為下一階段深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)和部署“十四五”生態(tài)環(huán)境保護工作提供依據(jù)和參考。

1 評估指標(biāo)體系與方法

1.1 評估指標(biāo)體系

本研究基于《意見》主要目標(biāo)、任務(wù)和重大措施，綜合考慮指標(biāo)內(nèi)涵、數(shù)據(jù)質(zhì)量，圍繞目標(biāo)指標(biāo)、重點任務(wù)、政策制度和經(jīng)濟績效四個維度，選取55 項指標(biāo)構(gòu)建污染防治攻堅戰(zhàn)成效評估指標(biāo)體系，見表1。其中，目標(biāo)指標(biāo)主要為《意見》總體目標(biāo)，從空氣質(zhì)量、地表水質(zhì)、近岸海域水質(zhì)、主要污染物排放總量、土壤環(huán)境質(zhì)量和自然生態(tài)角度評估污染防治攻堅戰(zhàn)生態(tài)環(huán)境取得的成效；重點任務(wù)主要從三大保衛(wèi)戰(zhàn)和七大標(biāo)志性戰(zhàn)役的關(guān)鍵任務(wù)完成情況評估實施成效；治理體系主要從生態(tài)環(huán)境責(zé)任體系、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系、生態(tài)環(huán)境保護經(jīng)濟政策體系、生態(tài)環(huán)境保護法治體系、生態(tài)環(huán)境保護社會行動體系5 個方面進行評估，評估重要政策制度改革落實情況；治理績效方面著重考慮經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調(diào)性和投融資兩部分的成效。

表1 污染防治攻堅戰(zhàn)實施成效評估指標(biāo)體系

1.2 數(shù)據(jù)來源與評估方法

本研究的目標(biāo)指標(biāo)數(shù)據(jù)主要來自《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》（2015—2020），采用比較法將各項環(huán)境指標(biāo)與目標(biāo)進行對比，全面梳理各項指標(biāo)完成情況。重點任務(wù)的目標(biāo)數(shù)據(jù)主要來自生態(tài)環(huán)境部及生態(tài)環(huán)境綜合業(yè)務(wù)調(diào)度平臺，采用自上而下、定性與定量相結(jié)合

等方法，對攻堅戰(zhàn)重點任務(wù)進行評估。政策制度執(zhí)行成效評估主要采用文獻(xiàn)分析、地方座談等方法評估生態(tài)環(huán)境保護政策制定實施情況。

經(jīng)濟績效評估主要是衡量污染防治攻堅戰(zhàn)啟動后，各省份環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展水平以及投融資效果。本文采用耦合協(xié)調(diào)指數(shù)法[4,5]測算了2017—2019年各省份環(huán)境經(jīng)濟耦合協(xié)調(diào)度；選取環(huán)境與經(jīng)濟各6項指標(biāo)（表2），根據(jù)2017—2019 年各省份環(huán)境經(jīng)濟協(xié)調(diào)度增長情況，判斷各省份環(huán)境高水平保護與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展情況[6]；通過排名和四象限圖的方式，識別環(huán)境經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展水平較高和發(fā)展較為片面的省份；采用文獻(xiàn)分析法分析了投融資情況。

表2 指標(biāo)選取說明

2 攻堅戰(zhàn)實施成效評估

2.1 目標(biāo)指標(biāo)完成情況

本研究構(gòu)建的污染防治攻堅戰(zhàn)實施成效評估指標(biāo)體系中13 項生態(tài)環(huán)境目標(biāo)指標(biāo)均全面超額完成，詳見表3?？傮w來看，污染防治攻堅戰(zhàn)實施以來，全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況持續(xù)改善?？諝赓|(zhì)量方面，2020 年全國337 個地級及以上城市優(yōu)良天數(shù)比率平均值為87.0%，近五年上升5.8 個百分點，呈現(xiàn)持續(xù)改善向好態(tài)勢；2020 年全國PM2.5未達(dá)標(biāo)地級及以上城市濃度為37 微克/米3[7]，較2015 年下降28.8%，北京PM2.5濃度5 年降幅達(dá)到51.3%，以創(chuàng)紀(jì)錄的速度打贏了這場污染治理工程。水質(zhì)量方面，全國地表水Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面比例83.4%，好于污染防治攻堅戰(zhàn)階段性目標(biāo)13.4 個百分點，與2015 年相比上升17.4 個百分點；劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例0.6%，近5 年下降9.1 個百分點；長江流域、渤海入海河流劣Ⅴ類國控斷面全部消劣，長江干流歷史性地實現(xiàn)全線Ⅱ類水體[8]，我國僅用5 年時間，“好水”的比例已達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平。全國近岸海域優(yōu)良水質(zhì)（一、二類）面積比例平均為77.4%，近5 年上升6.9 個百分點。主要污染物排放方面，全國二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量和氨氮4 種主要污染物排放總量分別較2015 年累計減排25.5%、19.7%、13.8%和15.0%，二氧化硫排放量從千萬噸降低至百萬噸水平。土壤質(zhì)量方面，全國土壤環(huán)境風(fēng)險得到基本管控，經(jīng)初步核算，受污染耕地安全利用率達(dá)到90%左右，污染地塊安全利用率達(dá)到93%以上。自然生態(tài)方面，初步劃定的生態(tài)保護紅線面積占陸域國土面積25%左右，保護了近40%的水源涵養(yǎng)區(qū)、幾乎所有生物多樣性關(guān)鍵區(qū)、約32%的防風(fēng)固沙功能區(qū)[9]；根據(jù)國家林草局最新公布結(jié)果，我國森林覆蓋率達(dá)23.04%，森林蓄積量超過175 億立方米[10]，連續(xù)30 年保持“雙增長”；在全球2000 年到2017 年新增的綠化面積中，約1/4 來自中國，貢獻(xiàn)比例居全球首位。

表3 目標(biāo)指標(biāo)完成情況評估

2.2 重點任務(wù)完成情況

本研究構(gòu)建的污染防治攻堅戰(zhàn)實施成效評估指標(biāo)體系31 項重點任務(wù)中，30 項已完成2020 年目標(biāo)要求，僅全國鐵路貨運量比2017 年增長任務(wù)未完成，各指標(biāo)具體信息見表4。藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)方面，截至2020年底，全國煤炭消費占一次能源消費的比重由60.4%下降至56.8%，清潔能源占比從20.8%提高到24.0%，推動能源發(fā)展由“保障供給優(yōu)先”向“生態(tài)環(huán)境優(yōu)先”新發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，逐步建立起較為完備的能源供應(yīng)體系，根本扭轉(zhuǎn)了能源短缺的局面。北方地區(qū)累計完成清潔取暖改造超2500 萬戶，全國累計燃煤發(fā)電機組超低排放改造9.5 億千瓦，發(fā)電煤耗達(dá)世界先進水平，建成世界最大規(guī)模的超低排放清潔煤電供應(yīng)體系。6.2億噸粗鋼產(chǎn)能已完成或正在開展超低排放改造[11]，建成了最大規(guī)模的鋼鐵工業(yè)清潔生產(chǎn)體系。碧水保衛(wèi)戰(zhàn)方面，全國地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體消除比例達(dá)到98.2%；累計完成10 638 個農(nóng)村“千噸萬人”以上水源保護區(qū)劃定、15 萬個建制村環(huán)境綜合整治。凈土保衛(wèi)戰(zhàn)方面，全國31 個?。▍^(qū)、市）2775 個涉農(nóng)縣級行政區(qū)已全部完成農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分；累計完成13 311 個重點行業(yè)企業(yè)地塊的布點、采樣、檢測以及數(shù)據(jù)上報工作；完成整治的1865 個污染源已全部銷號，有效降低耕地土壤鎘污染風(fēng)險。受疫情和用地用海審批等因素疊加影響，部分貨運鐵路和鐵路專用線的開工時間推遲、建設(shè)進度不及預(yù)期。此外，由于能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，煤炭等大宗貨物產(chǎn)量和運輸量下降，導(dǎo)致全國鐵路貨運量進度相對滯后，2020年全國鐵路貨運量比2017 年增長23.4%[12,13]，較目標(biāo)尚有較大差距。

表4 重點任務(wù)指標(biāo)完成情況評估

2.3 治理體系建設(shè)情況

遵循《意見》，本研究的治理體系建設(shè)情況評估主要從生態(tài)環(huán)境責(zé)任體系、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系、生態(tài)環(huán)境保護經(jīng)濟政策體系、生態(tài)環(huán)境保護法治體系和生態(tài)環(huán)境保護社會行動體系等5 個方面進行定性評估，若有重要制度突破、重大改革舉措、出臺重要文件的則評價為實施良好，有所進展的評價為實施順利，否則為無進展，詳見表5?？傮w來看，生態(tài)環(huán)境責(zé)任體系、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系、生態(tài)環(huán)境保護經(jīng)濟政策體系、生態(tài)環(huán)境保護法治體系進展良好，生態(tài)環(huán)境保護社會行動體系進展順利。

表5 治理體系建設(shè)情況評估

2.4 經(jīng)濟績效評估情況

2.4.1 經(jīng)濟環(huán)境協(xié)調(diào)性評估

全國生態(tài)環(huán)境保護大會對污染防治攻堅戰(zhàn)提出，要協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護。本研究進一步分析省級層面的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展程度，評估推進污染防治攻堅措施過程中對經(jīng)濟的影響，詳見表6。結(jié)果表明，2019 年環(huán)境經(jīng)濟耦合協(xié)調(diào)度最高的五個省份為北京、上海、浙江、福建和廣東，耦合協(xié)調(diào)度分別為67.7、66.4、66.2、62.8和62.6，除北京外均為東部沿海省份。與2017 相比，2019 年除黑龍江外，其余省份環(huán)境經(jīng)濟耦合協(xié)調(diào)度均呈不同程度上升，其中河北、天津和北京上升幅度最大，分別同比上升21.7%、16.6%和16%，31 個省（區(qū)、市）同比上升8.4%。結(jié)果表明污染防治攻堅戰(zhàn)并未影響各省份經(jīng)濟發(fā)展，反而促進了環(huán)境經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其是藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)重點區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟耦合協(xié)調(diào)度上升幅度最大。

表6 各?。▍^(qū)、市）2017—2019年環(huán)境經(jīng)濟耦合協(xié)調(diào)度測算結(jié)果

圖1 顯示了2019 年各省份環(huán)境經(jīng)濟協(xié)調(diào)度分布，環(huán)境經(jīng)濟發(fā)展程度均高于全國平均水平的省份，即位于第一象限的浙江、廣東、福建、湖北，均為南方省份。而環(huán)境經(jīng)濟發(fā)展低于全國平均水平，即位于第三象限的省份，包括河北、河南、新疆、寧夏、安徽、陜西、遼寧。北京、上海環(huán)境經(jīng)濟協(xié)調(diào)度分列全國前三，主要由于經(jīng)濟水平遠(yuǎn)超全國平均所致，而環(huán)境質(zhì)量仍需繼續(xù)改善。

圖1 2019年環(huán)境經(jīng)濟協(xié)調(diào)度四象限分布

2.4.2 投資績效評估

污染防治攻堅戰(zhàn)期間，國家深入推動建立了多元化投入機制。建立綠色發(fā)展基金等政府引導(dǎo)型基金，征收環(huán)境保護稅，推動縱向和橫向流域生態(tài)補償機制建立，完善政府綠色采購政策等政策機制，多方面完善污染防治攻堅戰(zhàn)多元化投融資機制。綠色發(fā)展基金等政府引導(dǎo)型基金的設(shè)立，大大撬動金融機構(gòu)和社會資本投資。國家綠色發(fā)展基金首期募資885 億元[16]，其中，中央財政安排資金100 億元；環(huán)境保護稅的征收，消費稅、資源稅、所得稅以及增值稅等稅收政策綠化導(dǎo)向，間接促進了多主體加大污染防治攻堅戰(zhàn)投融資力度；政府綠色采購政策、綠色超低排放電價補貼、北方地區(qū)冬季清潔取暖補貼、綠色農(nóng)業(yè)補貼、可再生能源電價補貼等政策實施，為帶動重點領(lǐng)域生態(tài)環(huán)保投資發(fā)揮關(guān)鍵引導(dǎo)作用。

綜合測算，2018—2020 年，全社會環(huán)保投資規(guī)模累計3.27 萬億元，全國財政支持污染防治攻堅戰(zhàn)投入規(guī)模累計1.83 萬億元，中央財政支持污染防治攻堅戰(zhàn)投入規(guī)模累計6231.5 億元，地方財政支持污染防治攻堅戰(zhàn)投入規(guī)模累計1.21 萬億元。其中，藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)累計投資額為2492.84 億元，在三大保衛(wèi)戰(zhàn)投資額總數(shù)中占比最高，占比均在50%以上；碧水保衛(wèi)戰(zhàn)累計投資額為1757.2 億元；凈土保衛(wèi)戰(zhàn)累計投資額為125.7億元；生態(tài)保護和修復(fù)領(lǐng)域累計投資額為1729.3 億元。全社會和各級財政累計投入大量環(huán)保資金，為打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供了有力支撐。

3 結(jié)論與建議

本研究基于《意見》構(gòu)建了污染防治攻堅戰(zhàn)成效評估指標(biāo)體系，從目標(biāo)指標(biāo)、重點任務(wù)、政策措施和經(jīng)濟績效4 個方面分別對污染防治攻堅戰(zhàn)實施成效進行評估。研究結(jié)果表明：《意見》實施成效顯著，13項目標(biāo)指標(biāo)全面完成，全面建成小康社會生態(tài)環(huán)境目標(biāo)如期高質(zhì)量實現(xiàn)；污染防治攻堅戰(zhàn)推動實施一批重大治污工程，環(huán)境治理水平顯著提升；持續(xù)推進了能源、產(chǎn)業(yè)、運輸?shù)冉Y(jié)構(gòu)調(diào)整，環(huán)境經(jīng)濟耦合協(xié)調(diào)指數(shù)顯示，污染防治攻堅戰(zhàn)有力促進了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護；在領(lǐng)導(dǎo)機制、指揮機制、協(xié)調(diào)機制、考核機制和健全生態(tài)環(huán)境治理體系方面積累了一系列經(jīng)驗做法，推動生態(tài)環(huán)境治理體制機制更加完善。

目前，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善仍不穩(wěn)定，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善還未從量變達(dá)到質(zhì)變，生態(tài)環(huán)境與群眾的期待、美麗中國建設(shè)目標(biāo)要求還有不小差距?；谠u估結(jié)果和形勢研判，建議“十四五”時期，要深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，牢牢把握減污降碳總要求，突出“三個治污”，統(tǒng)籌污染治理、生態(tài)保護、應(yīng)對氣候變化，系統(tǒng)謀劃污染防治攻堅戰(zhàn)新思路、新要求、新舉措，集中攻克老百姓身邊的突出生態(tài)環(huán)境問題。主要突出以下方面：

（1）面向美麗中國建設(shè)目標(biāo)，堅持方向不變、力度不減、久久為功，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境。對標(biāo)2035 年美麗中國建設(shè)目標(biāo)，統(tǒng)籌謀劃好“十四五”“十五五”“十六五”生態(tài)環(huán)境保護工作，每五年實現(xiàn)一個階段性目標(biāo)，步步推進，使生態(tài)環(huán)境與基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化相得益彰?！笆奈濉逼陂g，在鞏固“十三五”污染防治攻堅戰(zhàn)階段性成效的基礎(chǔ)上，采取更精準(zhǔn)、更科學(xué)、更有效的措施，保持力度、延伸深度、拓寬廣度，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)。

（2）以減污降碳為戰(zhàn)略方向，加快推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。扎實做好結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整工作，堅決遏制高耗能高排放項目盲目發(fā)展，推進工業(yè)、建筑等高耗能、高排放行業(yè)綠色化改造，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，以科技創(chuàng)新賦能綠色低碳轉(zhuǎn)型，提高發(fā)展的科技含量、綠色含量。

（3）堅持問題導(dǎo)向，不斷解決群眾關(guān)注的突出問題。發(fā)揚“十三五”污染防治攻堅戰(zhàn)經(jīng)驗，針對突出問題謀劃打好標(biāo)志性戰(zhàn)役。加強細(xì)顆粒物和臭氧協(xié)同控制，加快解決VOCs 治理突出問題。統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，有效保護居民飲用水安全，持續(xù)推進黑臭水體治理并擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。有效管控農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險，加強白色污染治理和危險廢物、醫(yī)療廢物收集處理。統(tǒng)籌山水林田湖草沙冰系統(tǒng)治理。強化多污染物與溫室氣體排放協(xié)同控制，將重點行業(yè)大氣污染深度治理與低碳節(jié)能統(tǒng)籌考慮。

（4）補齊短板強化弱項，推進環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。建立完善與新發(fā)展格局相適應(yīng)的生態(tài)文明治理體系，加快構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、司法保障、公眾參與的大環(huán)保格局。在監(jiān)測監(jiān)管執(zhí)法能力、環(huán)境市場化投入機制、全民綠色行動等方面取得突破。健全環(huán)境保護督察機制，開展重點領(lǐng)域、重點區(qū)域、重點行業(yè)專項督察，推動環(huán)境保護督察向縱深發(fā)展。