利益相關者理論框架下“組團式”援疆機制創新*

涂建鋒，羅華標，盧飛，葉世安，朱林森

(1.浙江省人民醫院/杭州醫學院附屬人民醫院,杭州市 310014；2.浙江省衛生健康委員會,杭州市 310000； 3.中共新疆阿克蘇地委組織部，新疆阿克蘇 843000； 4.新疆維吾爾族自治區衛生健康委，烏魯木齊市 830000； 5.浙江省對口支援新疆阿克蘇地區和兵團第一師指揮部, 新疆阿克蘇 843000)

2016年4月，中央組織部、國家衛生健康委等部委牽頭在新疆阿克蘇、喀什、吐魯番等8家受援醫院開展醫療人才“組團式”援疆工作，并制定了詳細的工作方案和考核辦法[1]，歷時已4年余。2019年6月，中央組織部等部委委托第三方機構對8家受援醫院、支援醫院、當地政府部門等進行了3年工作多維度全面評估與考核。筆者將基于第三方評估考核結果，在利益相關者理論框架下分析醫療人才“組團式”援疆工作的成效與存在問題，并提出機制創新的思考與建議。

1 醫療人才“組團式”援疆模式與方法

阿克蘇地區第一人民醫院作為新疆8家醫療人才“組團式”援疆受援醫院之一，由浙江省衛生健康委負責組織浙江7家省級醫院開展幫扶工作，浙江省人民醫院為牽頭醫院，參與醫院還有浙江醫院、浙江省立同德醫院、浙江省腫瘤醫院、溫州醫科大學附屬第一醫院、溫州醫科大學附屬第二醫院和溫州醫科大學附屬眼視光醫院。根據受援醫院需求及實際情況，浙江省派出不同專業醫療專家與管理專家共20人“組團”赴新疆開展為期一年半的幫扶，專家們通過“師帶徒”方式與受援醫院業務骨干結對成為師徒關系，通過手術示教、教學查房、疑難病例討論、專家門診、臨床小講課等方法，持續打造一支帶不走的人才隊伍。支援醫院還通過“以院包科”模式舉全院之力重點幫扶1～2個學科。幫扶期滿后換專家不換科室，一茬接著一茬干。2018年4月，為進一步加大援助力度，浙江省再次派出1名管理干部擔任受援醫院院長。

2 成效評估

中國社科院人口與勞動經濟研究所、中國研究型醫院學會評估評價專業委員會作為第三方，以“結構—過程—結果”理論為基礎，根據世界衛生組織(WHO)提出的醫療質量評價“安全性、有效性、適宜性、可及性、效率、患者參與”等方面，參考《醫療質量管理辦法》《三級綜合醫院評審標準實施細則(2011年版)》，構建醫療人才“組團式”援疆“雙向四方三維度”評估模型。“雙向四方”指支援方主管部門、支援醫院和受援方主管部門、受援醫院；“三維度”指結構質量維度、過程質量維度與結果質量維度。組織全國專家通過被評估對象自評、專家組現場評估和綜合評估的方式，綜合評估該院醫療人才“組團式”援疆這一新模式在增加醫療服務、提升醫療服務能力、促進健康水平等方面取得的主要成效。評估發現，通過醫療人才“組團式”幫扶，3年來(2016—2019年)，該院發展取得了以下主要成效(見表1)。

表1 醫療人才“組團式”援疆工作開展前后核心指標變化

3 經驗和問題

在本次考核評估中，專家組總結反饋了援疆主要經驗：(1)學科建設方面，圍繞核心幫扶學科和目標技術，精準選派專家，幫扶模式實現從“撒胡椒面式”向“狙擊式”轉變；(2)人才培養方面，“打造一支帶不走的人才隊伍”，培育本土人才實現從“重輸血”向“重造血”轉變；(3)遠程醫療方面，大力發展遠程醫療，打造“指尖上的醫生”工程，幫扶內涵實現從“重治療”向“重診斷”轉變；(4)柔性援疆方面，充分利用后方優質資源開展柔性援疆，創新打造“跨省醫聯體”工程，幫扶形式實現從“單兵作戰”向“系統集成”轉變。主要問題為：(1)人才建設方面，人才隊伍建設周期長、難度大，人才流失情況時有發生，引才、育才、留才尚缺乏科學經驗；(2)科研培養方面，醫務人員科研意識不強，科研創新與成果轉化能力薄弱，影響醫院未來可持續發展；(3)工作機制方面，“以院包科”、選派專家等相關援疆工作機制有待完善，援受雙方溝通交流機制建設不完善；(4)工作方法方面，援助目標與手段未能有效匹配，援疆項目、資金、人才、政策、效果未能形成充分聯動。

4 利益相關者理論框架下“組團式”援疆機制創新的思考與建議

1963年斯坦福大學研究所提出了利益相關者理論，認為利益相關者是“失去其支持，企業將無法生存的個人與團體”[2-3]。它有三個重要的發展階段，分別為“利益相關者影響”階段、“利益相關者參與”階段和“利益相關者共同治理”階段[4]。隨后在學術界與企業界研究與實踐中不斷得到發展與完善，目前已逐漸成為主流研究范式，被廣泛運用到政治學、經濟學、管理學、法學、社會學等人文社會學科研究中[5]。楊明洪、張營為[6-7]在對口援藏工作中采用該理論開展了援藏實踐效應與機制創新方面的研究。陽妙艷[8]在“組團式”教育援藏中采用該理論進行了工作機制研究。

醫療人才“組團式”援疆明顯提升了受援醫院醫療服務能力與水平，提高了當地百姓就醫獲得感與幸福感，成效在多家“組團式”援疆受援醫院得到證實[9-10]。但也存在局部低效情況，許多學者針對醫療援疆開展了援助效率和模式的研究[11-12]，并對“組團式”援疆的機制創新進行了探索與思考[13-14]。根據利益相關者理論，分析存在局部低效其中一個重要的原因就是醫療人才“組團式”援疆工作中存在不同主體的利益沖突，主要包含三個利益相關者，利益第一方——中央政府(中央組織部、國家衛生健康委等四部委)；利益第二方——支援方政府、單位與個人；利益第三方——受援方政府、單位與個人，三方之間存在著不同的責任、權利和利益關系。

4.1 關于三方利益博弈關鍵點的思考

雖然上述三方存在共同的利益結合點，但同時也存在明顯的利益差異，各方都希望能在醫療人才“組團式”援疆工作過程中實現自己的利益最大化。每一利益相關者在采取行動時，必然會考慮到其他方對這種行動會做出什么樣的反應，從而形成了一個博弈。在這種博弈過程中，既有合作中的效率，也有不合作的效率損失，造成了援疆資源的浪費，也影響了援疆政策的運行效果[6,8]，結合利益相關者理論，分析他們主要存在以下三個博弈關鍵點。

4.1.1 對于利益第一方中央政府。 新疆是中國具有重要政治與戰略意義的省份，也是脫貧攻堅的主戰場，應大力推進東西部對口幫扶，在聚焦社會穩定與長治久安，發展建設新疆的同時，要將黨與國家對維漢各族群眾的關懷傳遞到百姓心里，促進各族人民交流交往交融。

4.1.2 對于利益第二方支援方政府、單位與個人。 除了執行利益第一方指示任務以外，其援助行為還會受其他對口支援任務、援助經費壓力、援助成效、援助是否對自身發展產生影響、干部人才儲備情況、干部選拔任用計劃、是否獲得政治肯定、提拔晉升、實現個人理想抱負、正面宣傳獎勵等多方面因素影響。

4.1.3 對于利益第三方受援方政府、單位與個人。 除了執行利益第一方指示要求和接受利益第二方援助之外，還會考慮到援助行為是否存在短視行為而缺乏長效機制、援助項目是否存在不契合新疆實際情況、援疆干部人才與當地干部人才理念沖突調和問題、援疆資金與人才投入是否緊緊圍繞新疆迫切需求、部分援疆干部人才是否存在撈足援疆政治資本而對真正援疆工作不上心不發力情況、援助需求由于各種原因長期得不到滿足而導致不滿、抵觸、不合作心態等因素，上述多因素的考慮會導致其不同的接受態度、配合程度、主觀能動性等。

4.2 醫療人才“組團式”援疆機制創新的建議

根據上述博弈關鍵點分析，結合4年“組團式”援疆工作實際情況，筆者團隊就如何創新醫療人才“組團式”援疆工作機制，進一步理順關系、推進工作，擴大援疆成效，提出以下5點建議。

4.2.1 利益第二、三方應經常共同反思“援疆三問”，經常換位思考與自我教育，實現平等互惠與求同存異。 利益第二方應主動反思“援疆為什么？來疆干什么？離疆留什么？”。而利益第三方應反思“我們需要什么？支援方應該怎么幫扶？我們應該怎樣主動配合？”。援疆工作的主體還是利益第三方，利益第二方要加強援疆專家的情商教育，不能有施舍感、優越感與過客感，不能歧視與埋怨利益第三方。要充分關注利益第三方自我利益維護的內心感受和需要支援、但內心又存在著自尊、想自力更生并不想過多依賴幫助的矛盾心理。要想盡一切辦法充分激發利益第三方的積極性、參與性與主動性，不能包辦各項援疆工作，更不能不顧及其需求與意愿干自己想干的。援疆專家切忌好高騖遠和過度超前。而利益第三方應時刻關心援疆專家的工作、生活與家庭困難，細心領悟其援疆情懷與大愛，盡心盡力做好各項支持服務工作，充分授權，放手大膽使用，持續調動其積極性，盡力發揮專家作用。

4.2.2 加強“組團式”援疆的過程管控、成效評價和系統監督，建立日常監督與獎懲機制。加大對利益第二、第三方的獎懲力度，提高雙方積極性與參與度，提高消極支援與受援的成本。利益第一方負責建機制、總協調、決策獎懲，患者、醫務人員和社會機構負責日常監督。定期公開監督結果，并建立利益第二、第三方動態調整與退出機制，對不配合、不主動、無需求、幫扶效果不好的利益第二、第三方應定期退出。要定期對“組團式”援疆工作產生的經濟效益和社會效益做投入產出效益評估與分析，根據結果動態調整援疆資金、項目、人才投入的策略與方向，實現資金、項目、人才、政策、效果五要素高效聯動，切實提高援疆資金、項目、人才的使用效率。

4.2.3 建立利益第二、第三方雙向常態化溝通協調機制。 經常溝通、互相了解是做好“組團式”援疆工作的基礎與必要條件。應成為專門協調機構，召集利益第二、第三方和組織部、衛健委等相關政府管理部門定期召開聯席會議，通報援疆工作進展，調研論證和協商確定受援方所需而支援方所能的幫扶點，共同研究工作中存在的問題和對策。

4.2.4 通過管理幫扶來加快理念轉變是對口幫扶十分重要的內容與方法，但不能操之過急。扶貧先要扶智與扶志，理念是自我改變的內生動力。目前所有對口幫扶工作中工作主體均為利益第三方，而利益第二方作為客體主要起幫扶、支持、引導、培育等作用。在以利益第三方為主導的管理體制框架下很難實現在某一個局部援疆點(如受援醫院)開展以利益第二方為主導的幫扶模式。因此醫療人才“組團式”援疆設計通過選派院長來推進工作，但缺少相關配套政策，執行存在較大難度。管理幫扶可通過加強對利益第三方后備管理干部(如中青年副院級領導)的傳幫帶和派遣至內地進修學習來實現理念轉變。

4.2.5 要從“援助”過渡到“共建”，要從動員性、政治性、無償性、單向性的“對口支援”模式逐步過渡到自發性、互利性、可持續性、雙向性的“對口合作”模式，最終實現利益相關者“共同治理”新模式，達到三方新的利益平衡。支援是被動的，合作才是主動的,才能可持續發展。要推行改革現行“利益第一方負責管理，利益第二方負責輸出，利益第三方負責接受，三者各司其職但缺乏融合共進”的機械式援疆套路[15]。利益第三方要經常思考能給利益第二方帶來什么？雙方要充分研究合作契合點，比如共建醫學中心、共同開展課題研究、聯合研究生培養、成果開發與轉化等。利益第二方可創新性將支援學科和受援學科打造為“科室共同體”，推行“一科兩制”管理，實現“對口合作”。各方要充分傾聽他方訴求與困難，避免盲目利益博弈和浪費援助資源。利益相關三方要合力找到共同利益平衡點，建立以“共同治理”為運行特點的醫療人才“組團式”援疆長效機制[5]。