鄉鎮自然資源機構改革的困境與對策
——以南通市J 鎮為例

印佳晨

（上海交通大學國際與公共事務學院，上海 200030）

改革開放以來，國家進行了多次機構改革，包括4 次黨中央機構改革和7 次國務院機構改革，而2018 年的機構改革是對黨和國家的組織結構及管理體制的全方位改革，其改革力度、囊括范圍都比以往改革更深更廣。而在鄉鎮規劃建設局工作的我對于此次改革中變動最大的部門——自然資源部在基層機構改革中所遇到的阻力有著最直觀的感受，本文僅對J 鎮自然資源機構改革中存在的問題進行梳理，嘗試提出相應的解決方法。

一、自然資源機構改革的背景

2013 年11 月，習總書記在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中就提出，山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態修復必須遵循自然規律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態的系統性破壞。[1]

正是由于過去種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，于是在自然資源管理上存在許多問題：

（一）自然資源所有權主體虛位，自然資源保護困難。新中國成立后，我國各種自然資源按照產業精細分工，由不同的主管部門分別管理，權力體系由與自然資源相關的國土、水利、林業、農業、環保等部門分散構建。單獨來看，各門類自然資源管理都在努力做到極致；總體來看，自然資源所有權主體虛位，自然資源管理缺乏統籌與協調，部門之間缺乏共享互通，相互掣肘，權力邊界沖突，明顯帶有部門色彩，甚至存在部門利益固化的積弊，無法形成合力。[2]

（二）國土空間管制權分散，各部門為爭奪管控土地發展權，使得各空間規劃目標抵觸、內容矛盾。實際上海洋、林業、草原、濕地資源實行多部門交叉管理，水資源實行單門類統一管理，土地、礦藏資源實行相對集中統一管理，致使這些編制規劃的管理機構分散，編制出的規劃層級結構和編制標準不統一，給人的感覺各規劃內容乏味空洞，缺乏協調性和適用性，容易導致項目重復建設和國家資源資產資本的浪費和流失。

（三）在資源管理利用過程中，部門間、央地之間矛盾突出。政府在實施不同的國土空間用途管制的過程中，自然生態空間越來越短缺，空間沖突頻現，進而引發暴利或暴損行為。而由于利益的驅動，導致權力與權利混淆，使行政機關陷入利益怪圈，重資源開發利用、輕資源保護節約現象比比皆是。中央部委（局）之間、中央和地方政府之間矛盾仍很突出，政府在實際管理中越位、錯位、缺位的現象屢見不鮮，妨礙自然資源管理職能的全面到位。

（四）自然資源法制建設不完善。法律修改不及時，相互間銜接性及法規穩定性不夠，甚至出現相互矛盾、有法不依、不依法行政等問題。國有產權由于所有者和代理人關系不夠清晰，存在內部人控制、關聯交易等，很多企業家不信任市場經濟與法治秩序，尋找“保護傘”與“護身符”，形成惡性循環。并且，我國實行單門類資源管理的部門法，主要問題是部門色彩太濃，甚至部門利益法規固化。

（五）管理浮于表面，審批效率低下。在對自然資源管理中出現的問題進行解決時，往往偏于感性，多是解決表面問題，就問題而解決問題；偏于行政，多是采取行政手段解決問題。再加上審批權限分散，串聯式的審批流程設計，造成審批程序冗長，效率不佳。

于是，為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題，實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理，2018 年3 月，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定，批準成立中華人民共和國自然資源部。

二、當前J 鎮自然資源機構改革面臨的困境

三定方案是指定職能、定機構、定編制。三定方案的確立意味著機構改革已初步完成。自2018 年十九屆三中全會召開以來，江蘇省縣級及以上的各級自然資源機構改革都有條不紊地推行。（圖1）江蘇省J 鎮至今未完成自然資源機構改革。

鄉鎮自然資源機構改革一般有兩種模式，一種是人員隨業務一起遷移，另一種則是僅遷移業務。而無論以哪種模式進行改革，僅從我所處的J 鎮規劃建設局的視角來看，都存在數個問題難以解決：

（一）若人員隨業務一起遷移：首先“上面千根線，底下一根針”，一位鄉鎮工作人員不僅需要負責對接縣局的多項業務，還需要做好鄉鎮部門的自身工作。面對自然資源機構改革所產生局部業務遷移，工作人員需要時間與原工作進行剝離，做好工作交替，無法說走就走。其次，鄉鎮人員編制與機構編制所屬不一致，機構改革所產生的人員變動將會使鄉鎮多年培養的業務骨干流失，專業性人員調離原崗，本就人員編制緊張的鄉鎮一定時間內難以有熟悉業務的人員接收工作，鄉鎮與縣局的拉鋸式的博弈使得人員調動頻頻受阻。

（二）而如果僅遷移業務，這對于新組建的自然資源局來說亦難以接受，一方面短時間內沒有熟悉業務的工作人員，新工作將難以展開，機構改革為更好地服務群眾的初衷也將難以實現；另一方面，編制的緊缺使得新組建的自然資源局面臨單位職責增加卻無編可增的尷尬局面。

（三）改革的“最后一公里”難以打通。改革越往下，阻力也越大，到了鄉鎮一級，鄉鎮改革的情況更復雜，中央政府權威對鄉鎮改革的推動力卻逐漸減弱，造成鄉鎮改革的權威推動不足。[3]再加上鄉鎮監管力度相對不高，對于機構改革的要求也相對較低，響應機構改革的呼聲也相對較弱，面對種種問題，總是一拖再拖。

（四）缺乏有力的規范指引。機構改革所涉及的法律法規及其具體細則的修訂不夠及時，法律供應乏力，機構改革與相應的立法工作難以同時進行，尤其是原有的法律法規無法解決改革后才出現的新問題。由于法律及相關規章制度未達到完全細化的程度，往往會導致各部門在機構改革后的一段時間內，辦事帶有一定的茫然性。[4]

（五）隨著機構改革帶來的“多審合一、多證合一”業務重整，在實際操作中也同樣存在著些許問題：第一，業務重整取消了部分流程，但沒有減少審批材料，比如“用地預審”這個環節被取消，但是群眾辦理業務依舊需要提交與之前相同的材料；第二，多驗合一尚不具備實際操作性，新組建的部門往往“貌合神離”，目前有些部門將其他部門的驗收結果作為該部門接受驗收申請的前置條件，在上級政府未出臺相關政策前各部門難以共同驗收；第三，多測整合缺乏人員、設備和技術支持。縣級及以上各類審批已普及線上流程、電子化審批，而鄉鎮層面則尚未接入系統，通常需要遞交紙質材料。這其中不乏存在接入系統的技術不足、成本過高的問題，還有基層人員流動大、培訓難的問題及基層群眾對無紙化審批配合度不高等問題。

三、順利推進J 鎮自然資源機構改革的對策建議

（一）適當核增鄉鎮行政編制。巧婦難為無米之炊。過少的行政編制勢必導致機構改革過程中職責承接不順，衍生混崗混編、機構運轉不暢等問題，各部門間、各部門與編制管理部門間也容易滋生矛盾。[5]業務增多也需匹配相應人員，改革過程中也需要靈活變通。

（二）加強縣級及以上層面在機構改革中的領導作用，借鑒國內其他鄉鎮機構改革經驗，著重解決業務重組和人員配置的關鍵問題，明確業務人員的合理流動，不再在機關單位和鄉鎮政府間的博弈中浪費機構改革的寶貴時間。

（三）加強法律保障。針對機構改革的推進情況，適時地細化、調整相關法律法規，將合理的內容進行完善和深化，突出其在保障機構改革推行中的重要作用。對于業務整合帶來的各項法律法規適用性重復等問題，也需要對法律法規進行及時的調整，以便在工作中做到有法可依。

（四）面對高成本、專業性強或者所需人員多的業務，可以廣泛引入市場競爭機制，允許更多私營部門通過市場測試參與提供公共服務，提高服務質量和效率，實現成本節約。[6]從而減輕政府壓力，促進資源合理配置。

（五）做好改革監管，自上而下開展業務培訓。在改革過程中所反映出來的問題有時候并不會迅速反饋至上層政府，這時候就需要做好改革監管，及時了解改革進度、發現問題、解決問題，對于業務整合后帶來的一系列改變還需進行相應的培訓，從而使后續工作得以順利開展。

（六）“部門重組、業務整合”不能僅僅體現在部門名稱和業務流程中，更應切實做到“心往一處想，勁往一處使”。這需要積極做好思想工作，使改革的整體理念深入其心，促使改革從思想上獲得大家的認同。加強不同部門間人員的溝通與交流，加強機構內部人員的信任與合作，打破原有隔閡，形成新的具有凝聚力的部門價值觀。

結語

自然資源機構改革涉及的內容龐大，改革過程中遇到阻力也是意料之中，但是到了鄉鎮層面，由于其自身環境復雜，遇到的困難都是上層所難以預料的，這使得改革進程在鄉鎮推進得尤為緩慢。但自然資源機構改革能否徹底完成，鄉鎮機構作為黨和國家直接面對老百姓的“窗口”是不可或缺、無法繞開的一環。本文僅從個人工作感受出發，簡略分析鄉鎮自然資源機構改革的困境并給出淺薄建議，希望自然資源機構改革能進行徹底，為建立統一的空間規劃體系打好堅實基礎。