城市軌道交通PPP模式快速發展存在問題及建議

原錕霞

摘 要：隨著城市軌道交通的快速發展，政府財政支出有限，PPP模式在城市軌道交通的應用越來越廣泛，本文通過分析現階段城市軌道交通PPP項目存在的問題，提出了推動PPP模式推廣使用的建議。

關鍵詞：PPP模式;問題;建議

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

0 引言

城市軌道交通在緩解城市交通供需矛盾的同時，對帶動城市經濟增長、改善城市環境、優化城市功能發揮了重要作用，逐漸成為地方政府投資的重要選擇。而城市軌道建設成本高、投資需求大，地方政府債務逐年上升，截至2020年末，地方政府債務余額25.66萬億元，同比增長20%。為緩解政府財政壓力，各大城市借助PPP模式引入社會資本共同參與軌道交通建設運營。據RT軌道交通不完全數據統計，2020年新開工了50條城市軌道交通線路，其中，PPP中標項目13條，投資總額3 359.75億元。PPP模式逐漸成為眾多城市建設城市軌道交通的首選方案。PPP模式自2014年鼓勵地方政府應用以來，在降低政府融資風險、帶動城市經濟高質量發展等方面起推動作用。然而制度缺位、人才缺失等問題，導致PPP模式在解決城市軌道交通問題中出現瓶頸。

1 PPP模式快速發展存在問題

1.1 法律體系不健全

我國自2014—2019年出臺了不少政策指南，但多數從投融資角度規范，并未形成系統的法律體系。第一，PPP模式參與主體多，缺少法律明確界定相關主體責權，推諉現象時有發生。城市軌道交通投資大、建設周期長，受經濟波動等外部因素影響，變更簽證、材料調差等方面存在爭議，影響社會資本方的積極性。而現有的政策未統一明確規范，各地方根據地方政策運行。第二，PPP項目涉及招標、采購、合同等多種法律。每種法律都有自己的適用范圍，在涉及PPP項目具體某一環節時，缺乏針對性，客觀上制約了PPP模式的應用和發展。2016年財政部收集了關于《中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》相關意見，從立法角度規范了PPP行業有序發展，但具體落實時間尚未明確。

1.2 政府引領作用不到位

PPP模式中政府和社會資本方處于平等地位，它的廣泛應用需要政府在管理、監督、服務等方面更好的發揮引領作用。然而政府舊常態的思維模式成為阻礙PPP發展的問題之一。第一，政府角色定位不準，甚至發生錯位[1]。PPP模式中政府對項目沒有控制權和經營權，而一直以來政府處于主導地位，履行監管、服務職責不到位，對過程中出現的問題不能高效解決，增加社會資本方參與項目的成本。如由于政府職能發揮不同，與港鐵公司合作的北京地鐵4號線實現盈利，而同樣與港鐵公司合作的杭州地鐵1號線卻連年虧損[2]。第二，誠信和契約精神薄弱。PPP項目全過程通過合約約束，整個過程中注重契約精神，但政府往往因財政資金短缺、信用環境差等問題，不能按合同約定支付，尤其是在政府換屆、領導人更替時，政府之間推諉現象時有發生，損害社會資本的合法權益。雖然合同中有違約約定，但未能明確賠償、投訴和救濟機制，政府政務失信成本不高。

1.3 PPP專業機構和專業人才缺失

城市軌道交通是一項龐大而又復雜的系統性工程，需要法律、財務、金融、管理等復合型人才。同時，需要專業的第三方服務機構在項目前期準備、招投標、PPP合同制定、可行性缺口補助機制設計、后期運營等方面提供專業咨詢服務。由于PPP模式在中國起步較晚，應用到城市軌道交通更是新興模式，政府和企業對PPP模式認識不足，專業機構經驗欠缺，前期論證、采購考慮不周，問題和矛盾在實施中不斷暴露，影響項目的高效運行。

1.4 項目收益不確定大

為保障城市軌道交通PPP項目正常運營及社會資本方收回成本并獲取合理回報，一般采用“使用者付費+可行性缺口補助”的回報機制。使用者付費主要是票務收入和商業開發、廣告、租賃等非票務收入。由于城市軌道交通項目經濟效益正外部化，半公益性明顯，政府主導定價，票務收入較低，非票務收入主要取決于商業開發程度及附加業務拓展能力，項目收益不確定，存在較大的資金回收風險。而使用者付費獲取的收入不足以彌補運營成本和資本金投入，往往需要地方財政給予可行性缺口補貼。各地方城市軌道交通的客流、管理、運營、盈利模式不同，具體的回報形式存在差異，導致同一種回報機制中的不同回報形式可能造成不同的盈利虧損結果[3]。國內除北京地鐵4號線、深圳地鐵6號線等幾條屈指可數的項目盈利外，其余均處于虧損狀態。政府部門補貼壓力大、運營成本高、風險大等因素增加了收益的不確定性，對建設質量及運營效率有很大影響。

1.5 風險共擔機制不成熟

城市軌道交通建設周期長、涉及環節多，稅收、法律、不可抗力等風險大。通過引入資金實力和項目管理、運營經驗豐富的社會資本方，可以有效分散風險，實現政府和參與方風險共擔。但目前PPP項目風險共擔機制不成熟，沒有對項目各環節中可能出現的風險進行梳理，制定可參考的預案、應急措施和化解風險的辦法。各地方出現一個風險，考察、解決一個風險，建設運營成本高、代價大。

2 PPP模式在城市軌道交通中快速發展的對策

2.1 完善法律法規體系

第一，盡快出臺PPP項目系統性法規，將PPP模式的適用范圍、選擇合作方的標準、定價機制、回報機制、爭端解決機制、監督與管理、退出機制等環節以法律的形式明確。規范政府和社會資本方的權利義務、職責職權，減少實施過程中的爭議，提升合作效率。第二，建立城市軌道交通PPP不同模式標準示范合同，將各環節可能出現的風險、爭端納入，減少項目風險。

2.2 發揮政府引領作用

第一，轉換政府職能。PPP模式下，政府要由主導角色轉為合作者，為項目的有效運行提供監督、指導、服務。政府應積極支持PPP模式的發展，加大宣傳，采取各種政策促進PPP項目的有效運行。第二，設立專門的機構發揮政府的監管和服務職能，一方面參與PPP項目各環節監督、管理，促進資源的優化配置，維護公眾利益，實現社會利益最大化，另一方面為項目提供政策咨詢、技術支持、協調相關部門等服務，充分發揮PPP模式的優勢，實現社會效益和經濟效益。第三，通過立法形式，增強政府契約意識。財政部、發改委在大力推進PPP模式的相關文件中，對地方政府的部分不合規行為做了明確規定，但力度不夠，依然出現由于政府無法兌現承諾而導致PPP項目失敗，合作雙方利益受損的情況[4]。2019年中共中央國務院出臺了《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，雖完善了相關制度，但仍需以立法形式，加大對政務失信行為懲戒力度，促進PPP項目健康發展。

2.3 培養專業機構和專業人才

第一，建立專門負責PPP項目設計開發、招投標、績效管理、項目評估及經濟評價等PPP全過程咨詢機構。一方面加強政府部門、社會資本方及行業主管部門之間的相互溝通和協調，確保參與者之間信息流動的透明化和最優化，有效防范參與方的矛盾，另一方面因其掌握國內外豐富的PPP項目資源，可以利用大數據，對PPP項目進行全過程網絡化監管，吸收、借鑒成功經驗，規避過程中可能出現的政策、法律、稅收、自然災害等風險，保證PPP項目高質量發展。第二，城市軌道交通PPP模式操作復雜，涉及招標、談判、融資、建設、運營、管理等許多程序，需要培養復合人才。加強行業間人員的交流、學習，分享實際案例，聘請專家講解PPP知識，實現知識共享，同時利用高等院校、科研機構，系統地培養PPP人才，提高我國相關人才的數量和質量，保障人才隊伍的穩定。

2.4 拓展收益渠道

我國幾乎所有的城市軌道交通項目處于虧損狀態，而政府也不愿意一直處在高位補貼運行之中，勢必影響PPP項目各方的收益，影響社會資本方參與運營的積極性。因此，政府需要給予社會資本方適度的沿線土地開發政策，實現PPP與TOD結合[5]。地鐵一響，黃金萬兩，積極拓展城市軌道交通項目的收益來源，提高項目收益率，幾乎成為行內共識。通過PPP與TOD的結合，綜合開發城市軌道交通沿線和站點周邊土地資源，推進地鐵上蓋物業項目，吸引客流量，獲取土地增值效益，為建設和運營帶來反哺。同時，隨著線路的網絡化及客流量的增長，進一步提升資源開發的商業價值，增加資金的回收能力。

2.5 建立有效的風險共擔機制

英國等國家成功經驗表明，PPP項目的核心是風險共擔機制[6]。為保障PPP項目的正常運行，必須建立有效的風險共擔機制。一方面，針對不同的PPP模式，對運行過程中可能出現的風險進行總結、梳理，并深入分析原因，制定預案及應對措施，形成手冊或標準，從風險識別、風險排序、風險分擔、風險監控等方面，為參與各方提供參考依據，并根據權利義務及風險承擔能力，承擔相應的風險。另一方面，完善PPP項目庫信息，充分利用項目庫信息平臺，將PPP咨詢機構、社會資本方、金融機構、實施機構、項目公司、專家集中到信息平臺，加強PPP項目信息透明度，使參與各方提前了解項目情況，減少后期合作的矛盾。

3 結束語

本文從城市軌道交通PPP項目快速發展過程中存在的問題著手分析，系統地提出防范、控制措施，保障PPP項目有效實施、快速推廣。

參考文獻：

[1]儲躍星.我國城市軌道交通PPP的問題及對策[J].區域治理，2018（5）：32-33.

[2]王寅.地鐵PPP模式起步[J].中國報道，2015（8）：60-61.

[3]肖詩琪，莊越.基于激勵機制的城市軌道交通PPP項目回報機制[J].現代商貿工業，2020（8）：217-218.

[4]劉智麗，于向陽，魯放.城市軌道交通項目PPP模式應用研究及建議[J].現代軌道交通，2020（5）：1-4.

[5]周蘭萍，樊曉麗，江杰慧，城市軌道交通的問題與對策[J].都市快軌交通，2019（5）：8-12.

[6]周正祥，張秀芳，張平.新常態下PPP模式應用存在的問題及對策[J].科技與社會，2015（9）：82-95.