“收縮型城市”帶來(lái)治理新命題

吳康

改革開(kāi)放40多年來(lái)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)取得了引人矚目的成就，同時(shí)也面臨著內(nèi)外部條件的系統(tǒng)性重構(gòu)。隨著近年來(lái)全球化進(jìn)入退潮期，在人口紅利與工業(yè)低成本優(yōu)勢(shì)逐步喪失、外向型制造業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)、土地財(cái)政收緊和老齡化加劇等因素的交疊作用下，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換期。

這給城鎮(zhèn)化空間帶來(lái)了重要變化，突出表現(xiàn)在全國(guó)城市增長(zhǎng)的顯著分化。人口持續(xù)向主要城市群、都市圈及省會(huì)以上特大城市集聚。同時(shí)，局部收縮作為另一面也同步浮現(xiàn)。基于城區(qū)常住人口的初步測(cè)算，2007-2016年，在我國(guó)660多個(gè)建制市（地級(jí)和縣級(jí)市）中，約有80個(gè)人口流失的“收縮型城市”，其中地級(jí)市24個(gè)，縣級(jí)市56個(gè)，主要分布在東北、東南沿海以及中部地區(qū)，大部分城市的“收縮幅度”不大。

何為“收縮型城市”？這一概念萌芽于20世紀(jì)六七十年代德國(guó)對(duì)人口流失和城市衰退等問(wèn)題的關(guān)注，后由兩位德國(guó)學(xué)者在魯爾轉(zhuǎn)型研究中正式提出。伴隨著21世紀(jì)初美歐房屋止贖和債務(wù)危機(jī)的發(fā)酵，“收縮型城市”的使用語(yǔ)境不斷擴(kuò)展，也指那些長(zhǎng)期難以逆轉(zhuǎn)低迷發(fā)展勢(shì)頭、人口不斷流失的城市。當(dāng)時(shí)，這一現(xiàn)象雖得到學(xué)界和政策界的關(guān)注，卻仍被視為城市發(fā)展歷程中一個(gè)短暫可逆的局部現(xiàn)象。

但多年下來(lái)，歐美收縮城市治理效果并不顯著，而“收縮”又如傳染般繼續(xù)向新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家的城市蔓延，這引起了城市理論界和規(guī)劃政策界的反思：收縮的現(xiàn)象或許已超出了個(gè)體城市增長(zhǎng)和衰落的解釋范疇，其也許并非只發(fā)生在少數(shù)城市身上的一個(gè)短期可逆的過(guò)程，而是全球化背景下的一個(gè)結(jié)構(gòu)性的長(zhǎng)期過(guò)程。

回到中國(guó)的語(yǔ)境中，如前所述，當(dāng)一些大城市、都市圈不斷擴(kuò)容時(shí)，一些市縣正向著另一條截然不同的發(fā)展路徑滑去。個(gè)別城市出現(xiàn)的“空城”“鬼城”“空心化”等問(wèn)題，正是收縮現(xiàn)象比較激烈的呈現(xiàn)。筆者研究中所測(cè)得的中國(guó)“收縮型城市”，基本對(duì)應(yīng)著三種類型：以東北城鄉(xiāng)為代表的整體性收縮、以東部外向型工貿(mào)城市為代表的局部性收縮，以及以大都市外圍的中小城鎮(zhèn)為代表的依附性收縮。

具體來(lái)說(shuō)，首先，中國(guó)的城市化進(jìn)一步走向大都市化，突出表現(xiàn)為大城市的都市（圈）化和城市群的不斷發(fā)育成熟，并成為關(guān)鍵設(shè)施、人才智力和資本財(cái)富的匯聚平臺(tái)，而都市圈與城市群外的邊緣區(qū)域難免出現(xiàn)“收縮型城市”。其次，我國(guó)大部分地區(qū)仍處于城市化中期，新發(fā)展格局的構(gòu)建將進(jìn)一步加快內(nèi)陸地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，尤其是中西部省會(huì)城市人口吸納能力將明顯增強(qiáng)，并不斷帶動(dòng)周邊的中小城市人口回流。最后，除了“被動(dòng)收縮”外，一線超大和資源環(huán)境相對(duì)脆弱的城市，其空間發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃邏輯將由“增量”轉(zhuǎn)為“存量”甚至“減量”，成為“主動(dòng)收縮”的城市。

在此，需要特別指出的是，“收縮型城市”并非貶義詞，應(yīng)將其作為一種需要我們?nèi)ミm應(yīng)的新現(xiàn)象和新機(jī)制來(lái)對(duì)待，轉(zhuǎn)變“為增長(zhǎng)而規(guī)劃”的傳統(tǒng)執(zhí)念與價(jià)值取向，將“收縮”更多看作一種轉(zhuǎn)型的機(jī)遇，積極制定有效的適應(yīng)戰(zhàn)略。

對(duì)于城市發(fā)展而言，應(yīng)以“網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系論”更新“城市規(guī)模論”，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“做大規(guī)模”和“盲目擴(kuò)張”的思路，在雙循環(huán)新格局下，立足實(shí)際分析城市所處的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)位置和城市網(wǎng)絡(luò)分工，在更高水平對(duì)外開(kāi)放條件下構(gòu)建兼顧“內(nèi)、外”部聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)式發(fā)展范式，做到精明發(fā)展。此外，需積極應(yīng)對(duì)收縮型城市的棕地（注：被遺棄，閑置的前工業(yè)和商業(yè)用地及設(shè)施）和空地治理。并與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)聯(lián)動(dòng)改善，發(fā)展“綠色空間存儲(chǔ)”，為城市再開(kāi)發(fā)儲(chǔ)備土地，用綠地為收縮型城市提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。在發(fā)生“局部收縮”和老齡化并存的城市，公共服務(wù)設(shè)施的配置也要充分考慮匹配需求者，并通過(guò)有機(jī)更新來(lái)提升城市的活力與中心性，強(qiáng)化公共交通與各類服務(wù)中心的有機(jī)結(jié)合。由此，綜合應(yīng)對(duì)“收縮型城市”帶來(lái)的城市治理新命題。

（摘自《光明日?qǐng)?bào)》）