區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展政府資源配置的調(diào)研報(bào)告

孟祥斌

【摘要】2015年海州區(qū)高分通過全國義務(wù)教育均衡縣區(qū)的驗(yàn)收，各校的辦學(xué)條件得到了很大提升，但是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和戶籍制度改革，城鄉(xiāng)學(xué)校的資源配置、教育質(zhì)量、社會(huì)認(rèn)可開始呈現(xiàn)不同的差異，“鄉(xiāng)村弱，城鎮(zhèn)擠”是當(dāng)前我區(qū)義務(wù)教育突出的新矛盾。海州區(qū)督導(dǎo)室的責(zé)任督學(xué)對(duì)本地區(qū)中小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)進(jìn)行了實(shí)地走訪調(diào)查，通過實(shí)地調(diào)查了解各中小學(xué)（含村小）的現(xiàn)狀，分析其中存在的問題并思考應(yīng)對(duì)策略，以均衡城鄉(xiāng)資源配置、促進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)均衡。

【關(guān)鍵詞】義務(wù)教育;優(yōu)質(zhì)均衡;資源配置

一、調(diào)查目的

教育部從2019年起開展義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展縣（市、區(qū)）評(píng)估認(rèn)定工作，督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定包括資源配置、政府保障程度、教育質(zhì)量、社會(huì)認(rèn)可度四個(gè)方面內(nèi)容。為了進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，2018年8月份，海州區(qū)督導(dǎo)室對(duì)本區(qū)域內(nèi)的義務(wù)教育學(xué)校政府資源配置的情況進(jìn)行了實(shí)地走訪調(diào)查，通過實(shí)地調(diào)查全面了解本區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育階段各學(xué)校教育資源配置的真實(shí)狀況，發(fā)現(xiàn)義務(wù)教育階段辦學(xué)中存在的問題，下文將分析問題產(chǎn)生的原因及應(yīng)對(duì)策略，以推進(jìn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)資源均衡。

二、調(diào)查內(nèi)容、對(duì)象與方法

本次調(diào)查采用自編問卷。問卷依據(jù)《義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展縣（市、區(qū)）評(píng)估方案》中政府資源配置的7個(gè)維度10條小項(xiàng)進(jìn)行問卷設(shè)計(jì)。問卷以封閉性為主，主要是數(shù)據(jù)收集、填報(bào)和整理。

本次調(diào)查以區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校（含村小）為調(diào)查對(duì)象，利用各學(xué)校督學(xué)在校督導(dǎo)時(shí)進(jìn)行問卷調(diào)查，本次調(diào)查共發(fā)放問卷48份，收回有效問卷48份，有效收回率100%。

由圖1可見，該區(qū)參與調(diào)查的共有義務(wù)教育階段學(xué)校48所，其中普通中學(xué)9所，九年一貫制學(xué)校3所，小學(xué)36所（含下轄村小10所）。小學(xué)階段中， 城區(qū)小學(xué)15所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校11所，下轄村小10所;鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校與村小基本相當(dāng)。從圖2也可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校和村小的學(xué)生人數(shù)占比只有32.79%，而城區(qū)15所小學(xué)的人數(shù)占比為67.21%，并且隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，城區(qū)小學(xué)人數(shù)近年來呈上升態(tài)勢(shì)，有些學(xué)校人數(shù)出現(xiàn)規(guī)模較大甚至超大規(guī)模。

三、調(diào)查結(jié)果分析

（一）全區(qū)義務(wù)教育階段教育資源配置仍不樂觀，初中優(yōu)于小學(xué)

1.小學(xué)階段的教育資源配置的7項(xiàng)指標(biāo)都不達(dá)標(biāo)

從圖3中可以看出，資源配置最好的數(shù)據(jù)是每百名學(xué)生擁有縣級(jí)及以上骨干教師數(shù)，36所小學(xué)中有28所達(dá)標(biāo)，占比為77.78%;其次是生均體育運(yùn)動(dòng)場館面積，24所達(dá)標(biāo)，占比為66.67%;再次是每百名學(xué)生擁有高于規(guī)定學(xué)歷教師數(shù)，占比為61.11%;而生均教學(xué)儀器設(shè)備值及每百名學(xué)生擁有網(wǎng)絡(luò)多媒體教室數(shù)占比最低，36所小學(xué)中只有11所達(dá)標(biāo)，占比只有30.56%。從L3、L5、L6、L7這四個(gè)指標(biāo)來看，全區(qū)資源配置不平衡，達(dá)標(biāo)學(xué)校沒有達(dá)到半數(shù)，創(chuàng)建義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡縣區(qū)任重而道遠(yuǎn)。

2.初中階段的教育資源配置的7項(xiàng)指標(biāo)雖都不達(dá)標(biāo)，但優(yōu)于小學(xué)階段

從圖4可以看出，7項(xiàng)指標(biāo)中，資源配置最好的是每百名學(xué)生擁有縣級(jí)及以上骨干教師數(shù)，12所初中學(xué)校有11所達(dá)標(biāo)，占比為91.67%;其次是生均教學(xué)及輔助教學(xué)面積，10所學(xué)校達(dá)標(biāo)，占比為83.33%;再次是生均教學(xué)儀器設(shè)備值，占比為75%;每百名學(xué)生擁有音體美專任教師數(shù)只有8所學(xué)校達(dá)標(biāo);達(dá)標(biāo)率最低的是生均體育運(yùn)動(dòng)場館面積，只有5所學(xué)校達(dá)標(biāo)，占比只有41.67%。但和小學(xué)階段學(xué)校相比，初中學(xué)校指標(biāo)達(dá)標(biāo)率優(yōu)于小學(xué)學(xué)校。

由表1可以清晰地看出，小學(xué)階段，15所城區(qū)學(xué)校學(xué)生數(shù)接近于農(nóng)村中心校和村小學(xué)生數(shù)的2倍，生均體育運(yùn)動(dòng)場館的面積只是中心校和村小的一半，有的城區(qū)學(xué)校連村小的三分之一還不到。反過來，每百名學(xué)生擁有體育、藝術(shù)（美術(shù)、音樂）專任教師數(shù)，城區(qū)學(xué)校是農(nóng)村中心校的4倍，達(dá)到村小的6倍，說明農(nóng)村學(xué)校急缺音體美教師。L1、L2、L4、L7四項(xiàng)指標(biāo)城區(qū)學(xué)校都高于農(nóng)村學(xué)校。這些說明了城鄉(xiāng)教育資源配置不均已經(jīng)成為教育發(fā)展不均衡的重要原因之一。

從初中學(xué)校來看，普通初中的生均教學(xué)及輔助用房面積和生均體育運(yùn)動(dòng)場館面積都是九年一貫制學(xué)校的2倍;同時(shí)L1、L2、L6、L7四項(xiàng)指標(biāo)普通初中都優(yōu)于九年一貫制學(xué)校。

（三）從具體指標(biāo)分析各層次學(xué)校的達(dá)標(biāo)情況

根據(jù)指標(biāo)，學(xué)歷要求為：小學(xué)是專科及以上，初中是本科及以上，每百名學(xué)生擁有高于規(guī)定學(xué)歷教師數(shù)小學(xué)達(dá)到4.2人以上、初中達(dá)到5.3人以上才能達(dá)標(biāo)。從圖5中可以看出，城區(qū)學(xué)校學(xué)歷明顯高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校，造成這一現(xiàn)象的原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校上下班路途較遠(yuǎn)，工作條件相對(duì)艱苦，青年教師業(yè)務(wù)水平提升空間不大，許多年輕教師在被分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校后，在工作一年或幾年后紛紛調(diào)入城區(qū)學(xué)校，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的學(xué)歷水平呈先高后低的逐年下降趨勢(shì)，這種現(xiàn)象應(yīng)引起區(qū)局人事部門的注意。

由圖6可以看出，每百名學(xué)生擁有縣級(jí)及以上骨干教師數(shù)，城區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校基本均衡，九年一貫制學(xué)校與普通初中也基本均衡，而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村小的骨干教師數(shù)偏低，只有60%的村小達(dá)標(biāo)，其中有一所中心校下面三個(gè)完全小學(xué)的骨干教師數(shù)為零，究其原因，是因?yàn)榇逍〉靥幤h(yuǎn)，學(xué)生人數(shù)較少，教師提升機(jī)會(huì)較少，且條件艱苦，很多優(yōu)秀教師為了自己的專業(yè)發(fā)展和家庭原因調(diào)入中心校與城區(qū)學(xué)校，這是村小骨干教師少的重要原因。因此師資部門要進(jìn)一步在完全小學(xué)（教學(xué)點(diǎn)）加快骨干教師培養(yǎng)的力度，以此引領(lǐng)本區(qū)域教師專業(yè)發(fā)展。

四、調(diào)查結(jié)果原因分析

（一）城鄉(xiāng)學(xué)校規(guī)劃、布局不合理，資源配置有側(cè)重

義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施布局不均衡、建設(shè)不到位的問題客觀存在。一方面，由于早期開發(fā)規(guī)劃不到位、教育規(guī)劃用地被占用、開發(fā)商配建不足等因素，城區(qū)部分區(qū)域的義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，入學(xué)矛盾十分突出。隨著城市化進(jìn)程加快和單獨(dú)二孩政策實(shí)施疊加效應(yīng)的逐步顯現(xiàn)，現(xiàn)有學(xué)校特別是小學(xué)的數(shù)量和規(guī)模難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。另一方面，資源較好的學(xué)校生源急劇增長，教育資源緊缺的矛盾更加突出全區(qū)學(xué)校布局不合理，有的兩個(gè)學(xué)校之間相距較近，有的學(xué)校規(guī)模過大，不少學(xué)校校舍面積不足，甚至出現(xiàn)十幾個(gè)班用一塊場地上體育課的現(xiàn)象。而村小和教學(xué)點(diǎn)校舍經(jīng)過校安工程改造已達(dá)到省標(biāo)準(zhǔn)，但區(qū)級(jí)財(cái)政資源配置投入不足，不少學(xué)校的專用教室無資源設(shè)備，且生源出現(xiàn)萎縮，引發(fā)一系列的資源配置不均衡問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)特別是村小辦學(xué)條件還有不達(dá)標(biāo)情況，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)亟待加強(qiáng)。

（二）師資配置不均衡，優(yōu)秀教師和專任教師城區(qū)多、鄉(xiāng)鎮(zhèn)少

由于全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)和村小比較多，小學(xué)教師數(shù)量不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師極度缺乏，造成各村小教師配備不足，音體美教師極度缺乏， 80%以上學(xué)校無音體美專任教師，大多是主科教師兼代，沒有能力、更沒有興趣和精力開展藝體活動(dòng)，再加上學(xué)校學(xué)生數(shù)較少，造成學(xué)生陽光體育活動(dòng)、藝體“2+1”系列社團(tuán)活動(dòng)開展嚴(yán)重不到位，難以保證小科目教師的配備。在師資配備方面，雖然區(qū)域內(nèi)通過推進(jìn)校長教師流動(dòng)來促進(jìn)師資質(zhì)量均衡，但是政策保障不盡完善合理，僅靠職稱評(píng)定和績效工資作為約束條件，難以從根本上調(diào)動(dòng)教師的積極性。城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、校際之間師資配置的不均衡，既是造成擇校的重要因素，也是制約教育質(zhì)量均衡提升的癥結(jié)所在。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師教研意識(shí)不強(qiáng)，造成教師教學(xué)水平普遍不高，骨干教師名額相對(duì)較少，導(dǎo)致村小骨干教師嚴(yán)重缺乏。部分村小、教學(xué)點(diǎn)存在教師年齡老化現(xiàn)象，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)還存在聘用代課教師現(xiàn)象，隊(duì)伍的穩(wěn)定性和專業(yè)發(fā)展熱情都受到一定影響。

（三）教育投入機(jī)制不健全

國務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中提出了“實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣區(qū)為主”的義務(wù)教育新體制，然而義務(wù)教育投入力度依然不夠均衡，城、鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出。雖然近年來區(qū)政府在義務(wù)教育方面投入巨大，但是財(cái)政投入多集中于城區(qū)，結(jié)構(gòu)還不夠合理。由于教師培訓(xùn)費(fèi)、工會(huì)費(fèi)、福利費(fèi)等費(fèi)用未按標(biāo)準(zhǔn)保障到位，生均公用經(jīng)費(fèi)的撥付也存在遲緩現(xiàn)象，使得城區(qū)學(xué)校與鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校存在一定的不均衡現(xiàn)象。雖然有些區(qū)域已通過國家級(jí)義務(wù)教育均衡檢查，但是由于多種因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的硬件設(shè)施如各功能室教育裝備配備不足，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校雖設(shè)有專用室，但基本上不能正常開展教學(xué)活動(dòng)，只有少數(shù)學(xué)校能夠進(jìn)入市級(jí)裝備管理系統(tǒng)。

五、促進(jìn)義務(wù)教育階段中小學(xué)教育資源優(yōu)質(zhì)配置的建議

（一）合理布局，規(guī)范辦學(xué)，嚴(yán)格執(zhí)行零擇校

我們要嚴(yán)格執(zhí)行零擇校，規(guī)范辦學(xué)行為，使每一所學(xué)校都成為名校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校、人民群眾滿意的學(xué)校，要在充分調(diào)研、摸清社會(huì)事業(yè)統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校，科學(xué)協(xié)調(diào)穩(wěn)步發(fā)展，加強(qiáng)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，整合教育資源，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，努力解決校舍緊張、教師緊缺、辦學(xué)規(guī)模過大、班額過大等問題，建立教學(xué)設(shè)施設(shè)備，配備補(bǔ)充、添置機(jī)制，提高教育投資效益，充分體現(xiàn)“雪中送炭”，不搞“錦上添花”，不將改薄經(jīng)費(fèi)向少數(shù)優(yōu)質(zhì)學(xué)校集中，打造“超級(jí)校”“重點(diǎn)校”。堅(jiān)持 “缺什么、補(bǔ)什么”的原則，“一校一策”確定改薄項(xiàng)目和任務(wù)，優(yōu)先建設(shè)、購置教學(xué)和學(xué)生生活最急需的基本設(shè)施和設(shè)備，解決突出問題。努力構(gòu)建“結(jié)構(gòu)合理、布局科學(xué)、建設(shè)達(dá)標(biāo)、質(zhì)量效益較高”的教育發(fā)展新格局，實(shí)現(xiàn)全區(qū)基礎(chǔ)教育均衡、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)發(fā)展。

（二）加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高教師業(yè)務(wù)素質(zhì)

一要加大教師招聘力度，改善教師專業(yè)結(jié)構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，該區(qū)域教師缺編1200人左右，相關(guān)部門要多措并舉，招聘、引進(jìn)或培養(yǎng)優(yōu)秀教師，優(yōu)化教師結(jié)構(gòu)，緩解教師緊缺矛盾。針對(duì)村小音體美等教師缺編較大的情況，要加大缺編學(xué)科教師的編制投入，為有效改善教師專業(yè)結(jié)合失衡問題注入新鮮血液。二要注重教師轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，提高教師專業(yè)素養(yǎng)。針對(duì)轉(zhuǎn)崗的教師要建立完善的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，加大培訓(xùn)力度，要突出以人為本理念，不斷提高教師工資水平，進(jìn)一步強(qiáng)化教師激勵(lì)機(jī)制，在經(jīng)濟(jì)上、精神上均要做好推動(dòng)作用，以待遇、感情、事業(yè)等手段打造一支敬業(yè)、精業(yè)、勤業(yè)的師資隊(duì)伍。在績效考核、職稱晉級(jí)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等方面應(yīng)加以傾斜;鼓勵(lì)有特長、愛好的青年教師積極參加轉(zhuǎn)崗工作。

（三）增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校財(cái)力投入，建立長效的城鄉(xiāng)教師流動(dòng)機(jī)制

優(yōu)秀的教學(xué)資源和教育管理資源是提高教育質(zhì)量的重要因素。各級(jí)政府財(cái)力應(yīng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資水平高于城市教師，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資的長效增長，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工作的社會(huì)認(rèn)同制度建設(shè)，如給長期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)偏遠(yuǎn)學(xué)校工作的教師頒布榮譽(yù)證書，給予獎(jiǎng)勵(lì)，增強(qiáng)其自豪感與責(zé)任感。

六、結(jié)語

推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡，我們要立足實(shí)際，建立健全城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置均衡發(fā)展考核機(jī)制，不斷推進(jìn)更高水平的教育現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。首先，合理制定城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的考核指標(biāo)，如教育資源配置均衡指標(biāo)、教育質(zhì)量均衡指標(biāo)等，對(duì)各級(jí)地方政府推進(jìn)教育資源配置優(yōu)質(zhì)均衡進(jìn)行專項(xiàng)考核，納入政府工作目標(biāo)考核。其次，建立義務(wù)教育均衡發(fā)展的城鄉(xiāng)動(dòng)態(tài)考核機(jī)制，即時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測資源均衡配置相關(guān)數(shù)據(jù)，以便準(zhǔn)確有效地對(duì)非均衡差距數(shù)據(jù)成因予以分析，糾正和改進(jìn)教育資源優(yōu)質(zhì)配置工作。第三，提高政府對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展的宏觀管理水平和科學(xué)決策水平，各級(jí)地方政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)化教育觀念，轉(zhuǎn)變管理方式，全面、有效地監(jiān)督城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量的差異，真正把義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡工作納入政府民生工程中抓牢抓實(shí)。