對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接過程中鄉(xiāng)村治理工作的思考

劉福江

在脫貧攻堅階段，鄉(xiāng)村治理主體增加、體制機(jī)制強(qiáng)化對推動脫貧攻堅起到了非常重要的作用。如何總結(jié)好脫貧攻堅工作中鄉(xiāng)村治理積累的經(jīng)驗，區(qū)分脫貧攻堅與鄉(xiāng)村治理的任務(wù)要求，進(jìn)一步完善適合鄉(xiāng)村振興工作的鄉(xiāng)村治理體系，變得非常關(guān)鍵和緊迫。

一、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接對鄉(xiāng)村治理的新要求

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興工作存在以下幾個方面的重要區(qū)別：

（一）鄉(xiāng)村振興工作范圍更寬

脫貧攻堅雖然也有水電路網(wǎng)房等公共產(chǎn)品供給增加，惠及農(nóng)村所有居民，但其仍將大部分精力放在農(nóng)村特定人員的特定方面，也就是貧困人口基本生活保障的服務(wù)和工作上，而鄉(xiāng)村振興作為一項提升農(nóng)村區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略措施，是一項涉及農(nóng)村所有人口的更為綜合的制度安排，需要更為全面綜合的鄉(xiāng)村治理制度。

（二）鄉(xiāng)村振興工作時間跨度更長

2015年中共中央國務(wù)院引發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，明確到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，確保農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，確保貧困縣全部脫貧摘帽。作為一項“攻堅”性質(zhì)的政策，脫貧攻堅政策的時間跨度相對較短，突擊性、臨時性、短期性的做法多，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則是長期性的，從2020年制度框架和政策體系基本形成到2050年鄉(xiāng)村振興全面實現(xiàn)，跨度30多年，需要制度和政策具有長期的視角。

（三）鄉(xiāng)村振興工作目標(biāo)要求更高

脫貧攻堅重點在補(bǔ)齊小康短板，解決的是現(xiàn)行條件下貧困人口的脫貧問題，而鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)則是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富。從具體工作看，脫貧攻堅的目標(biāo)非常明確，在短期通過各類政策相對容易完成，而鄉(xiāng)村振興對各項工作的創(chuàng)新性創(chuàng)造性要求更高，僅僅依靠行政手段壓任務(wù)難以達(dá)到預(yù)期效果。

二、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接中鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)與不足

脫貧攻堅為農(nóng)村社會、鄉(xiāng)村治理帶來了許多新的元素，一定程度上奠定了鄉(xiāng)村振興社會治理機(jī)制的基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)在：更為領(lǐng)導(dǎo)有力的村支部、駐村工作隊提升了基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力;扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大了鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)，為村莊發(fā)展提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);眾多返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)帶頭人，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、文化、發(fā)展提供了人才支撐;脫貧攻堅的民主評議，一定程度上喚醒了村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的參與意識，提高了積極性。可以說在鄉(xiāng)村治理方面，脫貧攻堅階段為鄉(xiāng)村振興奠定了新的基礎(chǔ)。

同時，我們也必須看到貧困地區(qū)要推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村治理機(jī)制還有待進(jìn)一步提高，具體表現(xiàn)在：

行政力量在鄉(xiāng)村治理中還處于絕對支配的地位，其他新主體發(fā)揮治理作用的范圍和影響仍處于萌芽狀態(tài)，還存在思想觀念和體制機(jī)制的各種約束，例如新村民如何融入村集體，如何在村級公共事務(wù)中合法發(fā)表意見和投票等。

農(nóng)村實際居住人口數(shù)量、村民年齡結(jié)構(gòu)等制約鄉(xiāng)村治理。從部分鄉(xiāng)村實際情況看，真正常年在村中居住的村民甚至不到50%，人口數(shù)量和年齡結(jié)構(gòu)甚至不足以滿足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，更無法支撐起鄉(xiāng)村振興的治理機(jī)制。

鄉(xiāng)村治理中信息化手段運(yùn)用不足，貧困戶檔案、村務(wù)信息公開、村民聯(lián)系渠道仍較為傳統(tǒng)，常年外出村民與本村基本隔斷聯(lián)系。鄉(xiāng)村振興在什么程度上、區(qū)域上振興還不明確，與其配套的治理機(jī)制需要在鄉(xiāng)村發(fā)展的過程中逐步摸索建立。

三、推動脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村治理機(jī)制轉(zhuǎn)換和銜接的建議

綜上分析，貧困地區(qū)從脫貧攻堅轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興的過程中，需要進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制，具體可以從以下幾個方面完善改進(jìn)。

（一）進(jìn)一步完善固化農(nóng)村治理體制機(jī)制

在脫貧攻堅階段，各地都積極將各類新要素、新主體引入農(nóng)村，發(fā)揮了不同的作用，也在自治、法治、德治等方方面面開展了積極的探索，很多做法取得了較好的效果。在脫貧攻堅任務(wù)完成的時候，基層對于許多這類做法、嘗試是否繼續(xù)還不太明確。建議加快梳理脫貧攻堅階段各地區(qū)各部門在鄉(xiāng)村治理工作中作出的制度安排和創(chuàng)新探索，評估取得的成效和存在的問題，進(jìn)一步完善有關(guān)做法，并通過一定的形式將其固化為一項項成熟的制度安排，穩(wěn)定基層預(yù)期，促進(jìn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有序銜接。

（二）充分調(diào)動農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的積極性

脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中普遍以村“兩委”及上級行政權(quán)力為主導(dǎo)，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給對政府有強(qiáng)烈的依賴特征。從脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興過渡銜接過程中，鄉(xiāng)村治理機(jī)制轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵是如何理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，充分調(diào)動和發(fā)揮市場機(jī)制的作用，使得以農(nóng)民為核心的多元主體發(fā)揮積極作用，實現(xiàn)“自上而下”治理方式為主向“自上而下”與“自下而上”雙向結(jié)合的治理方式轉(zhuǎn)變。

（三）積極鼓勵更多主體參與鄉(xiāng)村治理

從脫貧攻堅工作看，不管是農(nóng)民合作社，還是新村民、新鄉(xiāng)賢、農(nóng)村能人，在推動農(nóng)村善治方面都有重要作用。從脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變的治理新需求要求構(gòu)建政府機(jī)構(gòu)、村級自治組織、市場主體、社會主體共同參與、協(xié)調(diào)合作的“多元共治”的鄉(xiāng)村治理體系，充分發(fā)揮上述不同主體在法律法規(guī)制定、村級公共事務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化發(fā)展、人才資本要素引流等方面各自的作用。鼓勵更多主體參與鄉(xiāng)村治理，需要疏通各種要素在城鄉(xiāng)間雙向流動存在的體制機(jī)制障礙，例如社保醫(yī)保異地結(jié)算等;需要創(chuàng)新農(nóng)村集體成員的分類及認(rèn)定，例如新村民如何在不獲得宅基地、土地承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)利的同時，可以參與村莊公共事務(wù)決策等。

（四）加強(qiáng)治理方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)智能化信息化

加快推動數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，推進(jìn)信息技術(shù)在村務(wù)管理、村務(wù)公開、網(wǎng)格化管理、脫貧攻堅、村民教育、農(nóng)村黨建等鄉(xiāng)村治理工作中的應(yīng)用。充分發(fā)揮信息技術(shù)在聯(lián)系外出村民，提供村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持政策等方面的作用，保障外出村民參與村莊事務(wù)管理等方面的功能，提高村民凝聚力。積極利用鄉(xiāng)村治理信息化平臺開展數(shù)據(jù)分析，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行數(shù)據(jù)的及時性準(zhǔn)確性。積極利用數(shù)字鄉(xiāng)村平臺向外宣傳推介，吸引城市人才、管理、科技、文化等各類要素和市場主體積極參與鄉(xiāng)村發(fā)展和治理。

（五）加快形成跨村的鄉(xiāng)村片區(qū)治理機(jī)制

在每個村常駐居民不斷減少的背景下，要在每個自然村甚至每個村民小組實現(xiàn)與城市相同的公共服務(wù)水平是不現(xiàn)實的。要推動鄉(xiāng)村振興，一定程度上可以參考“城市群”發(fā)展的模式，通過規(guī)劃，圍繞中心村，逐步引導(dǎo)形成“村莊群”。在鄉(xiāng)村治理模式上，應(yīng)該逐步形成以鄉(xiāng)村振興片區(qū)為依托的跨村治理機(jī)制，一方面充分提高片區(qū)內(nèi)的各種要素利用水平，另一方面降低管理成本。

（中文校對：薛萃）