關于促進脫貧地區鄉村振興若干問題的對策建議

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接專題研究班班級寫作組

編者按：

根據農業農村部2021年干部培訓工作的統一安排，4月19 —23日，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接專題研究班在農業農村部管理干部學院舉辦，來自部系統33名司處級干部、7名部分省市區黨委農辦、農業農村廳（委）相關處室負責人參加培訓。專題研究班采用專題講座、案例教學、學員論壇等多種教學方式，引導學員提出問題、查找原因、創設建議，取得預期成果。專題研究班堅持問題導向，圍繞推動脫貧地區特色產業可持續發展、鄉村建設、完善防止返貧監測和幫扶機制、做好領導體制和工作機制有效銜接等問題深入研討交流，形成1篇班級研究報告、4篇小組研究報告和31篇學員個人千字文，為部黨組和有關司局提供決策參考?，F刊發班級研究報告和部分優秀學員個人千字文，供學術界和政策研究者參考。

農業農村部管理干部學院黨政人才培訓部

摘 要：做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接對于加快推進脫貧地區鄉村全面振興至關重要。針對產業發育程度低、科技和人才支撐不足、聯農帶農機制不健全、產業扶持政策針對性不強等產業發展問題，應牢固樹立可持續發展理念、挖掘鄉村產業發展增值空間、推進生產經營方式重大變革;針對基礎設施和公共服務薄弱、農民參與度不高、后期運營維護不到位等鄉村建設問題，應從實際出發制定村莊規劃、前瞻性地謀劃鄉村建設、尊重農民主體地位和健全農民參與機制、健全后續運維管護機制;針對監測對象范圍不清晰、工作機制不健全、技術手段不完善等返貧監測幫扶問題，應合理確定動態監測對象和范圍、完善動態監測預警工作機制和方法、制定多方面聯動的合作幫扶預案;針對領導體制未理順、工作機制合力不足、考核評價機制缺失等有效銜接問題，應構建責任清晰、牽頭抓總的鄉村振興領導體制，完善上下聯動、銜接有序的鄉村振興工作機制，建立指標科學、激勵有效的鄉村振興考核機制。

關鍵詞：鞏固脫貧攻堅成果;有效銜接;鄉村振興

2021年4月19—23日，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接專題研究班在農業農村部管理干部學院順利舉辦。專題研究班重點圍繞推動脫貧地區特色產業可持續發展、鄉村建設、完善防止返貧監測和幫扶機制、做好領導體制和工作機制有效銜接等問題深入研討交流，形成對策建議。

一、推動脫貧地區特色產業可持續發展的建議

培育和壯大鄉村特色產業前景廣闊、大有潛力，但存在產業發育程度低、科技和人才支撐不足、聯農帶農機制不健全、產業扶持政策針對性不強等問題。為此，建議如下：

（一）牢固樹立可持續發展理念

一是讓“綠色”成為鄉村產業發展底色，確保生態可持續。充分發揮脫貧地區獨有的“綠水青山”生態價值，探索人與自然和諧共生新方案，建成一批生態宜居的美麗鄉村示范縣、示范村，連點成線、串線成面，把美麗生態變成美麗經濟。二是將“人文”作為鄉村產業發展底蘊，確保文化可傳承。植根于當地獨有的人文環境“小氣候”，堅持傳承農耕文化、地域文化和民俗文化，保護文化多樣性，以鄉村文化元素為資源，通過文化+，+文化等多種形式，做精文化產品、傳統工藝等鄉土特色產業，推動鄉村特色文化產業與休閑旅游業相結合[1]。三是將“規模化”作為鄉村產業發展方向，確保經濟可持續。在每個脫貧縣確定1—3個主導產業，圍繞基礎設施建設、全產業鏈開發等薄弱環節和突出短板，謀劃實施一批重點工程項目，發展規模經濟。統一規劃脫貧村和非貧困村、脫貧戶和非貧困戶，發揮好縣鄉輻射帶動作用，打造集中連片特色產業集群。充分考慮不同生態農產品價值實現路徑，發揮政府在制度設計、經濟補償、績效考核和媒體宣傳等方面的主導作用，以及市場在資源配置中的決定性作用，建立健全生態農產品價值實現機制。

（二）挖掘鄉村產業發展增值空間

一是引入新“三品一標”，發展特色種養業。將實施脫貧地區特色種養業提升行動作為重要著力點，利用知名電商平臺、本地電子商務經營主體和直播賣貨新媒體等網絡銷售渠道，努力打造“新三品”，擴大品牌影響力。堅持標準引領，加快制定特色農產品質量標準，大力推進標準提升，助推特色產業提質增效。二是強化科技幫扶。圍繞特色產業規劃、產品研發、質量安全、倉儲物流、市場開拓、輿情監測等開展全產業鏈技術研發推廣。探索建立脫貧地區產業發展大數據系統，實行農技推廣人員“縣管鄉用、下沉到村”新機制，加快農業科技社會化服務體系建設。三是推動區域性一二三產業融合。在每個脫貧縣建設至少1個現代農業產業園，延伸拓展產業鏈，將扶貧主導產業培育成帶動脫貧和當地經濟發展的支柱性產業。

（三）推進生產經營方式重大變革

一是加快補齊特色產業機械化短板。研發推廣適合、經濟、高效的脫貧地區特色產業機械設備，加大裝備供給力度和政策傾斜力度。積極發展“新型經營主體+適度規模+全程機械化+綜合農事服務中心”“新型經營主體+適度規模+信息化社會化作業服務”等農機推廣模式。二是培育新型主體，提升聯農帶農能力。將扶持政策與聯農帶農效果緊密掛鉤，加大聯農帶農能力強的新型經營主體在項目安排、示范評定、融資貸款、保險保費、用地用電等方面的政策傾斜力度。鼓勵采取資產收益、生產托管、產品代銷、有限合伙、共享經濟等利益聯結方式，穩定各類新型主體與小農戶聯結關系，支持農機作業、土地托管、農資供應、產品營銷等農業生產性服務業發展。

二、推進脫貧地區鄉村建設行動的建議

“十四五”規劃明確提出要把鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置，但脫貧地區仍是推進鄉村建設任務最重、難度最大和情況最復雜的區域，存在“千村一面”、基礎設施和公共服務薄弱、農民參與度不高、后期運營維護不到位等問題，需加大扶持力度。為此，建議如下：

（一）從脫貧地區實際出發制定村莊規劃

一是注意保留鄉村歷史特點與文化基因。規劃制定既要體現“舊貌”換“新顏”，也要呈現“新容”展“新姿”。要將保護傳承作為根本原則。改造提升類村莊重在改造農村公共基礎設施和村容村貌。特色保護類村莊重在保護傳統民居、歷史建筑、民俗文化、自然和田園景觀等整體空間形態。易地新建類村莊重在體現脫貧地區民族特色、地域特點和鄉村特征。二是注重因地制宜科學性。要遵循村莊建設規律，不搞大拆大建。指導各地以縣為單位統籌編制村莊規劃，因地制宜制定規劃標準，提高規劃的科學性、針對性和可操作性，做到村莊功能布局合理、農房建設依規管理、村莊整治依規推進。三是健全責任體系。明確地方政府既是鄉村建設資金籌集主體，也是規劃設計和實施的組織主體。建立黨委農村工作部門牽頭抓總，農林水利、住建、自然資源、科技等相關部門各司其職的鄉村建設工作協同推進機制。

（二）前瞻性地謀劃鄉村建設

一是加強基礎設施建設補“硬件”。瞄準鄉村全面振興大目標謀劃脫貧地區鄉村基礎設施建設的布局和重點措施。積極研發適合脫貧地區特殊地形、特殊氣候、簡便實用、低成本的技術設備，推進水電路氣訊等基礎設施提檔升級，補齊生活垃圾、污水及廁所等公益性設施短板，支持5G、物聯網等新基建向脫貧鄉村延伸。二是健全鄉村治理體系補“軟件”。堅持先易后難、以點帶面、示范引領、分類推進。深入學習浙江“千村示范、萬村整治”、廣東“貧困創示范、后隊變前隊”等先進經驗，推廣安徽金寨“積分制”、河北肥鄉“六抓同構”、浙江寧?！按寮壭∥嗬鍐巍钡葍炐阕龇ǎ瑤用撠毜貐^鄉村治理整體提升。三是整合社會力量匯聚合力。持續發揮東西部協作、對口支援、定點幫扶機制作用。以鄉情鄉愁為紐帶，引導企業家、黨政干部、專家學者、醫生教師、規劃建筑師等返鄉入鄉參與鄉村建設行動。

（三）尊重農民主體地位和健全農民參與機制

一是激發農民參與內生動力。尊重絕大多數農民意愿，根據農民需求合理確定鄉村建設項目優先順序和標準，構建從規劃、設計、施工、驗收、維護全流程鄉村建設參與體系[2]。二是創新群眾動員和組織方法。推廣安徽“愛心超市”模式、寧夏“三中心”治理經驗[3]，發揮基層黨組織核心作用和黨員先鋒模范作用，保障農民決策權、參與權、監督權，探索建立政府、村集體和農民共商、共建、共管、共評、共享的合作共贏機制。

（四）健全后續運維管護機制

一是落實管護責任。明確縣和鄉鎮政府承擔鄉村建設項目管護責任，發揮農民、村自治組織和村集體經濟組織作用，鼓勵相關企業及社會化服務機構參與進來，積極發揮公眾媒體的監督作用。二是完善管護方式。發揮群眾自管和專人管護的各自優勢，鼓勵專業化、市場化管護，注重常態化巡查和責任制考核。三是落實資金保障。采取以獎代補、以物代補、先建后補等方式，鼓勵通過鄉企共建、村民自籌、政府專項等多種方式保障資金落實，構建多元化資金投入機制[4]。

三、優化完善防止返貧動態監測和幫扶機制的建議

防范和避免規模性返貧，既是鞏固拓展脫貧攻堅成果必須牢牢守住的政治底線，也是脫貧攻堅同鄉村振興有效銜接的基礎性前提。當前，還存在監測對象范圍不清晰、工作機制不健全、技術手段不完善等問題。為此，建議如下：

（一）合理確定動態監測對象和范圍

一是擴大產業返貧監測目標。監測經營主體。瞄準降低五年過渡期內可能出現的規模性返貧風險，增加脫貧地區勞動力外出就業、重點產業、龍頭企業的情況監測，定期調度重點扶貧主體生產經營、履約履責、聯農帶農情況。監測產品市場。探索建立脫貧地區特色農產品產業發展臺賬，建立健全產業發展風險預警機制，積極開展市場研判和預警分析，及時發布病蟲害、動物疫病等農業生產經營風險預警信息[5]。二是明確監測范圍與類別。監測范圍由國家每年確定一條底線，具體標準由各省根據本省情況以縣為單元自行確定。通過對非貧困縣、非貧困村全面排查及篩查監測，根據監測戶情況，科學劃定預警級別，確保不留盲區、不留死角。

（二）完善動態監測預警工作機制和方法

一是建立定期動態排查監測工作機制。充分發揮國家鄉村振興局牽頭抓總的作用，建立一套相對完善的動態監測預警工作機制。建立省級返貧監測信息系統，實行全省數據信息常態化比對分析、篩選核實、監測預警。縣（市、區）、鄉（鎮）、村（社區）承擔發布預警主體責任，匯總分析返貧致貧風險，分類反饋，適時動態調整幫扶措施[6]。二是強化監測預警數字化支撐。從國家層面分批分級有序推進主責部門以及應急管理等其他部門有關信息聯網和共享，定期集中研判規模性返貧風險隱患，確保脫貧地區規模性返貧的必要信息順暢收集與及時預警。

（三）制定多方面聯動的合作幫扶預案

明確中央和省、市三級政府部門、東部幫扶省市等幫扶主體在防止出現規模性返貧上的職責與任務。每年在年初制定三級政府及有關部門的幫扶預案，該預案應結合常態幫扶工作制定，可以備而不啟動，如果啟動就要做到快速反應和及時跟進。

四、做好脫貧攻堅與鄉村振興在領導體制和工作機制上有效銜接的對策建議

領導體制是決定戰斗力和執行力的關鍵因素，工作機制則是決定節奏和效率的基本保障。目前，還存在領導體制未理順、工作機制合力不足、考核評價機制缺失等問題，有必要調整優化，順應形勢與任務變化。為此，建議如下：

（一）抓緊出臺指導意見，構建責任清晰、牽頭抓總的鄉村振興領導體制

一是研究制定鄉村振興領導責任制。圍繞“五大振興”，建立工作專班，細化分工，壓實責任。制定加強黨委農村工作領導小組建設的指導意見，發揮各級黨委農村工作領導小組牽頭抓總、統籌協調作用，建立成員單位重要涉農政策報經領導小組審議備案制度[7]。二是理順各級黨委農辦、農業農村部門和鄉村振興局的關系與定位。出臺指導意見，明確各級黨委農辦由一位專職副主任負責日常工作，各級黨委農辦秘書機構負責人為農業農村部門黨組成員，各級黨委農辦設在農業農村部門，解決農辦身份不明確、職責不清晰和工作協調難度大等問題。

（二）圍繞加大統籌協調力度和增強工作合力，完善上下聯動、銜接有序的鄉村振興工作機制

一是制定出臺鄉村振興機構分工方案。中央層面，中央農辦牽頭，盡快出臺中央農辦、農業農村部、國家鄉村振興局分工方案。圍繞鄉村振興戰略，中央農辦牽頭實施，根據《鄉村振興促進法》要求，農業農村部統籌實施，國家鄉村振興局具體實施。地方層面，參照中央分工方案，由黨委農辦牽頭，細化制定黨委農辦、農業農村部門、鄉村振興機構分工方案。二是建立領導包抓鄉村振興機制。認真落實東西協作和中央單位定點幫扶機制，建立中央部門定點幫扶國家鄉村振興重點幫扶縣機制。省級層面，建立“省級領導+部門+工作隊”幫扶國家和省級鄉村振興重點幫扶縣、重點幫扶村（社區）機制[8]。三是建立實施鄉村建設行動推進落實機制。建立由鄉村振興部門具體抓落實，相關部門為成員單位的聯席協調機制，研究制定鄉村建設行動實施方案，堅持一體規劃、一體實施。

（三）借鑒脫貧攻堅考核經驗，建立指標科學、激勵有效的鄉村振興考核機制

一是研究制定鄉村全面振興指標體系。根據東、中、西部人口現狀、地理條件、經濟社會發展程度，研究制定不同區域、不同階段鄉村振興指標體系，指導各地對標對表推進鄉村振興。二是建立分級考核機制。中央農辦牽頭制定部委黨組和省級黨委政府推進鄉村振興實績考核辦法，指導各地建立省級部門（單位）和市縣黨委政府考核機制，將考核結果作為干部選拔、評優評先、資金撥付、問責追責重要依據[9]。三是把全面從嚴治黨貫徹到方方面面。堅決反對形式主義、官僚主義，清理有關事項、簡化工作程序，確?？己朔瞎ぷ鲗嶋H，充分發揮督促作用。

參考文獻

[1] 發展產業是實現脫貧的根本之策——習近平關于產業扶貧工作論述摘編[J].農村工作通訊，2020（23）：4-8.

[2] 賀雪峰.關于“十四五”期間推進鄉村振興的若干問題探討——學習《“十四五”規劃建議》的體會[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2021，43（01）：89-96.

[3] 張天佐.準確把握鄉村治理的方向和重點[J].農村工作通訊，2020（14）：11-13.

[4] 李偉國.中央一號文件系列解讀之四 扎實推進鄉村建設 加快補齊農村人居環境短板[J].農村工作通訊，2019（05）：32-34.

[5] 黃承偉.新中國扶貧70年：戰略演變、偉大成就與基本經驗[J].南京農業大學學報（社會科學版），2019，19（06）：1-8+156.

[6] 李小云.鞏固拓展脫貧攻堅成果的政策與實踐問題[J].華中農業大學學報（社會科學版），2021（02）：1-3.

[7] 黃祖輝，錢澤森.做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接[J].南京農業大學學報（社會科學版），2021（06）：1-8.

[8] 汪三貴，馮紫曦.脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的邏輯關系[J].貴州社會科學，2020（01）：4-6.

[9] 鄭瑞強，郭如良.“雙循環”格局下脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的進路研究[J].華中農業大學學報（社會科學版），2021（03）：19-29+183.

（中文校對：薛萃）

Countermeasures and Suggestions on Promoting Rural Revitalization in Poverty-stricken Areas

Writing group of the special research class on effective connection between consolidating and expanding poverty alleviations achievements and rural revitalization

Abstract： Consolidating and expanding the achievements of poverty alleviation in conjunction with rural revitalization is crucial to overall rural revitalization in poverty-stricken areas. In view of the industrial problems such as weak industrial development， insufficient support of science and talents， incomplete agricultural industrial chain， and untargeted supporting policies， we should grasp the concept of sustainable development， explore the value-added space of rural industry， and promote major reform in production and operation mode. In view of the rural reconstruction problems such as weak infrastructure and public services， limited participation of farmers， and inadequate operation and maintenance， we should prospectively formulate the village plan according to? the actual situation，? respect the dominant position of farmers and encourage their participation， and improve the follow-up operation and protection mechanism. In view of the re-poverty monitoring and assistance problems such as blurry scope of monitoring， unsound working mechanism， incomplete techniques， we should specify the dynamic monitoring object and scope to improve the working mechanism and methods of dynamic monitoring and warning， and formulate the multiple cooperation assistance plan. In view of the ineffective connection problems such as vague leadership system， insufficient working mechanism， lack of the evaluation mechanism， we should establish a leadership system for rural revitalization with clear responsibilities， improve the working mechanism for rural revitalization with linkage and orderly connection， and establish an evaluation mechanism for rural revitalization with scientific indicators and effective incentives.

Keywords： consolidating poverty alleviations achievements; effective connection; rural revitalization

（英文校譯：陳琳）