論數據開放的規范面向：以地方立法實踐為例

黎綺玲

[摘? ? 要] 在我國地方立法實踐中，數據開放已經形成數量上初步規模化、質量上相對系統化的制度體系。近6年來數據開放地方立法的密度、深度與強度均呈現提升之勢，以涉數據開放的政府數據資源管理立法為主要類型、以地方規范性文件為主要載體。數據開放在地方立法中表現為三種不同的規范類型，分別是作為政府信息公開的新領域、作為公共服務升級的新要求、作為數字經濟發展的新需求。規范類型的分化實際上源于數據開放價值構造以及政策導向的多元。因此，在數據開放實踐中處理規范面向的關系問題時，應當依據開放對象、制度發展階段等情況具體分析。

[關鍵詞] 地方立法;數據開放;政府信息公開;數字經濟;政府公共服務

[中圖分類號] D922.181? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）11-0025-11

數據開放①逐漸成為數字政府建設、數字經濟培育和數字社會形成的重要抓手，數據開放的制度建構自然也成為數字時代的重中之重。2021年6月10日通過的《中華人民共和國數據安全法》首次對政務數據開放作出明確規定，填補了國家層面數據開放法律制度的空白。伴隨著自上而下的國家政策法規引領，以及廣泛鋪開的技術、組織、制度等多方面的地方開放實踐，學界對于數據開放的基礎法律問題愈發重視，圍繞數據開放過程中的數據權屬、法律性質、權利保障等議題形成了豐富的研究成果。然而，上述研究過于關注理論解釋與框架建構，與地方立法實踐經驗相對疏離，導致相關理論的針對性與可轉化性較為受限。鑒于數據開放地方立法實踐的研究較為缺失，本文將以數據開放地方立法為對象，從趨勢、類型和淵源三個方面提煉其規范面向這一基礎問題，以期有所裨益。

一、地方數據開放立法的規范趨勢

與法國、加拿大等西方國家自上而下的推動路徑不同[1]，我國的數據開放實踐始于地方的主動探索，目前地方數據開放的平臺、標準、政策法規等已初步成形。作為地方經驗的規范載體，數據開放的地方立法文本能夠集中反映我國數據開放法制建設的當前面貌。因此，筆者嘗試對地方法制建設的廣度、深度與強度作出整體評價，探求地方數據開放立法的發展趨勢。

立法數量的多寡、類型的分化以及位階的高低，一定程度上反映了地方法制建設的密度、深度與強度。為了更加立體地還原當前數據開放地方法制的全貌，本文以2021年4月30日之前各地與數據開放相關的現行有效的法律法規②為研究樣本，綜合立法數量、類型和位階這三個指標進行整體考察。

（一）立法數量：大幅激增后趨于平緩

由圖1可見，2015年、2016年、2017年數據開放地方立法只有零星幾部;2018年立法數量大幅上升，是前一年的3倍多;2019年、2020年均保持每年5部立法的增幅，增長趨勢相對穩定。除了樣本數量尚不確定的2021年，就近5年的地方立法趨勢而言，立法數量整體呈現增長趨勢。根據統計結果展示的信息，初步分析后能夠得出以下結論：（1）初期，數據開放地方立法增加的速度較為緩和，2018年開始出現大幅增長;（2）2018年后數量增長的原因有二：一是政務數據管理相關的地方立法大量出臺;二是針對數據開放的專門立法漸次產生;（3）從這一項指標反映的地方立法外觀來看，近5年間地方立法的容量增大，且地方立法的整體面貌也在發生轉變。這些結論與人們對于數據開放地方立法發展的印象與觀感總體上是一致的。可見，數據開放的地方法制體系正在從“從無到有”轉變為“從有到好”。

（二）立法模式：從分散、并行走向專門

由于上述整體數量的統計不可避免地將各類型的地方立法混合排布，筆者進一步對其分類統計并總結其動態變化的特點。統計結果顯示（詳見圖2），在67部數據開放地方立法中，涉數據開放的數據資源管理立法（類型一）③共45部，占所有地方立法的67.2%;針對數據共享與開放的并行立法（類型二）④共13部，占19.4%;針對數據開放的專門立法（類型三）⑤共9部，占13.4%。從統計結果可以得出三點結論：（1）類型一、類型二、類型三漸次出現，類型二自2017年、類型三自2019年才出現;（2）類型一在2020年之前基本保持上升趨勢，但在2020年出現回落;（3）類型二與類型三的數量同樣逐漸增加，2020年數量均增加一倍。因此，盡管目前數據開放地方制度最常見的類型仍然是數據資源管理立法，但是并行立法與專門立法的形式也出現初步規模化的趨勢，可以預見精細程度更高的專門立法在地方立法中將被逐步普及。

（三）立法位階：仍以低位階為主

數據開放立法的專門化趨勢是否足以證明地方對于數據開放的重視或者地方立法技術已經達到一定高度？其實不然，觀察現有地方立法的位階統計，可能得出相反的結論。縱觀2015-2021年地方立法成果（詳見圖3），地方規范性文件占據絕對多數，共計43部，占總數的64.2%;地方政府規章共計18部，占26.9%;地方性法規僅6部，占9%。根據統計結果需要注意兩點：（1）地方規范性文件是數據開放地方立法的主要載體，地方政府辦公廳（辦公室）、大數據管理局、互聯網信息辦公室等是地方立法的主要發布單位;（2）針對數據開放的專門立法以地方規范性文件與地方政府規章為主，位階尚未達到地方性法規級別。這反映出地方立法專門化趨勢與低位階趨勢的矛盾之處。因此，就當前地方立法來看，地方數據開放立法仍然是以低位階的地方規范性文件為主，少見于地方政府規章與地方性法規。

二、地方立法中數據開放的規范類型

近年來數據開放地方立法的密度、深度與強度均呈現上升趨勢，數據開放逐漸成為地方立法的熱門項目與“標準配置”。當前數據開放的地方法律秩序主要通過專門立法、并行立法以外的分散立法，以及地方性法規和地方政府規章以外的規范性文件進行搭建。為什么地方政府普遍傾向于采取分散的、以規范性文件為載體的立法方式？這首先需要回答地方政府對于數據開放的規范功能問題，即回答數據開放對于地方政府而言意味著什么的問題，才能透過地方法制的當前趨勢，看清數據開放地方立法的規范類型。

數據開放是多元主體參與、多元價值并存、多元方式復合的法律行為。在將如此復雜的法律關系容納到地方法制體系的過程中，立法者必須根據發展實踐與制度初衷等因素，面向不同法律關系進行價值的衡量。因此，本文轉向微觀視野，試圖比較分析規范文本的內容，挖掘規范表述的細節，并提煉數據開放在規范文本中的類型。

（一）作為政府信息公開新領域的數據開放

信息公開與數據開放的共性相較于區別更易被識別：在形式上，二者均體現為政府向資源利用主體提供自身掌握的資源;在概念上，由于信息被認為是經過加工和分析的數據[2]，因此二者的核心概念具有同構性;在功能定位上，二者屬于政府信息資源管理的業務環節。基于二者的共性以及數據開放面臨的諸多風險，國外在政府數據開放的早期，基本采用了在政府信息公開制度框架內以政策方式逐步推進的路徑[3]。這一現象在我國的數據開放地方實踐中也可窺見一二，部分地方在核心概念、立法依據、立法原則等條款中直接沿用或化用已有的信息公開制度，為數據開放制度與信息公開制度的銜接或融合打下了基礎。

1. 核心概念條款的同構性。數據的概念無疑是數據開放立法中最核心、最基礎的概念。當前數據開放地方立法對于數據概念的稱謂主要有以下7種：“公共數據”“政府數據”“政務數據”“城市數據”“大數據”“政務信息資源”“公共信息資源”。盡管數據的稱謂繁多雜亂，但其概念與《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）中“政府信息”的概念⑥高度相似，均包含公開/開放主體、獲取時間、獲取方式、處理方式以及內容這五個要素（見表1）。通過抽象“公共數據”“政府數據”“政務數據”規范概念的表述，并將之與“政府信息”的概念對比，可以發現“數據”的概念與“政府信息”概念具有要素上的同構性，前者是后者在五個要素方面進行“擴大”的版本。甚至，部分立法直接將數據界定為信息資源，例如《連云港市公共數據開放與開發利用管理暫行辦法》第三條稱公共數據是指“以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數據等信息資源”⑦。可以說，“數據”的規范概念一定程度能夠包含“政府信息”的規范概念。這為制度的銜接甚至是遷移提供了規范依據和基礎。

2. 立法依據條款的關聯性。部分地方立法直接表述數據開放與政府信息公開制度的相關關系，以直觀的方式勾連數據開放制度與政府信息公開制度。在67部數據開放地方立法中，青島、中山與沈陽的3部地方立法明確提出依據《條例》制定本法⑧;天津、巢湖、貴港、合肥等地的14部地方立法雖未將《條例》納入立法依據，但在正文部分規定數據開放應當遵守政府信息公開制度⑨。這些將政府信息公開制度作為指導依據甚至是立法依據的地方立法，已經不僅是肯定政府信息公開制度之于數據開放的關聯性，而且還是將政府信息公開制度作為上位制度，使數據開放制度成為其分支，進而使實踐中運用信息公開制度指導數據開放工作成為可能。

3. 開放原則條款的相似性。盡管“以公開為常態，不公開為例外”原則在2019年才被寫入《條例》，但是該原則在學術界與實務界長久的討論中已經得到廣泛認可，被認為是政府信息公開的基本原則[4]。目前，連云港、青島、佳木斯、成都、寧波、北京市石景山區的6部地方立法將該原則吸納為數據開放的原則之一，規定“以開放為常態，不開放為例外”⑩。其中，成都還規定了該原則的保障程序和責任條款，即如果政務部門及其工作人員不按規定開放數據，“由公共數據主管部門責令限期整改;拒不整改或情節嚴重的，由公共數據主管部門提請有關部門對直接負責的主管人員和其他直接責任人員按照相關規定處理”11。盡管相較于信息公開制度對于“不公開為例外”原則的保障程序而言，上述立法中保障程序的嚴密性與約束力均不足，但是仍然反映出立法者對于數據開放義務屬性的認同。“以公開為常態，不公開為例外”原則是政府信息公開義務的規范表現形式之一。上述地方立法直接吸納、化用該原則，體現出地方通過將數據開放界定為“法定義務”，進而采取傳統行政法治建構的傾向，進一步增強兩種制度銜接可能的法理基礎。

（二）作為公共服務升級新要求的數據開放

數據開放的社會屬性不僅在學術話語中被論及，“開放數據本質上是政府提供的一項公共服務”[5]，而且在地方立法中也可以找到直接與間接的表述。根據地方立法提供的規范“線索”，可以發現數據開放強調政府應當滿足社會對于數據的需求，應當向社會提供獲取與使用數據的服務便利，從而創造和實現數據開放的社會價值。

1. 公共服務定位的直接表述。直接體現數據開放公共服務定位的條款是“數據開放”概念的條款。該條款常見于針對數據開放的專門立法，針對數據開放的9部專門立法中，除了《南寧市公共數據開放管理辦法》，其余的8部立法均在“數據開放”概念界定的條款中明確數據開放是一種公共服務12。該條款在針對數據共享與開放的并行立法、涉數據開放的數據資源管理立法中并非“標準配置”，較為鮮見，因此兩類立法中通過該條款將數據開放界定為公共服務的也不多，只有《溫州市公共數據共享開放管理暫行辦法》和《無錫市公共數據管理辦法》2部立法具有相似的規定13。可以發現，地方立法中針對性、時效性最強的專門立法，對數據開放的公共服務定位已經形成相對廣泛的共識。

2. 公共服務定位的間接體現。地方立法對于數據開放主體的擴張可以間接體現數據開放的公共服務定位。數據開放主體是指可以或應當開放自己控制的某些數據的主體。行政機關是政府信息公開的唯一義務主體14，但在部分地方立法中并不是數據開放的唯一義務主體。部分地方為了拓寬數據開放的深度與廣度，考慮到具有公共管理服務職能、使用財政性資金的公共企事業單位也掌握大量公共數據，因此在立法中進一步擴張有義務開放數據的主體范圍，具體表現為以下三種形式：

第一種形式是直接擴張，即在立法正文的規范對象條款中明確將公共事業單位納入義務主體范圍，例如無錫和南京直接規定了行政機關和其他具有公共管理職能的組織均具有數據開放義務15。第二種形式是間接擴張，即在立法正文或附則的“參照適用”條款中予以規定，例如中山規定公共服務企業的數據開放“參照”政府部門執行，貴陽規定“可以參照”執行16。第三種形式屬于“倡導性擴張”，即在立法中沒有強調這些組織如同政務部門一樣具有數據開放的義務，而是以“鼓勵”的形式倡導這些組織加入開放主體的行列，例如天津將數據開放的義務主體限定為政府部門和行政執法機構，但“鼓勵”公共服務企業和公共事業單位向政務數據平臺共享和開放數據17;海南也“鼓勵”大數據生產經營單位、社會服務機構和公共服務機構共享、開放數據18。數據開放主體范圍的擴張，意味著相較于政府信息公開，數據開放會在行政主體與行政相對人之外形成新的權利義務關系，進而影響社會整體公共利益的實現。

（三）作為數字經濟發展新需求的數據開放

數據天然的可共享性使其價值不會因流通而減損，相反會因使用而激增。所以數據開放釋放的巨大經濟價值，愈發受到地方的重視。為了將數據的經濟價值通過制度建構更好地發揮出來，部分地方立法將數據開放制度與國有資產管理制度進行對接。其中最具代表性的制度設計為數據權屬的國有化以及開放對象的定向化。

1. 數據權屬的國有化。共有3部地方立法規定公共數據資源歸國家所有，應當納入國有資產管理19。例如福建規定政務數據資源屬于國家所有，納入國有資產管理;組織開放開發的數據管理機構應當根據數據開發利用價值貢獻度分配開發收入;政府的授權收入則作為國有資產經營收益。山西也明確政務數據資產是重要的生產要素，屬于國家資產，其所有權歸國家所有;政務信息管理部門代表政府行使政務數據資產所有權人職責，并建立政務數據資產交易評估機制促進政務數據資產交易;任何單位和個人不得非法采集、傳播、銷售政務數據。在國有財產的語境下，地方政府通常采用公共數據資源授權使用方式，即以采購方式進行排他授權。這反映出部分地方政府已經認可政府數據的財產屬性，并按照傳統物權的思維在“所有”的層面上討論政府數據的歸屬問題[6]。

2. 開放對象的定向化。目前地方立法已經形成以“開放清單/目錄”為核心，輔之以“分類開放+重點開放+動態調整”的開放機制[7]。地方立法通常按照屬性將數據分為無條件開放、有條件開放20 與非開放三種類型。對于有條件開放的數據，部分地方沿用了政府信息公開的制度設計，如山東規定依申請開放的政府數據按照國家和省有關政府信息公開的規定辦理21。而部分地方立法相較于政府信息公開制度的“依申請公開”，對“有條件開放”的數據則設置更多的限制，突出對數據經濟價值的重視。這種限制體現為三點：一是對數據本身的限制，“對數據安全和處理能力要求較高、時效性較強或者需要持續獲取的”數據才能被列為有條件開放類數據22;二是對申請主體的限制，上海規定申請主體應當符合數據提供部門公布的“利用數據的技術能力和安全保障措施等條件”方能獲取23，福州則將申請主體限定在“自然人、法人（內資控股企業）和非法人組織（高校和科研院等）”24;三是對使用目的和使用方式的限制，如南京規定，有條件開放的政務數據用于創新發展、城市治理、社會服務等領域的可以提出申請25;四是對獲取方式的限制，福州規定數據提供部門應當與申請主體簽訂數據使用協議方可開放此類數據26。由此，我們得到了地方數據開放的另一種模式，即通過有條件開放的方式對經濟價值高的數據予以定向開放，將地方公共數據開放與經濟建設掛鉤。

三、地方立法中數據開放的規范淵源

數據開放不完全是新鮮事物，與早期的“透明政府”“電子政務”“開放政府”等政策都存在一定的關聯。這意味著數據開放不是無源之水，它是伴隨著信息技術、治理理論、實踐現象的出現而不斷發展的。如前所述，當前地方立法蘊含著數據開放作為政府信息公開新領域、公共服務升級新要求、數字經濟發展新需求的三種規范類型。為了探尋三種規范類型形成的法律邏輯，有必要探尋其規范淵源，為未來的制度建構指明方向。

（一）數據開放規范的法理共識

數據開放具有多面向的功能定位，面向政府具有提高政府治理與服務水平的功能，面向社會具有推動社會創新發展與整體智識水平的功能，面向市場具有激發數據要素市場活力的功能。數據開放多面向的功能定位實際上是對多元法理與價值共識的凝聚與反映。

地方立法將數據開放視為政府信息公開新領域，不是對政府信息公開制度的路徑依賴，而是參與式民主理論的新一輪規范化，是對民主回歸“人民做主”之本源面目的終極訴求。相較于政府信息公開，數據開放的內容是原始的、未經處理的、非結構化的底層數據，可被挖掘的信息遠多于被篩選、分析、整合后得到的政府信息。因此，數據開放能夠更好地保障社會公眾對政府行為和公共事務的知情權。信息掌握得越充分，越有利于促進公眾對公共需求的認知，也越有利于激發公眾參與公共決策的熱情。如果說政府信息公開是公眾參與的前提與基礎[8] 118，那么數據開放也應當成為公眾參與得以進行的必要條件。可以說，數據開放以公眾的信息知悉為前提，以公眾的現實需要為核心，以公眾的意見表達和決策參與為根本，都是參與式民主這一底層價值驅動的表現形式。

地方立法將數據開放作為公共服務升級的新要求，是大數據時代服務型政府理念的投射與延伸。服務型政府職能結構的重心在于公共服務，其他一切職能都處于次要的位置[9]。數據開放之所以被納入公共服務的范圍，一方面是因為公眾公共需求的轉變，從實踐看公共服務的范圍取決于社會成員的公共需求[10]，公眾對于數據的需求早已超越了監督政府依法行政、提高政府運行透明度的階段，更多的是開發和利用數據并創造社會價值;另一方面是因為數據開放的成本條件過高，數據開放涉及到數據的采集、存儲、整理、發布、挖掘和分析等多個環節與過程，需要的人力和物力等成本遠非社會與私人主體能夠承受，必須使用國家財政收入保障數據開放的效率與質量。因此，這是政府服務性提升的表現。

數據開放雖然是行政行為，但卻能成為數字經濟發展的新需求，這其中依賴的是數據天然的經濟價值。之所以將“對數據安全和處理能力要求較高、時效性較強或者需要持續獲取的”數據界定為有條件開放的數據，是因為此類數據相較于靜態的政府信息而言具有更高的經濟價值。浙江對此類數據更細化的標準同樣能說明其客觀上已認可公共數據開放的經濟效力。浙江規定的標準將“涉及商業秘密、個人信息的公共數據，其指向的特定公民、法人和其他組織同意開放，且法律、法規未禁止的”“開放將嚴重擠占公共數據基礎設施資源，影響公共數據處理運行效率的”“開放后預計帶來特別顯著的經濟社會效益，但現階段安全風險難以評估的”定為數據有條件開放。作為一種新的生產要素，數據不僅能基于自身的大規模、多種類和高增速促進數字經濟的業態創新，而且還能大幅提升經濟運行體系中原有要素的生產效率，快速釋放數據紅利，為數字經濟培育新的增長點。數據開放旨在通過開放政府數據激勵社會產品與服務創新，讓公眾從數據中獲益，從而促進整體經濟的增長[6]，進而實現經濟面向的價值追求。

（二）數據開放規范的政策導向

數據開放不是無源之水，數據開放立法自然也不是無本之木。相關政策作為數據開放立法的引導性力量和外在作用力，直接或間接推動數據開放立法的形成與完善。可以說，數據開放立法是呼應相關政策的結果顯現，數據開放立法規范的合理化表現都必須依賴相關政策的推動，同時也必須尋求相關政策的內涵支撐與價值映射。數據開放地方立法正是受到不同政策資源的影響與型塑，進而形成三種不同規范表達的功能面向。

首先，數據開放作為政府信息公開新領域的規范類型，是我國政務公開政策轉化的成果。我國政務公開政策起步于1987年推行的全國農村基層組織的村務公開制度[11] 3，并隨著依法行政、建設法治政府等相關政策的推進，形成以《關于全面推進政務公開工作的意見》等文件為核心的政務公開政策體系。數據開放制度與政府信息公開制度的相似性，實際上是因為兩種制度背后均有政務公開政策的“根基”。2016年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于全面推進政務公開工作的意見》，將“推進政府數據開放”作為“擴大政務開放參與”的一個方面，并提出“有條件的應把政務公開、政務服務、政府數據開放、公共資源交易監督管理等工作統籌考慮、協同推進”的要求;此后，同年11月國務院辦公廳印發的《<關于全面推進政務公開工作的意見>實施細則》首次對政務公開的內涵進行界定，“政務公開是行政機關……加強政策解讀、回應關切、平臺建設、數據開放……的制度安排”。可見，在政務公開語境下，數據開放一直是政務公開的工作環節之一。盡管相較于政務公開，政府信息公開的范圍、主體、內容、方式上更為細化，但是政府信息公開承襲了政務公開對于“透明政府”的價值追求，并映射到現有的數據開放制度之中，使其成為政務公開的自然延伸。

其次，“互聯網+政務服務”政策是數據開放作為公共服務升級新要求規范類型的先導。自從“互聯網+”進入公共行政領域，政府的公共服務和互聯網的融合發展就從未停止且漸次加深。在互聯網新業態與政務服務轉型升級的雙重背景下，數據開放成為政務服務抓住“互聯網+”這一契機實現行政工具與行政組織創新的制度切口。“互聯網+政務服務”的實現離不開市場和社會的參與來供給在線公共服務，而數據開放有助于市場和社會發現公共服務的供給缺口，進而參與其中[12]。“互聯網+政務服務”相關的政策體系即體現出數據開放對其的作用機制。2015年7月，《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》在“創新政府網絡化管理和服務”一節中提出，“加快互聯網與政府公共服務體系的深度融合，推動公共數據資源開放，促進公共服務創新供給和服務資源整合，構建面向公眾的一體化在線公共服務體系”。2016年9月，《國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》在“創新網上服務模式”一節中指出，“依法有序開放網上政務服務資源和數據，鼓勵公眾、企業和社會機構開發利用，提供多樣化、創新性的便民服務”。實質上，政務服務的本質與底色即是公共服務，而數據開放指向的公共服務目標正是對政務服務的價值映射。數據開放通過制度安排，由公共部門向公眾提供數據，屬于公共服務的范疇[13]。

再次，數據開放作為經濟價值釋放新需求的規范類型，是數據要素市場培育政策的規范化體現。黨的十八大以來，數據對于經濟體制的結構性作用在戰略高度上得到空前重視。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中將“大數據”定位為“基礎性戰略資源”，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》則首次將數據增列為生產要素。數據在中央政策文件的定位表述從“戰略資源”轉變為“生產要素”，反映出數據在經濟發展的要素市場中逐漸發揮的結構性力量。社會主義市場經濟體制下數據要素市場培育的政策即是數據開放經濟屬性的有力支撐。早在2015年國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》中就明確提出“實現公共數據資源合理適度向社會開放，帶動社會公眾開展大數據增值性、公益性開發和創新應用，充分釋放數據紅利，激發大眾創業、萬眾創新活力”。2020年4月，《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》進一步作出“加快培育數據要素市場”的指示，并把“推進政府數據開放共享”作為三個重要舉措之一。同年5月，《中共中央、國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》也將完善數據開放共享等標準和措施作為“加快培育發展數據要素市場”的具體要求。作為一種新的生產要素，數據能夠基于自身的大規模、多種類和高增速促進數字經濟的業態創新;作為一種新的生產手段，數據開放能夠最大范圍與最深層次地調動數據要素的活力，從而使經濟運行體系中原有要素的生產效率大幅提升。

四、結論

當前地方立法對于數據開放三種規范類型的關系問題并未明確，由此衍生出的三者的張力與矛盾也未能得到重視，例如數據開放應為政府的強制性義務還是非強制性的“自選動作”;再如數據開放應當無償地、無差別開放還是有償地、有條件開放;又如數據開放應當由行政審批還是市場規律主導？數據開放規范面向的厘清只是制度建構的起點，關系問題才是制度建構的核心。有鑒于此，筆者提出兩點處理規范面向關系的原則：

第一，區分開放對象選擇規范面向。不是所有公共數據對社會公眾都有價值。假如不加區別地全部開放，不但會導致數據資源和公共投入的浪費，還可能帶來新的社會不公——將非公共服務或產品均等化提供，對于無需求的公眾來說是不負責任的，這無疑擠壓了其本應獲得的其他更為需要的公共資源投入。若將該部分政府數據作為國有資產由市場來配置，授予有出價意愿的企業使用，則既可以物盡其用，又可以為政府創收，從而形成穩定可持續的激勵機制。數據開放制度建構的起點是不同使用情形下的數據區分，對于不同的數據適用不同的規范面向，進而設計不同的使用規則和制度約束，實現服務公眾利益和推動經濟增長的雙重目的。具體而言，對于應當公共開放的數據應當滿足非歧視性要求，不得私設門檻阻礙公眾自由獲取和使用;對于可以商業化開放的數據應當遵循市場規則，避免行政權力的過度介入。

第二，區分法律的發展階段選擇規范面向。由于成本、技術、管理經驗等限制，政府對于大數據采集、匯聚與開發傾向于通過政府采購委托私主體完成。實踐中有案例表明，由于行政機關對數據使用把控不嚴，導致受委托企業利用數據使用的優先權獲取不正當競爭優勢，從而破壞數據開放的正常市場競爭秩序。因此，釋放數據開放的經濟價值之前，不僅要關注數據開放平臺搭建的成熟程度，還需要關注數據開放的授權、認證、追蹤、監管等配套機制完善與否，防止商業化開放實現后的監管不力。

綜上所述，應當通過合理的制度設計、明確的分工、嚴格的監督，將公共數據更精細地分級分類，最終滿足對政府信息資源管理、公共服務升級轉型與經濟價值釋放的三重功能，最大程度地避免數據在不同狀態下相互擠占或干擾。這樣才能充分發揮數據的多元特性，以確保數據開放的多元功能定位不出偏差。當前我國數據開放法治建設尚且倚重于地方的積極探索。因此，學術界有必要加大對地方數據立法進展的關注，及時總結地方立法的先進經驗并檢視其立法風險，為后續制度的建設、完善與糾偏提供理論支持。

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[責任編輯：胡? ?梁]