試析清末政治改革失敗之原因

馮政龍

摘要：清末新政是清朝末年的一場經濟和政治體制改革運動，也是中國現代化的重大事件之一。新政的實施經歷了對行政體制進行改革、嘗試實施立憲民主制度及成立內閣三個階段，其失敗的主要原因在于改革利益主體陷入了衰弱合法性與統治危機的雙重矛盾，清政府主觀和客觀上存在多重局限，傳統執政合法性衰落，政績困境與改革時機選取不當。

關鍵詞：清末新政;君主立憲;改革

中圖分類號：K256文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）19-0080-03

1840年，鴉片戰爭爆發，自此，中國開始逐漸淪為半殖民地半封建的國家，帝國主義列強和本國官僚集團的共同壓迫使中國的民族矛盾和階級矛盾格外尖銳。以先進知識分子、開明官紳和部分民間社團等為主要力量的救亡圖存運動（太平天國運動、洋務運動、戊戌變法）就此拉開了帷幕。1901年1月29日，以慈禧太后為首的清政府為挽救其在庚子事件后的統治危機不得不宣布實行新政。清末新政在一定程度上加快了我國近代化的進程，同時也拉開了中國百年民主化改革的帷幕，但是由于改革錯失良機、統治集團內部嚴重分歧，最終以清王朝的覆滅宣告失敗，但清末新政中民主憲政改革仍然值得深究，對于后發國家轉型有一定的參考價值。

一、清末憲政：垂死病人的強心針

十九世紀中葉，清政府在資本—帝國主義的圍獵中節節敗退，為了維護其反動的統治不得不加大對人民群眾的盤剝，高額的賦稅和雜役、腐敗的官僚集團、食不果腹的農民、破產的工商地主等共同刻畫出了晚清的悲慘景象。國內外的矛盾帶來了新舊階級勢力的此消彼長，新的階層正在破繭而出，舊的階層仍在掙扎，因而晚清的改革始終籠罩著濃厚的陰影。在庚子事變中清政府前期狂妄自大，后期進退失據，最終被迫簽訂了《辛丑條約》，此條約的簽訂使中國完全落入了半殖民地半封建的悲慘境地，清政府成為洋人奴役中國的工具。

清政府為了支付巨額的賠款，不得不加大盤剝的力度，將危機轉移給國內的群眾。此外，列強加大了對華資本輸出力度，因此東南地區傳統工商地主在內外壓迫下紛紛破產。工商地主階級和知識分子階層迫切需要提出自己的政治主張以求維護本階級的利益，因此晚清統治階級出現了滿清貴族內部矛盾、滿漢地主矛盾以及列強與中華民族的矛盾，在三類矛盾越發尖銳的情況下，為彌合分歧、緩和矛盾、鞏固政權的穩定，清政府實施了新政。清末新政從1901年開始，共經歷了三個階段，每個階段呈現了遞進的態勢，從初始階段的行政機構改革推向了民主憲政改革，但由于每個階段的任務都未能完成，并使矛盾堆積至下一階段，最終在多米諾骨牌效應下導致了整個改革的徹底失敗。

第一階段是1901年至1905年，慈禧太后以光緒皇帝的名義宣布實施新政。新政之初，清政府設立“監辦政務處”，擔負著全面主持變法工作的重任。在其主導下，這一時期的變法措施主要體現對行政體制方面進行改革，如將總理衙門改為外務部，并位居六部之前，對中央政府機構進行部分重組調整等。同時為適應政治體制的變革，清政府逐步廢除了八股取士的科舉制度，改革了上千年的選官用人制度。

這一階段清政府的行政體制改革相對順利，但由于央地權力博弈等多種因素的影響，致使改革虛有其表，行政體制的改革既未能加強中央的權力又未能清除傳統體制的冗余，反而由于多重機構的設立加重了人民的負擔。此外，清政府廢除科舉制度既打破了傳統知識分子的上升渠道又未能建立新的階級流通渠道，忽視了中小知識分子的政治訴求，最終使得傳統知識分子站到了清政府的對立面，為其最終覆滅埋了因果。

第二階段是1905年末到1908年慈禧去世。1905年日本在日俄戰爭中取得勝利，戰爭雙方在中國的領土上進行交戰，嚴重侵害了中國的領土主權和人民的生存權利。此時以慈禧太后為首的統治階層驚于日帝國在立憲改革后的強大爆發力，第一次看到亞洲人戰勝歐洲人，也喜于日本立憲改革后皇室仍然能保持超然地位。因此慈禧太后決定開始嘗試立憲民主制度改革，新政開始觸及政體的改制，邁出了民主化歷程艱難的一步。1906年9月1日，《宣示預備立憲諭》的頒布標志著清廷第二階段改革的開始，這是一場持續時間最長、改革程度最深、牽涉集團利益最多的一次近代政體變革的探索。在兩年后頒布的《欽定憲法大綱》中，清政府以九年為預備期并頒布《九年預備立憲逐年籌備事宜清單》作為此次立憲進程的時間表。但是，由于統治集團內部矛盾無法消弭和改革的困難重重導致清廷的計劃并未能如期實施。

第三階段是以宣統皇帝登基，其父載灃擔任攝政王主持國政為開端。此階段的改革主要是組建內閣，慈禧去世前改革措施雖快速推進，但革命黨人此起彼伏的起義令清朝統治者倍感恐慌，同時慈禧的去世也令滿清地主集團失去了對朝政的有力掌控，新的執政集團又忽視了漢人地主集團的利益，使改革后的內閣中漢人官僚比例過低，失衡的內閣機制最終激化了滿漢矛盾，迫使滿漢地主集團聯盟徹底破裂，清廷最終被各方勢力所拋棄，其所期待的“消弭內亂，永固皇位”的想法最終在辛亥革命的炮火中灰飛煙滅。

清末新政試圖建立立憲政體的“近代行政體制”對近代憲制革命而言具有一定的進步性，為我國后續的民主革命提供了經驗和教訓，成為晚清政治發展和制度創新的重要標志，并在客觀上推動了中國的近代化進程。但革新政治制度建立新的民主體系本就是極為困難的，滿清集團內部的腐朽以致于喪失了有效實施權力再配置的能力，不能正確面對國內外的形勢，最終導致首次大規模近代化民主改革的失敗，最終清王朝被埋入了歷史的墳墓。

二、清末憲政失敗的主因：改革利益主體陷入執政合法性衰落與統治危機雙重矛盾

（一）清政府主觀和客觀上存在多重局限

清末新政是在清政府傳統的反動統治難以繼續的背景下開始的，而此時的清政府內部既陷入了滿漢民族矛盾的困局里，又陷入了地主階級與農民階級的傳統矛盾之間，因此清政府的改革是以慈禧為主的滿清統治集團不得已而為之的，缺乏推動改革的積極性。按照1644年滿清入關之后的統治思維來看，滿人統治集團由于人口較少，所以不得不依賴漢人地主集團進行統治，因此滿清政府的統治是基于滿清軍事貴族集團和漢人地主集團的二元統治機構，依賴傳統帝王之術的平衡之道和儒家道德倫理進行統治。鴉片戰爭之后，滿清軍事集團的快速瓦解、漢人地主武裝的崛起，導致滿清政府陷入了多重困難之中。一方面，為了維護統治不得不推動現代化改革，但推動改革就必須考慮多方面利益集團的利益，而漢人地主集團逐漸成為實力最大的集團，就必須考慮到他們的利益。另一方面，由于滿清軍事貴族的衰落，改革必須捍衛他們自身的利益，因此又不得不削弱漢人地主集團的利益。可見，清末新政的本質上就決定了其是首鼠兩端的改革，做不到通過自上而下的改革促進政治制度和行政體制革新以適應新的國際形勢和釋放生產力的發展。妄圖通過改革轉移國內民眾視線，緩和階級矛盾，轉嫁危機，維護其君主專制中央集權的統治，這在當時的重重矛盾中是無法實現的，其失敗是必然的。