跨境聯合執法行動的要素和程序

姜水

跨境犯罪是全球面臨的非傳統安全威脅中最突出問題之一。近年來，幾乎所有國際組織、區域性組織以及各國的國情報告，都幾乎無一例外地將跨境犯罪列為影響本國、本地區和全球經濟社會發展的消極因素。據世界銀行統計，全球每年流動的跨境犯罪經費為1萬億-1.6萬億美元，其中多從發展中國家流向發達國家。未來的5G+ 時代，傳統國際主權邊界與國際法均面臨著新考驗，世界各國加強跨境刑事司法合作、開展更頻繁和緊密的聯合執法行動是必然的發展趨勢。

我國近年來深受跨境電信詐騙、網絡賭博等犯罪危害。對于中國公安機關來說，加強國際執法安全合作打擊跨境犯罪，是實施全球治理、踐行國家總體安全觀、貫徹習近平總書記提出的“構建人類命運共同體”理念的具體體現。近年來，中國公安機關針對毒品犯罪、電信詐騙等跨境特性顯著的犯罪問題組織了全國范圍的集中整治，并通過雙邊、多邊渠道開展了廣泛而富有成效的國際執法合作，為維護國家形象、經濟安全和社會穩定發揮了重要作用。在所有國際執法合作活動中，在特定時間段內組織多國集中開展聯合執法行動，因其覆蓋范圍廣、情報交流密集、人員機構協調性強、合作效率高、行動性突出，因此對犯罪嫌疑人和犯罪組織的打擊最大，取得的成效最為顯著。我國在全球范圍開展的“獵狐行動”就是典型的多國聯合執法，但這些聯合行動多為我國單方發起，其成效很大程度上取決于他國的配合程度。如何將聯合行動納入更有約束力的系統框架內，國際組織提供了很有效的平臺，我國應更好地善加利用。當前，圍繞正在開展的“打擊跨境賭博專項行動”，公安部利用國際刑警組織、瀾滄江-湄公河綜合執法安全合作中心等平臺，正在積極組織多國聯合執法行動。梳理開展跨境聯合執法行動的基本要素和流程，使各級公安機關了解可利用的國際執法合作資源，并掌握可操作性強的必要知識，不但對打擊日益增多的跨境犯罪具有現實意義，對今后更好地維護“一帶一路”安全，引領全球安全治理也有一定的借鑒作用（以下簡稱聯合行動）。本文就此分享一些體會。

一、聯合行動中應遵循的若干國際執法合作基本原則

（一）不得跨境執法。該原則主要源自國際法準則中的“主權平等及不干涉”原則以及《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》第4條關于保護主權的規定：“本公約的任何規定均不賦予締約國在另一國領土內行使管轄權和履行該另一國本國法律規定的專屬于該國當局的職能的權利”。司法主權是國家主權的重要組成部分，如無專門安排，任何國家都不會容忍其他國家的警察在本國執法。一般來說，出境辦案人員在境外沒有執法權，而跨境執法合作的雙邊或多邊特殊協定或安排必須要在國際一級合作的統籌下開展。如未經所在國同意，原則上跟蹤、監聽、調查取證和抓捕等一切執法行為均應依靠當地執法力量進行，否則將觸犯所在國法律甚至引發重大外交糾紛，損害我國家利益和形象。

（二）要符合雙重犯罪原則。雙重犯罪原則是指聯合行動打擊的犯罪行為，一般應是參與行動各國都認為是犯罪的行為。主要源自我國簽署的國際公約、雙邊引渡條約和《刑事司法協助條約》以及《中國人民共和國引渡法》（以下稱《引渡法》）的有關條款。

（三） 聯合行動聚焦打擊普通刑事犯罪，一般不進行政治、軍事、宗教或種族等性質的干預或活動。主要源自我國《引渡法》關于“政治犯不引渡”的條款，以及各國普遍認可的《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》第16條及《國際刑警組織章程》第三條“嚴禁本組織進行政治、軍事、宗教或種族等性質的干預或活動”。

（四）嚴禁將境內的中國籍犯罪嫌疑人移交或引渡給其他國家。主要基于刑事管轄中的“屬人原則”以及我國引渡法 “本國國民不引渡原則”，也是當前大多數國家遵循的原則，即拒絕將在外國犯罪的本國國民引渡給犯罪地國。部分基于“屬地原則”的英美法系國家并無此限制，但多同時遵循“條約前置主義”，即不會與未簽署引渡條約的國家開展引渡合作。在這種情況下，可遵循“或引渡或起訴”原則與相關國家對犯罪嫌疑人開展“異地追訴”合作。

（五）互惠原則。互惠原則也稱對等原則，是指利益或特權的相互或相應讓與。2020年修訂的《公安機關辦理刑事案件程序規定》第一章第十三條規定：“根據《中華人民共和國引渡法》《中華人民共和國國際刑事司法協助法》，中華人民共和國締結或者參加的國際條約和公安部簽訂的雙邊、多邊合作協議，或者按照互惠原則，我國公安機關可以和外國警察機關開展刑事司法協助和警務合作。”不過，目前我國在國際刑事司法協助實踐中對互惠原則還缺乏統一的認定標準。為順應國際執法合作日益頻繁的趨勢，建議采取積極態度進一步推進國際間的互惠司法合作。

二、我國已具備主導國際組織開展聯合行動的條件

聯合行動的內容通常包括犯罪情報信息交流、跨境聯合刑事偵查、涉及調查取證和證據移交的刑事司法協助、定位犯罪嫌疑人并開展跨境追逃緝捕、移交遞解或引渡犯罪嫌疑人、犯罪收益追繳和分享等，可以說是國際執法合作活動的綜合體和集大成者。此外，開展跨境聯合行動需要搭建統一的協作平臺，商定步調一致而有約束力的協調機制，使用統一的聯絡渠道和協助工具，及時開展透明的會商等等，是一項復雜的系統工程。

因其涉及多國家多執法部門，國際上開展聯合行動的模式大多為依托全球性或區域性國際執法合作組織平臺進行組織協調。這樣做的優勢主要是可利用國際組織的中立和公正性、成熟的多邊協調機制和聯絡渠道以及豐富而穩定的安全產品及工具。通過公安部國際合作局多年的不懈努力和務實推進，我國已與國際刑警組織（INTERPOL）、聯合國毒品與犯罪問題辦公室（UNODC）、歐洲警察署（EUROPOL）、東盟警察組織（ASEANAPOL）、世界海關組織（WCO）、世界移民組織（IOM）等具有執法合作屬性的國際組織建立了戰略伙伴關系或開展了密切合作;推動創立了上海合作組織、新亞歐大陸橋安全走廊國際執法合作論壇和瀾滄江-湄公河綜合執法安全合作中心;并派駐了一批高水平的國際化人才到國際組織工作。這些都為各級公安機關對外開展多邊合作，組織跨境聯合執法行動提供了豐富的資源，構建了便利的合作平臺。各級公安機關可根據實戰需求，層報公安部國際合作局統一對外聯絡協調、組織實施。

三、搭建聯合行動指揮協作體系的基本要素

搭建各參與方認可、協調一致、公信力強的聯合指揮協作體系才能真正提升跨境聯合行動能力和效能。加強跨境聯合行動中各方互相配合的重要性不言而喻，但合作復雜程度遠大于我國區域警務協助，有其特定的國際規則和流程。為幫助各級公安機關了解“怎么辦”的問題，本文結合國際刑警組織的做法簡要介紹搭建組織架構、建立協調機制的要素：

（一）確定參與方及相關職責

聯合行動的參與方通常包括與打擊特定犯罪相關的各國執法部門、國際組織以及其他合作伙伴（包括跨國金融機構、通信服務商、非政府組織等）。牽頭的國家或國際組織應在征求各國一致的前提下制訂“總體行動指南”，各參與國制定與之相應的“國家行動計劃”。國家行動計劃主要是確定參加聯合行動的部門、投入的資源、偵查的對象、具體的流程，法律、政策、程序等，通常需各參與國國家層面主管部門批準。制定這些官方文書的主要目的是體現國家間合作的契約精神，為聯合行動順利開展提供制度性約束和保障。各國行動計劃在征得其同意后，最好與其他各參與方共享，以便相互了解各參與國內的工作流程和與之相適應的工作機制，加強配合。

（二） 搭建協調聯絡機制

國際刑警組織內部通常是以項目運作的方式組織每個聯合行動，成立項目組負責一個或多個相關聯的專項行動。這樣的好處是打破部門間壁壘，將聯合行動所需的各部門專業人才組織到一起，以矩陣式結構（Matrix Structure）發揮情報、技術、行動、保障等各部門優勢。

參與行動的各國需確定國家層面的協調員（National Coordinator）。該協調員需具備高級管理權限，經本國主管部門授權，可代表本國參與聯合行動的決策，可協調本國各相關部門采取跨部門合作措施。其職責包括：

1. 主導本國的情報收集分析研判;

2. 在聯合行動總體方案框架下，組織制定本國的國家行動方案;

3. 代表本國出席聯合行動的會議;

4. 與其他國家協調員聯絡。

很多發達國家還將其派駐行動參與國的警務聯絡官納入行動人員范圍，發揮人脈網絡優勢。

（三）搭建聯絡通信網絡

目前，各國警方通過外交渠道進行聯絡程序復雜，效率低下，而通過較快捷的互聯網電子郵件和建微信群等渠道既不保密又不利于進行案件檔案積累和管理。鑒此，自互聯網虛擬專用網絡（VPN技術）面世以來，各國際組織都在開發應用專門與各成員國開展聯絡的加密網絡。在聯合行動中，推薦使用國際刑警組織的I-24/7加密警用通信網絡，其優勢是覆蓋面廣（截至2020年7月有194個成員國）、安全穩定性強（各國有專門的中心局負責維護和使用）、節點多（各成員國可自行拓展延伸）、反饋速度快等特點。涉及中南半島的聯合行動，推薦應用瀾滄江—湄公河綜合執法安全合作中心的LMIN系統，可進行視頻對話和組織多邊視頻會議。未來的發展趨勢，可依托這些網絡平臺開發專用的手機App警務應用程序，填補聯合行動參與人員（包括警務聯絡官）即時通信的空白。

（四）媒體宣傳工作

媒體宣傳是聯合行動的重要組成部分。好的媒體宣傳可以為聯合行動創造良好的社會輿論范圍，增強民眾對執法部門的信心，進而支持預防和打擊犯罪的舉措。

跨境聯合行動的媒體宣傳不同于國內公安工作，通常需要與國際組織和國際媒體打交道。鑒此，各國新聞部門在行動計劃階段就要提前介入，一方面要統一歸口牢牢把握輿論自主權，另一方面要以國際視野在加強宣傳的同時規避不良媒體炒作的風險。

四、聯合行動的基本流程

制訂可操作性強的標準工作流程對確保聯合行動取得預期成果意義重大。可以說，把聯合行動的戰略目標轉化為工作任務，將工作任務分解為具體的工作措施，使每項工作措施都遵循科學嚴謹的工作流程，是實現戰略目標的基本路徑。在重視管理學的今天，執法部門要學會用國際化的方式對聯合行動進行包裝，不能生搬硬套國內的經驗做法，特別是要把“加強合作和情報交流”等宏觀口號和抽象概念變成可操作性強的行動措施和流程，以便提升我國際形象和影響力，并方便聯合行動各方遵照落實。以下是國際刑警組織對聯合行動階段的劃分，供參考。

（一）策劃與準備階段

策劃主要包括戰略目標——“為什么”，行動方案——“做什么？怎么做？預期的戰略產出”。聯合行動的戰略目標應該與國家安全戰略的總體目標相一致。聯合行動的策劃要符合決策流程（policy cycle），經過討論、準備、審批三個環節。為便于統籌協調各部門各自開展的聯合行動，總體上應制訂包含年度所有行動的日歷或計劃表（operation calender），便于統籌協調。具體來講：

1.聯合行動戰略目標的制定

應遵循SMART（明確性、可量化、可實現、相關性、時限性）原則，通常包括：

1） 針對特定犯罪行為收集匯總情報信息，掌握核心的犯罪團伙及其成員、犯罪的手法、路線;

2） 集中及時交換情報信息;

3） 抓捕、起訴、移交犯罪嫌疑人，摧毀犯罪團伙和網絡;

4） 通報此類犯罪的最新犯罪手段以引起各成員國預警;

5） 繳獲或努力減少犯罪收益;

6） 向統一的數據庫貢獻數據;

7） 對外逃嫌疑人發布國內、國際通緝信息;

8） 提升各成員國打擊此類犯罪的部門間的務實國際合作和情報交流;

9） 干擾、截斷、摧毀此類犯罪行為的鏈條;

10） 及時總結和分析最佳警務執法實踐。

2.對行動是否成功要提出明確而科學的評估標準

目前，我國國內的執法專項行動主要是依靠破獲案件數、抓獲犯罪嫌疑人、繳獲贓款贓物的數量等數據為評估標準。然而，僅以這些數據衡量顯然不夠全面和科學。例如：針對打擊毒品犯罪的專項行動，如果以上各項數據逐年上升，并不能代表禁毒工作成功，反而只能說明毒品問題愈演愈烈。“評估學”目前在國際上已經成為一門專門的學科，并確立了問題/方法取向、改善/問責取向、社會議題取向等不同類型的二十余種評估模式。在評估聯合行動的成效方面，要緊密結合公安工作總體目標，研究制定標本兼治取向的科學評估標準。

（二）行動實施階段

1.情報分析研判

情報先導是開展聯合行動的首要階段。聯合行動牽頭部門應指定或組建專門的情報分析團隊，開展情報收集，分析研判，并形成情報產品引導聯合行動走向。聯合行動啟動性的情報產品應包括：

1） 犯罪嫌疑人的個人信息;

2） 主要犯罪團伙及其骨干成員情況;

3） 犯罪熱點區域及犯罪活動路線;

4） 普遍的犯罪手段 （modus operandi）;

5） 有些特別危險的任務，還應做出風險評估，以保證參與聯合行動的機構和人員的安全。

隨著行動的推進，情報分析團隊應及時匯總和分析各參與方提供的情報，填補情報空白，通過大數據比對等方法成功識別犯罪嫌疑人和犯罪團伙。

2.組織召開行動前的準備會議

1） 向各參與方講解該犯罪的危害和對各方的安全威脅，闡明行動的必要性;

2） 商討行動的總體戰略和方向;

3） 促請各國制定與聯合行動總體方案相適應的本國協作方案，主要是如何根據該犯罪的特點采取有針對性的對治措施;

4） 構建協助平臺，請各參與方提出需求和困難，如執法能力培訓、情報支撐、技術裝備支援、經費援助等，根據實際情況相互支持;

5） 與警方之外的其它合作方，如海關、移民、相關跨國公司（如跨國網絡服務商）等部門溝通協調;

6） 去聯合行動中的重點國家提前做工作（pre-visit），一般事先要準備工作清單（checking list），并督促該國召集跨部門會議形成合力。

3.戰術階段

1） 基于前期情報收集和分析的結果，交叉比對出各國在本次聯合行動共同的嫌疑對象，聚焦開展偵查抓捕;

2） 在行動過程中應及時匯總獲取的手機號、指紋、證件、圖片和視頻以及網絡痕跡信息，并將這些線索集中梳理、串并、拓線，利用大數據開展比對和延伸;

3） 加強行動協調員直接的及時聯絡溝通;

4） 所有行動文檔要存檔，制定統一的格式范本以確保檔案管理的標準化。

（三）成果評估階段

評估階段是決策和管理流程的必備組成部分。聯合行動成果評估的主要目的是固化最佳實踐經驗、改進不足，必要時深挖線索為后期聯合行動奠定基礎。成果評估階段通常以組織聯合行動總結會議為標志，并請各國提交各自的評估報告，以便制作統一的聯合行動總體評估報告。這一總體報告通常應與各參與方分享。

五、結語

隨著國際環境日趨復雜，不穩定性和不確定性明顯增強，打擊跨境犯罪實戰需求也隨之不斷增多，參與和組織聯合行動將逐漸成為我國公安工作的一項常態任務。我們要增強戰略預見性，不僅要加強公安部在中央層面的統籌協調，也要加強對各地公安機關的指導和組織。通過確立由公安部國際合作局統籌協調的聯合行動機制，協同開展富有成效的各類聯合行動，把我國多年來在國際執法合作中投入的資源更充分地轉化為戰果、服務和附加值，讓各警種和各級公安機關更多受益。同時，通過聯合行動不斷提升我境外情報能力和行動能力，推動我國現代警務體制改革和社會治理能力的提高，建立運行順暢充滿活力的跨境刑事案件偵查快速反應機制等長效機制。

（作者為英國利茲大學法學院刑事司法學碩士，瀾滄江—湄公河綜合執法安全合作中心副秘書長，曾任國際刑警組織亞太分局局長。主導和參與過“國際刑警組織太陽鳥行動”“打擊易制毒化學品非法販運”“打擊跨國人口販運”等多個跨境聯合執法行動）

（責任編輯：張敏嬌）