當前發展農村土地信托面臨的主要問題及完善建議

陳強

摘 要：為了更好地推動當前農業發展、深化農村土地經營機制改革、解決“三農”問題，促進土地流轉，農村土地信托模式應運而生。當前我國多個省份已經陸續開展農地信托流轉，并取得了初步的成效。一方面，農地信托可以滿足農民對于土地的多樣化需求，合理利用農村土地資源，推動土地流轉，提高農民收益;另一方面，當前發展農村土地信托面臨多個問題。重點關注影響農戶信托發展的幾個關鍵問題，并從完善農地信托法律法規、提高農地信托的市場化程度、健全農地信托的法律糾紛解決渠道方面提出合理化建議。

關鍵詞：信托;土地流轉;農村土地經營權

中圖分類號：F321.1? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）25-0028-03

引言

農村土地信托是指在維持土地所有權不變、土地承包權穩定不變的基礎上，農民把土地經營權作為一項信托財產委托給具有資質和經營經驗的信托服務機構進行管理，提高土地的利用效率。在農民和信托服務機構簽署的土地信托合約中可以約定受益人，該受益人既可以是委托人本人，也可以是由委托人指定的第三人，最終信托服務機構會將獲取的收益按照約定的方式和比例分給受益人。

作為農地流轉中一種新型模式，土地信托與我國農村土地制度改革的方向一致，已經逐漸發展成為農地流轉方式中的重要工具。同傳統的轉讓、入股等模式相比，農地信托制度有以下幾個方面的優點：首先，農地信托借助信托機制，可以給農地開發帶來充足的資金;其次，信托服務機構通過集中經營、規模化管理的方式，極大地提高了土地經營的效率。另外，土地信托的多樣化信托模式也是其特有的典型優勢。目前，各省已經陸續開展了農地信托合作，并取得一定的進展，但也存在一定的問題。研究農地信托流轉有利于提高土地利用效率，因此本文在對農地信托流轉的模式充分了解的基礎上，分析當前發展農村土地信托所面臨的主要問題，并提出對策建議。

一、我國農村土地經營權信托的意義

（一）滿足農民對于土地的多樣化需求，拓寬投資者投資渠道

隨著經濟社會的不斷發展，農民對于土地的需求逐漸發生變化，土地對于農民的意義從最初的賴以生存的生活保障、物質資料來源逐漸過渡到將其視為財產權的一部分，農民可以將多余的農作物在市場上進行出售，獲得收入。土地信托具有較高的靈活性，可以滿足農民對于土地的多樣化需求，合理安置農村土地。同時，農地經營權信托借助農村土地的規模效應，不僅能夠整合土地，推動土地加速流轉，也將社會閑置資金匯集起來，豐富了投資者的投資渠道，為市場帶來增量資金。

（二）合理利用農村土地資源，提高農民收益

土地作為一種重要的自然資源，為自然界孕育了糧食，維持了生態平衡，是人類共同的資源，我們必須對其加以保護，進行合理的利用。農村土地不可再生的屬性意味著一旦其遭到破壞，則可能很難或者需要較長的周期恢復。農地信托模式可以幫助農民認識到土地的市場和經濟價值，提高農民保護耕地的意識，一定程度上可以防止耕地被濫用。作為農民和農業經營主體之間的紐帶，信托服務機構對于第三方經營者的篩選較為嚴格，大多為經驗豐富的農產品種植企業或者個體農場等。第三方經營者通常具備先進的設備、科學的種植方式，管理模式以及成熟的經驗，可以對土地進行充分的利用，形成土地集約化生產、資本化運營，加速土地流轉，增加土地產能，極大地提高了土地資源的利用率，給土地經營權的所有者帶來高收益。農民將土地委托給信托服務機構進行經營，解放了自身勞動力，可以進行其他的生產經營活動，豐富了收入來源。除此之外，由于信托產品的周期較長，承包人需要對其生產進行長期規劃，避免為盲目追求短期利益而采用破壞資源的方式，有利于土地資源的可持續性發展。

二、當前發展農村土地信托面臨的主要問題

（一）受讓方主體若為個人，則存在法律漏洞

根據《農村土地承包法》的相關規定，農地信托的受讓方需要具有相應的經營能力或者資質。而在現實操作中，存在一定數量的將土地流轉給個人的情況。由于對于個人資質或者經營能力缺乏一定的考核標準，并且在實踐中考核難度較大，若個人無法達到法律規定的受讓方標準，不僅是法律和實踐的脫節，而且容易影響到農地信托的收益情況，損害農民的利益。

（二）委托人身份不明晰

根據《信托法》的規定，信托產品的委托人需要是權利人，因此農村土地經營權信托的委托人應為土地經營權人，即擁有土地經營權的農民。但是實踐過程中，委托人往往不限于農民，村委會、鄉鎮政府、合作社都可能作為委托人參與土地信托合約。這是由于農民大多對于信托產品認知不足，從而選擇背靠集團這棵大樹，將土地經營權委托給自己信任的村集體，多重委托勢必造成流程煩瑣，增加了監管成本，甚至有可能導致利益輸送的現象。

（三）農地信托產品設計和經營難度較高

從當前農地信托流轉關系的情況可以看出，目前農地信托實踐中存在的問題包括土地確權、版權分散、良莠不齊、土地價值評估標準不統一等。信托服務機構在設計相關產品和管理過程中，需要投入諸多的時間和精力，并且對信托服務機構過往的管理經驗提出了較高的要求。此外，在農地信托產品設計流轉期限設計上，信托服務機構和農戶之間往往會存在矛盾，農戶普遍不希望委托期限較長，希望可以較快地獲取收益，對委托權的長時間轉移持懷疑態度，而若是經營時間較短，不利于信托產品的設計和發揮，無法對土地的生產經營進行合理規劃，最終會影響公司的利潤。如何設計出符合農戶意愿和滿足實際需求的產品，給信托服務機構帶來了較大的挑戰。

（四）農地信托市場化不足，農戶認知程度較低

當前的農地信托實踐模式大多需要政府信用背書。競爭性的市場環節追求最低的交易成本。由于目前農村土地流轉的市場化程度低，當規模性的經營主體進入土地的過程中需要高額的信息搜索成本和交易成本。信托服務機構需要和委托人進行一對一的溝通和談判，溝通的事項包括但不限于土地信息、租金、委托期限等等，這些增加了雙方的交易成本，一定程度上對于合作的達成產生負向效應。

為了解決交易成本高這一難題，逐漸形成了以政府為主導的信托模式，鄉鎮政府和村委會負責開展農戶的宣傳教育，引導和培訓農戶增加對于信托產品的了解，并協助雙發簽訂合同，提高了交易效率。同時，政府信用背書提高了農民對于農村土地信托流轉的信任度，對于農戶積極參與土地流轉具有較強的推動作用，加速了零散土地集中流轉進程。但是，在政府信用為主導的農地信托模式也存在一定弊端。一方面，由于目前的維權機制尚無法滿足百姓的需求，政府參與容易導致政府過多的行政指令干預市場，市場無法發揮有效的功能。另一方面，農戶始終對于農村土地信托的認識不足，只是依據政府機關的引導，而對于農地信托產品、操作流程、雙方的權利和義務、風險與收益知之甚少，導致農民缺乏對于農村土地信托的監督意向，對于該金融產品的收益期望和風險認識不均衡，極易引發雙方矛盾。并且當權力尋租被濫用時，農戶將會失去其自身的話語權，最終傷害農民的利益，與最初的目標背道而馳。

（五）受托人激勵動力不足

與其他的信托產品相比較，農村土地信托由于具有自然、氣候、政策、市場等多方面的不確定性，氣候的變化會影響農產品產量，影響農民收入，農產品的價格波動較大，附加值較低，農地收益有限且不穩定性較大，并且在農地信托中的利益會天平天然向農民傾斜。同時，農民具有盲目跟風、信息獲取渠道閉塞、信息滯后的特性，經常會出現一旦出現特殊需求，則農民瘋狂耕種，供大于求，農產品極易出現滯銷情況，不僅影響農民收入，也會對農民的信心造成較大的打擊。從信托服務機構的角度來說，信托服務機構基于公司追求效益最大化的原則，基于成本、風險和收益的原則較少考慮涉足農地信托領域。除此之外，信托服務機構的逐利性很有可能導致當土地的產量、銷量影響收益，使信托服務機構無法從農地信托合作中獲取滿意的收益時，擅自將土地挪作他用，違反合同約定，不僅損害了農戶自身的利益，也不利于農村土地資源的保護。

三、我國農業信托制度的完善建議

（一）完善農地信托法律法規

由于在農地信托的實踐中，已經客觀出現個人作為經營主體的情形。但是根據現有的《農村土地承包法》的規定，并沒有對個人作為經營主體如何考察其相關資質和經營能力進行標準化的規定。政府需要在實踐中對該類主體進行規范和指導，首先可以完善相關配套法律法規，完善并統一資格審查標準，并對個人主體的身份信息及時備案登記，完善信托備案的法律規則，簡化備案程序，確保個人作為農地信托時的經營能力，降低交易風險，保護農戶收益。除此之外，由于作為委托人的農戶對于信托產品及登記的了解不足，由其負責登記工作難度較大;而信托服務機構經驗豐富、專業較強，更適合作為登記申請人。在進行登記的過程中，需要對雙方的身份信息、土地信息、承包期限以及協議中的特殊約定進行詳細登記。政府及相關部門應該極力完善農地信托法律法規，設計并規范更加成熟的流程制度，更好地為土地流轉保駕護航。

（二）提高農地信托的市場化程度

盡管由政府引導農村土地信托流轉，對于農地信托合作的開展具有積極的組織作用，但是若政府過度干預市場，則可能抑制市場發揮有效性，損害農民權利。甚至在一些地區，存在政府忽視農村土地的實際情況，強行推行農地信托機制，不利于對土地資源的生態保護，對信托服務機構的自主選擇權也造成了一定的影響。在某些特殊情況下，鄉鎮政府為了項目的進行自行設立土地信托服務機構，并未獲取監管部門的信托業務經營牌照以及經營資質，對其是否為農地信托的適格受托人有待商榷。因此，為了維護交易雙方的利益，促進農地信托市場的有序，維持土地可持續流轉，應該堅決杜絕政府的不當干涉行為，恢復市場的自動調節功能。而由農戶扮演主導者的角色，政府及其他組織在土地流轉改革中更多的是扮演服務角色，為農地信托的交易雙方提供必要的引導、支持和服務。

（三）健全農地信托的法律糾紛解決渠道

就當前情況而言，農民普遍存在文化水平較低、法律知識儲備不足、維權意識薄弱及能力缺乏等問題，對信托產品的認識僅限于將土地經營權委托給對方，到期獲取一定的收益，對流轉土地的種植計劃及經營方式都缺少關注，這就造成農戶對于委托期間信托服務機構和第三方經營者對于土地的用途和種植計劃缺乏監督的意識。同時，若農民和信托機構在履行期間出現了糾紛，在農村地區、鄉鎮政府也沒有專業的法律顧問可以及時、有效地協調解決。信托服務機構往往是成立一定年限、專業人才儲備充足的專業化機構，內設專門的法務、律師等員工可以解決公司遇到的法律問題，而合作的另一方農民則處于弱勢地位，無法維護自身的利益。為了解決這一問題，一方面，社會和政府組織需要加強對于農民的普法教育、提高農民的法律知識水平，并加大宣傳力度，加強農民的維權意識。另一方面，當前政法院校的優秀畢業生較少考慮到鄉鎮地區發展，在人才強國、鄉村振興的戰略背景下，政府需要加強對于人才引進的激勵措施，提升農村法律服務者的整體水平，吸引人才到基層地區發展。

從法律糾紛解決渠道來說，作為一種新型的土地權益糾紛，調解和仲裁可以事后防范風險，公允地維護雙方權益。政府需要出臺相關法律法規，建立健全調解和仲裁機制，簡化申請流程，合理、靈活地解決農地信托產生的糾紛。

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Main Problems and Suggestions of Rural Land Trust

CHEN Qiang

（University of the Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 102488，China）

Abstract：In order to better promote the current agricultural development，deepen the reform of rural land management mechanism，solve “agriculture，rural farmers”，and promote land transfer.The rural land trust model has emerged at the historic moment.At present，many provinces and regions in China have successively carried out agricultural land trust transfer，which has achieved preliminary results.On the one hand，agricultural land trust can meet the diversified needs of farmers for land，make reasonable use of rural land resources，promote land transfer and improve farmers income;on the other hand，the current development of rural land trust is facing many problems.This paper focuses on several key issues affecting the development of farmers trust，and puts forward reasonable suggestions from improving the laws and regulations of agricultural land trust，promoting the marketization degree of agricultural land trust，and improving the legal dispute settlement channels of agricultural land trust.

Key words：trust;land transfer;rural land management rights[責任編輯 毛 羽]