我國突發公共衛生事件應急救援體系建設研究

楊麗君 ，鄭靜晨 ，黃鋼，李明，費波，張世翔，南杰

（1.上海健康醫學院，上海 201318；2.韓國京畿大學，首爾 16227；3.中國工程院，北京 100088； 4.中國人民解放軍總醫院，北京 100039）

一、前言

對于突發公共衛生事件的處置一般分為預防、控制、救治、恢復等幾個重大階段，衛生應急處置是其中一個極為重要的環節[1]。應急救援是針對突發的、具有極大破壞力的緊急事件采取的一系列救援活動，其工作目標是控制事件發生與擴大，減少事件造成的損失，迅速恢復常態[2]。它以救治為主要任務，同時也涉及防控的諸多內容，是一項綜合性很強的救援工程[3]。

進入21世紀以來，我國各種災害事故頻發，面臨的國家生物安全風險隱患也不斷增多，重大傳染性疾病等突發公共衛生事件在全世界不斷出現，防控和救治已趨于常態化[4]。突發公共衛生事件的非常規性、關聯性、復合性及衍生性不斷增強，持續增大了突發事件的防控難度，救援任務難度也隨之加劇 [5]。由于具有突發性、不可預測性和容易造成重大健康風險等特點，急性重大傳染病在公共衛生突發事件中的重要性首當其沖。應急處置此類突發事件，根本任務是抓好防控和救治兩大體系建設，救治體系是公共衛生突發事件處置的最后防線和保底工程，建設好應急救治體系，對于迅速平息事態，有效控制局面，穩定社會大局具有重要的政治、社會和經濟意義[6]。

從2019年年底突然爆發并持續至今、席卷全球的新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）疫情具有發生原因不明、迅速擴散蔓延等特點，因此加強其應急處置能力建設，面臨著前所未有的嚴峻挑戰。在此次抗擊新冠肺炎疫情過程中，與歐美等國家和地區不同，在黨中央的堅強領導和統一指揮下，我國充分發揮社會主義舉國體制的制度優勢，實施了許多行之有效的措施，取得了良好的效果，走出了一條具有中國特色的抗疫之路。在全國抗擊新冠肺炎疫情取得階段性重大勝利的背景下，本文著重對抗擊疫情的應急救援相關經驗教訓進行總結與反思，對完善相關政策、制度，筑牢人民群眾的生命健康防護網，保持國家安全、可持續發展的良好環境具有重要意義。

二、我國突發公共衛生事件應急救援體系的發展歷程

我國突發公共衛生事件應急救援體系建設的發展歷程大致可以分為三個階段：一是政府主導管理階段，二是法治化階段，三是疊代升級發展階段。

（一）政府主導管理階段

我國衛生行政部門首次對突發事件應急醫學救援工作提出系統化的管理要求是從1995年國家衛生部印發《災害事故醫療救援工作管理辦法》開始，此辦法首次從組織、災情報告、現場醫療救護、傷病員后送、部門協調、人員培訓等方面對災害事故的醫療救援工作實行規范管理[7]。衛生應急工作的一項重要內容就是控制和消除自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等所引發的嚴重健康損害和社會危害而采取緊急醫學救援和衛生學處理[8]。其中包含突發公共衛生事件的應急醫學處置與救援方面的內容。

（二）法治化階段

嚴重急性呼吸綜合征（SARS）疫情是我國突發公共衛生事件應急救援體系建設發展歷程的一個轉折點。在2003年SARS疫情爆發之前，我國實行的是政府主導管理模式；SARS疫情之后，我國開始立法并建立了統一指揮的突發公共衛生事件應急救援體系。為有效應對SARS疫情，國務院于2003年5月頒布了《突發公共衛生事件應急條例》，使SARS疫情的應急處置有法可依。2004年國務院設立了衛生應急辦公室，負責突發公共衛生事件的統一指揮，使突發公共衛生事件的應急體系有了更加明晰的架構。確立了我國處置突發公共衛生事件遵循的原則，一是依法規范管理，保證快速反應；二是中央統一指揮，地方分級負責；三是完善監測體系，加強預警能力；四是完善基礎條件，持續保障運行；五是建立有效的檢測系統、信息報告和多渠道的交流合作機制[9]。隨后，國務院又于2006 年發布了《國家突發公共事件總體應急預案》，以及《國家重大食品安全事故應急預案》《國家突發重大動物疫情應急預案》《國家突發公共事件醫療衛生救援應急預案》《國家突發公共衛生事件應急預案》[10]。我國應急醫學救援工作也得以更加規范化地開展。對應于《國家突發公共衛生事件應急預案》中的四個等級，《國家突發公共事件醫療衛生救援應急預案》中也分四個等級組織響應，其中I 級為特別重大、II 級為重大、III 級為較大、 IV 級為一般。

（三）迭代升級發展階段

近年來，為適應SARS、甲型流感病毒（H1N1）、COVID-19等突發公共衛生事件多發、頻發的形勢變化，國家衛生健康委員會、國家民政部、國家地震局、原解放軍總后勤部衛生部等相關部門加速迭代升級相關制度和機制，將全國劃分為東北、西北、華北、華東、華中、華南、西南共七大應急救援區域，按區域規劃建設國家、省、市三級衛生應急隊伍體系。軍隊也建立了專業救援隊伍。在加強突發公共衛生事件應急醫學救援體系建設的同時，國家也不斷加強了突發公共衛生事件應急醫學救援能力建設，包括后勤保障、協調機制建設等一系列配套制度機制安排 [11]。在本次COVID-19重大疫情處置中，中國為世界應急處置貢獻了“中國速度”“中國模式”“中國經驗”，我國突發公共衛生事件應急醫學救援體系和救援能力建設又邁上了一個新臺階。

三、我國突發公共衛生事件應急救援工作存在的問題與不足

我國COVID-19肺炎疫情應急處置總體上響應快速、防控有力、救援有效、保障到位，但同時也暴露出我國在突發公共衛生事件應急救援體系建設方面存在的一些短板和問題，主要集中在以下三個方面。

（一）應急救援機制不夠順暢

COVID-19疫情發生之初，一方面大醫院人滿為患，院內感染頻發，加劇醫療資源擠兌；另一方面中小衛生醫療機構資源閑置，平時與戰時銜接不到位，轉換不及時。同時，專業救援力量與醫療救援物資儲備和調度機制又明顯不足；職能部門之間、地區之間的信息交流也不夠順暢；協調困難和決策拖延在此次突發公共衛生應急救援機制不暢方面反映尤為突出，特別是橫向部門之間的協調協作難度較大。體現在各種危機管理部門之間的“邊界關系”模糊，部門之間責權關系不清晰、不對稱，彼此之間協調性較差。這些問題導致救援分級、檢測分流、救治分層機制難以實現。因此，應急救援的時效性和治愈率不能得到保證。

（二）應急處置能力不夠充足

此次疫情中暴露了傳染病醫療資源儲備不足的突出問題：①我國目前許多基層醫療機構對醫院傳染類、感染類疾病科室的建設還沒有給予足夠的重視，基礎設施建設不完善、科室管理不完善、專業人員配置不足，不能形成完整的專業科室，沒有能力承擔突發公共衛生事件的應急處置功能。②在傳染性疾病早期由于醫療資源有限和對新發傳染病的認識不足，往往只注重危重疾病的救治，而忽視對輕癥、無癥狀感染者、潛伏期人員、密切接觸者的管理，這是導致傳染性疾病擴散的原因之一。

以武漢市為例，該市戶籍人口及常住人口共有1400多萬，而傳染病醫院只有金銀潭醫院和肺科醫院兩所，床位總共有900余張，全市平均只有0.64 床/萬人，遠低于我國傳染病醫院床位數按城市非農業人口1.2~1.5床/萬人的設置標準[12]。在我國目前的急救隊伍人員中，專業技術職稱總體偏低，缺乏高學歷人才，急危重癥救治專業人才緊缺，全科人才、傳染病救治醫護專業人才相對不足，難以為重大突發公共衛生事件醫療救治提供人才支撐。我國疾控系統總共約有2100名編制內員工，而只有我國四分之一人口數量的美國，其疾控系統共有24 000多名員工，對比之下，差距明顯。

為遏制湖北省的COVID-19疫情，全國累計派出344支國家醫療隊，共4萬余名醫務人員，其中包括1萬余名醫生和2萬余名護士。但是，絕大部分醫務人員都是從臨床科室中臨時抽調的，大多沒有接受過突發事件的應急救援培訓，以致在抗疫初期造成了一定程度的慌亂和忙亂。我國專業化的應急醫療救援隊伍建設亟待加強。

（三）應急協調水平有待提高

在新型冠狀病毒肺炎疫情暴發初期，由于缺乏相應的救治指南和統一的處置流程，具有資質的醫療機構早期無法獲得檢測許可，導致大量疑似病人積壓在醫療機構，帶來了巨大的院內感染風險，而疾病預防控制部門短時間研發生產的檢測試劑質量高低不一，極大地影響了患者的早期篩查和診斷。在治療過程中，傳染病醫院醫護人員的急危重癥綜合救治能力明顯偏低，導致傳染病專科醫院應對重大疫情應急處置能力不足。各級醫療機構之間的協作關系較差，也使得重癥救治力量分散，救治效率得不到有效提升，難以形成合力，不能使區域內資源優勢互補，因此難以有效承擔重大災難事故、重大突發公共衛生事件的應急醫療救援任務。

四、技術管理體系建設建議

著眼于應對重大突發公共衛生事件，在認真總結我國抗擊新型冠狀病毒肺炎經驗教訓的基礎上，對我國突發重大公共衛生事件的應急救援體系建設提出以下幾個方面的技術管理體系建設建議。

（一）建立風險定性和救援分級、檢測分流、收治分層的“一定三分”救援模式

“一定”就是定性，對災害風險進行評估，確定是什么性質的災害，感染范圍有多大，是否需要進行應急響應，是否需要啟動非衛生部門應急救援，若需要救援則需多大規模合適，這是一切工作特別是救援工作的前提。在此次疫情中，雖然國家衛生健康委員會專家組兩次去武漢實地調研，但給出的結論卻不盡一致，最終還是確定了新型冠狀病毒能夠“人傳人”，并據此采取了封城、緊急救治等一系列嚴控措施。由此可見評估定性的重要性。要完善公共衛生重大風險研判、評估、決策、防控協同機制，一旦發現疫情前兆，就要組織專家和一線醫務工作者進行實事求是的評估研判，給出確切的防控建議，為應急決策提供充分有力的支撐。

“三分”就是響應分級、檢測分流、收治分層。響應分級就是根據疫情的輕重，與突發事件預警信息相對應，可以區分為藍、黃、橙、紅四個等級，分別對應區地級、省市級、大區級及全國級四個區域的救援力量調配。檢測分流就是要在檢測環節，通過檢測分診，把健康人群與疾病感染者、密切接觸者區分開，把感染者的重癥和輕癥區分開。突發事件應急處置強調首先進行檢傷分類，就是要把眾多的傷員分成不同的等級，按照傷勢的輕重緩急有條不紊地開展急救和梯次排序后的醫療救治，從而提高災害救援的效率。收治分層就是對不同患病程度的患者分門別類進行收治。按照國際標準，災害現場檢傷分類后的救治，第一優先級是重傷員，其次優先中度傷員，延期處置輕傷員，最后處理死亡者遺體。突發公共衛生事件可參照此原則施行。而突發傳染性疾病暴發疫情的分類處置中具有特殊性，分類集中隔離最為重要，無論輕重，只要與患者有密切接觸，均應進行隔離觀察，不能把未檢測核酸的臨床診斷病人、輕癥病人、無癥狀感染者和密切接觸者推向院外。“三分”中，最重要的是檢測前置，檢測力度強了，就能有效隔離管控疫病，保護易感人群，也為救援打下堅實基礎（見圖1）。

圖1 “一定三分”應急救援模式圖

（二）按照“平戰結合”的要求對醫療機構進行科學布局和應急處置功能提升

我國目前的醫療機構基本上是按照常規醫療服務的導向建設，應對突發公共衛生事件的功能不全，應急救援能力不強。為此，應著眼于平時服務和戰時應急，對醫療衛生機構進行新的戰略布局，對現有醫療機構進行功能性細分、改造和重構。

著眼戰時、兼顧平時，建設若干應急救治醫療中心。主要承擔區域內集中收治重大突發公共衛生事件急危重癥傷病員的救治任務，主要依托區域內三級綜合性醫療機構的優質醫療資源建立國家級應急醫學救援中心，同時做好赴境外參與突發事件醫學救援的準備。建議每個省份可以建設1~3所重大疫情救治基地（公共衛生醫療中心），并配備必要設施。

既為平時又為戰時，強化綜合醫院的應急轉換功能。副省級以上城市的綜合性醫療機構要全面梳理、規范設置現有發熱門診、腸道門診及必要的隔離觀察病房，重點建設應急科、感染性疾病科、疾病控制科等基礎的網絡節點，形成相對獨立的感染性疾病診治專區，建設規模適當、永久性的、部分病床具備負壓隔離條件的住院區域。同時，確定數家綜合醫院作為可轉換的定點收治醫院并進行必要改造，在醫療資源緊缺的情況下，可以將原綜合性醫院或專科醫院快速、有序地轉換成合格合規的定點收治醫院。

搞好資源優化利用，注重大型場館的臨時醫學應急改造功能建設。方艙醫院在遏制武漢新型冠狀病毒肺炎疫情方面發揮了重要作用。為應對將來突發重大公共衛生事件，要因地制宜地探索應急場地的緊急改造或設置。今后，大型體育館和一些車庫、學校、賓館等，在建造時就可以提前做好相關設計，遇到突發事件時，稍加改造，就可以轉換成一家簡易的應急醫院。

目前許多基層醫療機構對感染/傳染疾病科建設還沒有給予足夠的重視，基礎建設不完善、科室管理不完善、專業人員配置不足，不能形成完整的專業科室，沒有能力承擔突發公共衛生事件應急處置功能。因此在突發公共衛生事件應急體系建設中，建議重點建設醫療機構的急診科、感染性疾病科、重癥監護病區等基礎性網絡節點。醫療機構的科學布局和應急救治功能提升是一項系統工程。建議組織力量制定其建設和改造標準，并在資金等方面提供國家支持，爭取盡快實現醫療服務和應急救援雙重功能的全面提升。

（三）著力建設專常兼備、高效機動的應急救援隊伍

要著力改善醫療隊伍中臨床醫師和公共衛生人才的結構。公共衛生隊伍是應急醫療救援的基本力量。目前在我國執業醫師隊伍中，公共衛生醫師只有11.4萬人，僅占3%。應采取超常規措施，從政策扶持、職業優惠、院校培養等方面多措并舉，推動公共衛生人員的數量與質量雙達標，并建立首席公共衛生專家制度。要科學進行醫療機構人員配置和分組。建立多支國家、省級和地市級衛生應急救援隊，人員主要從所屬綜合醫院和疾控中心抽組傳染病、呼吸、重癥醫學、院前急救等專業人員，并有計劃地進行培訓和演練。

要建立應急救援預備隊伍。實施公共衛生機構和二、三級醫療機構間交叉培訓和晉升考核機制。建議試行城鄉急救中心和疾病預防控制中心的衛生專業技術人員在晉升副高職稱前，須到國家和省市級應急醫學救援中心完成不少于半年的必要臨床救治技能專業培訓；各級醫療機構內科類專業醫師在晉升副高職稱前，派遣到疾病預防控制中心或城鄉急救中心完成不少于半年的突發公共衛生事件應急防控專業能力培訓。通過這種交叉培訓和實戰演練，培養更多的復合型人才，一旦有應急救援任務就能“派得出、頂得上”。

公共衛生人才的培養是一項長期工程，必須早做規劃，從長計議。要加強應急人才的學歷教育，增加專業人員的全周期培養與培訓，構建全民防疫普及，織牢織密基層的公共衛生網底。依托有一定辦學基礎的高等院校、科研院所及大型企業聯合組建應急科技大學，號召條件合適的醫科大學及省部級綜合大學積極開辦或共建公共衛生學院。加強高等醫學院校的公共衛生、預防醫學等學科建設，視情啟動公共衛生碩士、博土全球聯合培養計劃。

（四）建立“儲、采、產、運”一體化應急救援物資保障體系

有效實施突發公共衛生事件的應急救援，醫療物資保障是重要的基礎支撐。此次抗擊疫情的實踐表明，要進一步理清需求、優化流程、建立機制、優化產能協同保障和區域布局，健全應急物資供應鏈體系。

優化重要應急物資儲備保障和區域布局，在“兩帶一軸”等重要地區和特殊地區建設一批軍民一體化的應急物資生產保障基地。建議各省市建立突發公共衛生應急救援物資儲備基地，覆蓋“市–區–醫療機構”三級應急救援醫用物資儲備體系，加強急救醫療設備、藥品、疫苗、耗材試劑和醫用防護物資儲備，滿足1~3個月的應急救援需求。

要把儲備和儲能結合起來，強化公共衛生應急物資的產能保障。在省市范圍內遴選出3~4個定點企業，建立或儲備必要的物資生產線，支持緊急征用企業為保障生產實施的穩產、擴產、轉產等技術改造，積極籌劃并布局新業態、新模式，建設公共衛生應急物資的研發、生產、物流的全鏈條產業集群，打造有強大競爭優勢的產業鏈上下游，培育一批原材料供應與公共衛生應急物資生產的復合型生產企業，實現高端醫療裝備等設備來源的自主可控。

建立完善的應急物資采購、配送體系。規范緊急情況下應急物資的調配權限、儲備管理職責、應急征用企業物資范圍、儲備物資品種以及物資儲備金和風險準備金制度等。要建立國際化的物資供應和采購網絡，加強與日本、韓國以及東南亞等周邊國家及“一帶一路”沿線國家的經貿合作，盡快設立物資進關、質量標準認定的綠色通道，有效利用國際醫療衛生資源。注重發揮民間力量緊急采購的輔助作用，建設現代化和綜合立體的全球采購和物流配送系統，作為補充。

（五）重視提升基層的應急處置和救治能力

綜合救援模式的建立表現在力量配置上，就是救援任務不僅要靠專業團隊來承擔，更要使救援力量形成梯次，形成合力。只有形成由“省級定點醫院–市級診治中心–區域診治中心–區級診治中心–社區衛生服務中心等其他醫療機構”構成的應急醫療救治體系，才能更好地滿足應對突發重大公共衛生事件醫療救援與救治的需要。為此，建議將我國重大突發公共衛生事件的防控層級下沉，構建“一體兩翼”的平戰結合型基層社區機構醫學救援響應聯動機制，增強社區級的抗疫力量。

強化社區醫院的急救功能，重在提高其疫情發現和現場處置能力。參考新加坡的防控體系，在每一層級系統主體都具有一定的決策權，尤其是在社區應急中可以根據現場狀況進行現場處置。在設備配置上，要滿足現場檢驗檢測、流行病學調查、應急處置等需要。同時在縣級醫院、具備條件的鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心設立發熱門診區，原則上發熱門診應有相對獨立的院區、與一般門診相對隔離、設有雙通道和雙出入口，有情況時用作應急隔離場地。

要重視發揮社會志愿救援力量的作用。建立完整的應急救援體系，必須要把志愿者、志愿救援組織納入到應急預案中，使其發揮出更大的作用。這樣既能廣泛調動社會力量參與救援的積極性，也能在一定程度上減輕政府的壓力和負擔。要加強動員和組織，建立通暢的參與渠道，建立完備的組織、規則、培訓和要求，減少隨機性。同時建立完整的法律規范，依法保護志愿者的權利和義務。

（六）加強應急處置的科學化、規范化和多學科融合

應急救援工作歸根到底也是要看效果。在抗擊COVID-19這樣大范圍感染且救治難度較大的疫情，控制感染率，減少死亡率，是最重要的救治目標，要切實按治療規范進行診療。COVID-19疫情發生后，國家衛生健康委員會及時發布并不斷修訂診斷標準，在診療工作中給予了強有力的指導。應急救治要依規而行，并做到“四個集中”，即“集中患者、集中專家、集中資源、集中救治”，以最優技術和醫學智慧救治病患。

積極推進應急救治中的中西醫深度結合。COVID-19疫情暴發后，中西醫攜手抗疫，在控制感染率，減少死亡率等方面取得了良好效果，形成了中國特色的行之有效的救治方式。對此，應作為一條成功經驗固化下來。認真解決中西醫從業人員比例失調問題，加快中醫藥應急救治設施設備與人才以及技術儲備。擴大中醫在醫療體系中的權重占比，建成若干所在全國具有示范引領作用的重大疑難疾病中西醫結合診療中心。完善中西醫協作機制，推進中西醫多學科聯合門診、中醫醫師參與西醫病房查房、成立聯合病房等多種形式合作，積極構建中西醫一體化的服務模式。在重大疫情發生后，明確一定比例的中醫藥專家全程參與救治方案研究，將符合條件的中醫醫療機構按照預案及時納入。

同時要把心理撫慰和干預納入到臨床救治中。突發的疫情不僅威脅公眾的身體健康，也會影響人們的心理健康。因此，在做好疾病診治的同時，要加強心理的疏導和干預，將這兩個方面結合好對病人的有效治療和迅速康復都將具有極大的推動作用。要結合不同群體的特點，為受影響人群提供心理健康服務，為有需要的人群提供心理干預，同時要積極預防、盡量減緩和控制疫情造成的社會心理影響。

五、政策制度機制體系建設建議

（一）注重強化科學研究、疾病控制、臨床治療的有效協同機制建設

臨床救治不是孤立存在的，只有與科學研究、疾病控制協同起來才能有效，這也是此次抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情的重要經驗之一。人類戰勝疫病，最終要靠科技，必須要向科技要答案、要方法。要完善突發重特大疫情的防控規范，優化高校、科研院所、軍隊醫療機構、企業等方面的聯合攻關機制，強化國際合作，著力提高病毒檢測和分解能力，疫苗和藥品的研發能力，并及時將研究成果向臨床轉化，為救治提供科學支撐。

深化大數據等新技術應用，對相關數據和病例資料等，依法加大共享力度，完善全國性的疫情防控信息平臺，加強醫療科研領域的知識產權保護。推進電子病歷、化驗檢查、藥品處方、健康檔案等信息的集成與共享，在傳染病疫情監測、病毒溯源、高風險者管理、密切接觸者管理等方面發揮數據支撐作用。同時，積極發展智能化醫療，借助大數據、第五代移動通信（5G）技術，開展遠程診療，提高臨床救治的治愈率。

醫學研究實驗室是疫病救治的“神經中樞”。要對接布局國家實驗室的分中心，在高水平高校、科研機構、醫院整體布局建設高安全等級的實驗室，擇優布局國家和省市級重點實驗室、工程技術中心、企業技術中心以及新型研發機構。建議每個省份都至少有一個布局達到生物安全防護三級實驗室（P3實驗室）水平，每個地級市至少有一個布局達到二級生物安全防護實驗室 （BSL2）水平，具備傳染病病原體、健康危害因素和國家衛生標準實施所需的檢驗檢測能力，并與臨床救治形成聯動效應，增強醫療救治效果。

（二）建立健全應急救援的非常時期（戰時）動員機制

重大突發公共衛生事件是沒有硝煙的戰爭，需要啟動非常時期（戰時）動員和保障，依據突發公共衛生事件四級響應的要求，進一步完善應急狀態下區域內醫療衛生機構動員響應、區域協同聯動、人員調集，統籌和調配全域優質醫療資源，快速高效地把救援需要的人力物力輸運到最前線。為此，建議盡快完善以下四個機制。

一是完善領導指揮機制。突發公共衛生事件發生后，省市黨委應成立領導小組、組成聯合指揮部，統一領導和指揮本省市突發公共衛生事件應急處置工作。完善公共衛生工作聯席會議和聯防聯控機制，形成防控工作合力。國家在各級政府中，應當建立政府層面突發事件緊急醫學救援委員會，綜合協調分散在不同部門之間的緊急醫學救援工作職責，共同會商突發事件緊急醫學救援工作。

二是完善動員響應機制。探索建立疫情核實結果的通報與報告同步、疫情發布與應急響應的請示同步機制，除綜合性醫院外，疾控中心可關聯多家學校醫院、社區醫院、定點藥房等，以數據庫管理系統和大數據平臺為依托，建立智慧化快速預警，多點觸發機制；依據不同預警機制，完善各級醫院、社區、信息發布部門、物資儲備部門、交通運輸部門、社會保障部門、社會救援部門等的快速動員應急響應。

三是完善調集征用機制。要根據應急救援等級需要，建立不同區域范圍（區地縣級、省市級、戰區級及全國）醫療救援機構和隊伍的聯動機制，一旦發生突發公共衛生事件，隨時能夠調動。征用對象可限定為“房屋、交通工具及相關設施、設備”，對于屬于消耗品的物資，不納入征用對象，而是在國家統一的應急物資采購供應體系中予以解決。對需要征用的場館、醫院、賓館以及醫療物資設備，拉出清單，訂立標準，履行征用程序，做好征用準備。

四是完善醫控聯動機制。進一步突出疾病預防控制系統在國家衛生健康體系中的話語權，在傳染病疫情防控中的決策權。可以借鑒財政、審計系統的做法，在現有的疾病預防控制體系和剛成立不久的國家疾病預防控制局體系基礎上，建立疾控系統特派員制度，在各區設立疾控特派員辦事處，任命國家檢疫官，以更快更準確地發現疫情，控制疫情蔓延。

建立國家應急救援大數據中心，精準分析和把控涉疫情人員，實現動態防控、科學防控、精準防控，并為應急救援提供需求信息和決策支撐。各省市以及有條件的地區，都應建立此大數據中心。

（三）進一步加強公共衛生應急救援的國際合作機制建設

重大突發公共衛生事件往往會波及全球。進入21世紀以來，國際上發生的前五次國際廣泛關注的國際公共衛生緊急事件（PHEIC）分別是2009 年H1N1大流行、2014年脊髓灰質炎和西非埃博拉疫情、2015年中東呼吸綜合征（MERS）、2015 年至2016年寨卡病毒疫情、2018年至2019年剛果埃博拉疫情，可以說突發性高傳染的病毒疫情從來就沒有停止。一方有疫情也會波及其他地方，此次COVID-19的全球大流行更加體現了這一特點。要規劃布局若干所世界級的病毒實驗室（包括核生化實驗室），持續跟蹤世界病毒發展和抗病毒藥物研發，并及時將研究成果向臨床轉化。

從應急救援的角度加強國際合作，一方面要有效履行負責任大國義務，做好物的援助和人的馳援，另一方面是加強學術的交流和救治的合作。即救治患者經驗和技術的交流。COVID-19疫情爆發后，我國本著一貫的公開透明原則，及時向世界衛生組織及有關國家和地區通報疫情信息，分享病毒基因序列，邀請國際專家一起工作，加強同有關國家特別是疫情高發國家在病毒溯源、藥物與疫苗研發、檢驗檢測等方面的科研合作，共享科研數據和信息，共同研究提出應對策略。我們也從世界抗擊疫情的做法中吸取經驗教訓，不斷改善醫療效果。

要加強利益的共享和先機布設。疫情發生后，我國科技工作者加快了新冠疫苗研發和有效藥物篩選，在有些領域已領跑全世界。這些產品完成并投入使用后，既要滿足國內需要，又作為全球公共產品貢獻給世界人民，進而占據世界疫苗和藥物研發的高地。與此同時，要發揮我國的制造業大國優勢，盡快布局應急醫療產業集群，建立抗疫物資供應鏈，使之成為全球人道主義應急倉庫和樞紐，在世界應急物資供應系統上占據戰略主動。

（四）盡快制定我國公共衛生應急救援體系建設的行動綱要

從應急救援的法律規定來看，多年來，在黨和政府的高度重視和統一領導下，我國已出臺了一些公共衛生突發事件應急法律法規，包括衛生應急體系在內的全國“一案三制”（應急預案和應急管理體制、機制、法制），建設成效顯著。但相關問題也很明顯，首先是立法層面，很多應急救援的規定立法文本陳舊，與時代要求不相適應；其次是關于突發公共衛生事件方面的法律規定存在碎片化、條塊化、部門分割化等特征，沒有形成系統完備、科學規范、運行有效、職責明確的疫情防控法律體系；再次是《突發事件應對法》與《傳染病防治法》之間在突發事件的預警、信息上報與發布、應急準備、應急處置和救援等方面的耦合度欠缺。此次抗疫中出現的一些問題與疫情防控的法律制度不完善、法律體系不健全也有很大關系。應對上述這些風險與挑戰，有必要從宏觀上加強立法的系統性、科學性和精細化。建議全面修訂《傳染病防治法》，對應急處置做出更加具體明確的規定。目前該法僅有醫療救治三條原則規定，與實際需求不相適應；同時，建議制定一部具有中國特色的完備的公共衛生應急處置條例或行動綱要，以備應急救援遵循。2006 年國務院印發《國家突發公共事件總體應急預案》，但已年代久遠，急需充實完善。

從國際上看，很多國家都制定有應急救援的專項法律法規，例如美國既有減災和緊急救助法，也有緊急響應計劃；日本也制定了《基本災害管理計劃》和《全國大流行性流感和新發傳染病行動計劃》。澳大利亞不僅有《國家衛生安全法》，有的州如新南威爾士州頒布了《突發事件與援救管理法》。我國作為發展中大國，在突發公共衛生事件應急處置方面也應該有更為具體明晰的法律規定，這既是應急管理體系建設的應有之意，也是應急處置實踐的內在需求。