中國公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮體系探析

薛瀾 ，彭宗超 ，鐘開斌，呂孝禮 ，黃嚴忠，胡穎廉，孔鋒

（1.清華大學(xué)應(yīng)急管理研究基地，北京 100084；2.清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100084；3.中央黨校（國家行政學(xué)院）應(yīng)急管理教研部，北京 100089；4.美國西東大學(xué)外交與國際關(guān)系學(xué)院全球健康研究中心，新澤西州南橘市 07079；5.中央黨校（國家行政學(xué)院）社會和生態(tài)文明教研部，北京 100089；6.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083）

一、前言

公共衛(wèi)生應(yīng)急管理是對突發(fā)公共衛(wèi)生事件采取事前監(jiān)測、預(yù)警、防范與準(zhǔn)備，事中應(yīng)急處置、救援與溝通及協(xié)同，事后調(diào)查、問責(zé)、學(xué)習(xí)和改進等一系列的管理行為；同時，對其他突發(fā)事件實施緊急醫(yī)療衛(wèi)生救援，以減少突發(fā)事件對社會政治、經(jīng)濟、人民群眾生命安全的危害[1]。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的首要目標(biāo)是預(yù)防和減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，盡最大努力將突發(fā)公共衛(wèi)生事件控制在萌芽狀態(tài)；同時，在事件發(fā)展過程中采取措施進行管控，以減少事件可能造成的影響和損失。

衛(wèi)生應(yīng)急體系是一個國家應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的理念、主體、制度安排與各類資源配置的總和。在衛(wèi)生應(yīng)急體系中，應(yīng)急指揮體系發(fā)揮著應(yīng)急決策中樞的作用，指揮決策的成敗直接關(guān)系到應(yīng)急工作的成敗。在歷經(jīng)2003年嚴重急性呼吸綜合征（SARS）和2009年甲型H1N1流感（以下簡稱“甲流”）后，中國在建設(shè)公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮體系方面進行了積極探索，建立并不斷完善了國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控和專家咨詢委員會等機制。然而，面對各種重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，中國的公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮體系仍然面臨諸多短板和不足，此次新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）全球大流行更是對新時期我國公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮體系建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)。

二、我國公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系的演變

（一）新中國成立至2003年SARS暴發(fā)前我國公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的基本特征

公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系是國家應(yīng)急體系的重要組成部分。新中國成立后，各類重大突發(fā)事件頻發(fā)，嚴重威脅人民群眾生命安全、身體健康和國家經(jīng)濟財產(chǎn)安全及社會穩(wěn)定。針對這些重大事件，我國主要采用“一元化”的領(lǐng)導(dǎo)體制，在中共中央國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下應(yīng)對重大突發(fā)事件，必要時動員軍隊和全社會力量廣泛參與。作為國家應(yīng)急體系的一個組成部分，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段。隨著應(yīng)對公共衛(wèi)生事件經(jīng)驗的不斷積累，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)也逐步走向規(guī)范化、專業(yè)化和科學(xué)化的軌道。

改革開放后，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變以及國際間合作的增加，我國的應(yīng)急管理工作進入了一個新的發(fā)展階段。尤其是2003年SARS疫情后，我國開啟了公共衛(wèi)生應(yīng)急體系與能力建設(shè)的新篇章。SARS疫情是進入21世紀以來我國發(fā)生的一起嚴重的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，SARS疫情推動了我國公共衛(wèi)生應(yīng)急體系現(xiàn)代化的進程。

從新中國成立到20世紀80年代初，我國對公共衛(wèi)生的工作重心一直是建立以“預(yù)防為主”的預(yù)防保健網(wǎng)絡(luò)，國家建立了四級衛(wèi)生防疫體制（中央、省、地市和縣）和三級基層醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)（縣、公社和大隊）。城市社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及農(nóng)村曾主要依靠基層衛(wèi)生院、衛(wèi)生防疫站、鄉(xiāng)村醫(yī)生等來提供基層基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)。這些基層醫(yī)療機構(gòu)和衛(wèi)生防疫站旨在提供本地區(qū)的基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)，并不具備應(yīng)對大規(guī)模突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。此外，這個疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)經(jīng)歷了衛(wèi)生行政體系多次調(diào)整，如行政與醫(yī)療保健機構(gòu)合并（1958—1961年），防疫機構(gòu)從減少到取消再到恢復(fù)（1967—1971年）。但是，從20世紀80年代改革開放之后到SARS疫情之前，隨著市場化改革的影響，國家衛(wèi)生防疫體系演變成為“重醫(yī)輕防、重有償輕無償、重收益多輕收益少”（1985—2003年）[2]，影響了我國衛(wèi)生應(yīng)急體系效能的發(fā)揮。

（二）SARS推動以“一案三制”為基本框架的衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)

2003年SARS疫情的發(fā)生，不僅對我國建立健全疾病預(yù)防控制系統(tǒng)提出了要求，也推動我國開始系統(tǒng)全面建設(shè)綜合應(yīng)急體系。在取得抗擊SARS疫情勝利后，我國開始全面加強以“一案三制”為核心內(nèi)容的國家應(yīng)急體系建設(shè)[3]。在此框架之下，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理也開始走向制度化和規(guī)范化，綜合性的衛(wèi)生應(yīng)急指揮體系逐步建立。

在法律法規(guī)方面，國務(wù)院于2003年頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，從預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、報告與信息發(fā)布、應(yīng)急處理和法律責(zé)任四個方面構(gòu)建了公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度體系。2005年衛(wèi)生部出臺的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息報告管理工作規(guī)范（試行）》，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測工作的規(guī)范化和及時有效性做出了明確規(guī)定。2006年，衛(wèi)生部發(fā)布《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》和《國家突發(fā)公共事件衛(wèi)生應(yīng)急保障預(yù)案》，明確了衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的應(yīng)急組織體系和應(yīng)急保障體系。

在體系建設(shè)方面，2007年2月，衛(wèi)生部進一步明確“十一五”時期衛(wèi)生應(yīng)急工作的總體目標(biāo)是：建立完善的衛(wèi)生應(yīng)急管理法律法規(guī)和衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案體系，構(gòu)建“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高速”的應(yīng)急管理機制。到2009年甲流疫情出現(xiàn)之前，我國已有30個省（自治區(qū)、直轄市）衛(wèi)生廳相繼成立了應(yīng)急辦公室，中國疾病預(yù)防控制中心和部分省級疾病預(yù)防控制中心也成立了專門的應(yīng)急處置部門，當(dāng)時已建立的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮組織體系見圖1 [4]。

圖1 我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮組織體系（2009年）

2010年、2011年和2012年，衛(wèi)生部相繼印發(fā)了《關(guān)于加快突發(fā)公共事件衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)和發(fā)展的指導(dǎo)意見》《多部門突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)調(diào)機制》和《突發(fā)事件公共衛(wèi)生風(fēng)險評估管理辦法》等文件，來指導(dǎo)衛(wèi)生應(yīng)急工作和提高公共衛(wèi)生應(yīng)急能力。在公共衛(wèi)生應(yīng)急隊伍建設(shè)方面，2015年和2016年先后發(fā)布《全國醫(yī)療機構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急工作規(guī)范（試行）》和《全國疾病預(yù)防控制機構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急工作規(guī)范（試行）》。除了宏觀層面的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策，SARS之后我國還相繼出臺了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的其他有關(guān)專項政策[5]。

在應(yīng)急指揮體系方面，2009年甲流疫情在世界范圍內(nèi)暴發(fā)，使得我國公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)進入新發(fā)展階段。中國的甲流防控共分為預(yù)防準(zhǔn)備、預(yù)警響應(yīng)、疫情初期、疫情中期、疫情后期、大流行后期六個階段[6]。在應(yīng)對甲流的主要防控指揮舉措中，國家建立了由衛(wèi)生部牽頭的“8+1”聯(lián)防聯(lián)控工作機制。在此機制下，共設(shè)有由33個部門（后擴展為38個部門）和單位組成的綜合、口岸、醫(yī)療、保障、宣傳、對外合作、科技、畜牧獸醫(yī)8個工作組和甲流防控工作專家委員會。同時，也明確了應(yīng)對甲流聯(lián)防聯(lián)控工作機制及各工作組和專家委員會的職責(zé)和議事規(guī)則，建立全體成員和聯(lián)絡(luò)員會議制度[6]。根據(jù)規(guī)定，國家聯(lián)防聯(lián)控工作機制的主要職責(zé)為：定期會商研判疫情發(fā)展趨勢，研究確定防控策略；商定防控工作相關(guān)政策、應(yīng)對預(yù)案和重大措施；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)各相關(guān)部門各地區(qū)落實各項防控措施，并組織對防控工作落實情況進行督導(dǎo)檢查[7]。甲流的防控實踐為我國應(yīng)對之后的其他疫情特別是外來疫情，提供了寶貴經(jīng)驗。

（三）公共衛(wèi)生事件應(yīng)對聯(lián)防聯(lián)控機制的發(fā)展與應(yīng)用

2009年，我國開始探索建立聯(lián)防聯(lián)控工作機制。新型冠狀病毒肺炎疫情發(fā)生以后，2020年1月20日，國務(wù)院延續(xù)聯(lián)防聯(lián)控模式，啟動聯(lián)防聯(lián)控工作機制。聯(lián)防聯(lián)控機制具體主要由國家衛(wèi)生健康委員會牽頭，是中央政府層面的多部委協(xié)調(diào)工作機制平臺，成員單位調(diào)整為32個部門[8]，如圖2所示。這是具有高行政級別的應(yīng)急組織機制，對于遏制疫情發(fā)展、救助感染患者、保護廣大人民和恢復(fù)社會秩序起到了積極有效的作用。

圖2 2020年應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制

除了國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控工作機制，我國還建立了中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強對全國疫情防控的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一指揮。2020年1月25日召開的中央政治局常委會會議，決定成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局常委會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作[9]。

專家參與機制在我國衛(wèi)生應(yīng)急指揮體系中也逐漸變得科學(xué)和重要。2003年頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，首次出現(xiàn)了關(guān)于專家參與的內(nèi)容，2006年國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，明確了專家參與的地位和職責(zé)；2007年發(fā)布的《突發(fā)急性傳染病預(yù)防控制戰(zhàn)略》，進一步確立了專家在指揮協(xié)調(diào)、早期預(yù)警和人才庫中的作用。因此，無論是甲流還是新型冠狀病毒肺炎疫情防控，專家參與機制都很好地發(fā)揮了決策咨詢和技術(shù)支撐作用。同時，經(jīng)歷將近20年突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對實踐的發(fā)展，我國也建立了諸如信息中心、指揮平臺等服務(wù)應(yīng)急決策的支撐機構(gòu)或平臺。

三、我國公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮體系面臨的挑戰(zhàn)

（一）當(dāng)前和未來突發(fā)公共衛(wèi)生事件形勢嚴峻

我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件形勢嚴峻，不同類型事件頻發(fā)、并發(fā)，導(dǎo)致應(yīng)急指揮體系種類多元，層次復(fù)雜，如以傳染病為主的公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，因食品藥品安全造成的公共衛(wèi)生事件防控難度加大，由生物技術(shù)誤用、繆用導(dǎo)致的公共衛(wèi)生事件風(fēng)險提高等。

進入21世紀以來，世界各國已相繼出現(xiàn)了SARS、H5N1、H1N1、中東呼吸綜合征（MERS）、H7N9和COVID-19等新型急性傳染病，而埃博拉出血熱、登革熱以及鼠疫等傳染病的發(fā)生和傳播依舊十分嚴重。在2019年世界衛(wèi)生組織發(fā)布的全球前10的死因中傳染病占了3個：下呼吸道感染、腹瀉病和新生兒疾病（包括新生兒敗血癥及感染），其中下呼吸道感染仍是世界上最致命的傳染病[10]。因此，無論是法定傳染病還是突發(fā)急性傳染病以及境外輸入傳染病，都是我們需要應(yīng)對的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。食品藥品安全作為另一類突發(fā)公共衛(wèi)生事件也時有發(fā)生。雖然國家出臺了一系列食品藥品安全法律法規(guī)，但這方面的基礎(chǔ)依舊薄弱，由此造成的公共衛(wèi)生事件的防控難度也很大。近幾年，基因編輯、基因治療濫用等事件發(fā)生，使得生物安全問題變得更為突出。隨著全球氣候變化、生態(tài)系統(tǒng)失衡、微生物不斷進化、全球化進程加劇、人口遷移加快和人類社會活動范圍加大都給公共衛(wèi)生事件的發(fā)生提供了條件，未來突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險與挑戰(zhàn)還會更加嚴峻。

（二）現(xiàn)有公共衛(wèi)生應(yīng)急體系存在突出短板

在應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎這類特別重大的突發(fā)急性傳染病事件方面，我國現(xiàn)有的公共衛(wèi)生應(yīng)急體系還存在一些明顯的短板和不足，進而制約了應(yīng)急指揮能力的發(fā)揮。第一，我國目前的傳染病上報系統(tǒng)雖然能夠迅速完成傳報工作，但精準(zhǔn)監(jiān)測和預(yù)警能力在疫情初期顯得不足。第二，各地衛(wèi)生應(yīng)急隊伍專業(yè)能力參差不齊，導(dǎo)致一些地方在疫情嚴重時期衛(wèi)生應(yīng)急救援效率不高，組織不夠有序。第三，在疫情初期醫(yī)療應(yīng)急物資儲備管理不合理、調(diào)集配送效率低，不能夠快速達成資源共享和應(yīng)急征用補償。第四，疫情開始時應(yīng)急信息發(fā)布和傳播不及時，科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)化率相對較低。第五，一些地方和城市的衛(wèi)生應(yīng)急管理能力不夠強，很多基層衛(wèi)生應(yīng)急能力更低，缺乏專業(yè)管理技術(shù)人員。第六，公共衛(wèi)生機構(gòu)設(shè)置不合理，上下銜接和職責(zé)劃分不明確，造成部門之間溝通不暢。第七，雖然國家出臺了一系列應(yīng)急管理條例、政策，但還沒有一個統(tǒng)一完整的衛(wèi)生應(yīng)急法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，造成結(jié)構(gòu)比較混雜。

衛(wèi)生應(yīng)急體系的上述短板和不足，會影響衛(wèi)生應(yīng)急指揮的能力建設(shè)，特別是聯(lián)防聯(lián)控機制的作用發(fā)揮也會受限。即便聯(lián)防聯(lián)控機制能充分發(fā)揮作用，但應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情這樣嚴峻的特別重大突發(fā)急性傳染病事件也顯得不夠有力，需要更高層面的指揮協(xié)調(diào)決策機制跟進。

（三）突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對專業(yè)力量缺乏

2003年SARS的發(fā)生，推動國家疾病預(yù)防控制體系建設(shè)取得重大進步，不僅硬件條件大幅改善，我國還建成了全球最大的、縱向到底（鄉(xiāng)級以上）、橫向到邊（所有衛(wèi)生機構(gòu)）的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)。然而，改革開放以來我國“重醫(yī)療、輕預(yù)防”現(xiàn)象背后的體制機制問題并沒有完全得到解決。

從2008年到2020年，我國的疾病預(yù)防控制機構(gòu)隊伍仍然面臨壓力，高端人才嚴重流失[2]。2009年甲流的發(fā)生，也沒有很好地改善疾病預(yù)防控制部門所處的困境；2010年到2018年，我國各級疾病預(yù)防控制中心人員總數(shù)減少3.9%，其中作為專業(yè)技術(shù)主力的執(zhí)業(yè)醫(yī)師減少10.8%，同期綜合醫(yī)院人員總數(shù)增加64.3% [11]；疾病預(yù)防控制機構(gòu)在醫(yī)療衛(wèi)生支出中的占比，從2.9%下降到2.4% [12]。更重要的是，“三級醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)”被“三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)”所取代。總的來看，不管是從政策上還是配置上，我國都出現(xiàn)偏離“預(yù)防為主”的傾向。

（四）國際形勢對我國公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮體系提出挑戰(zhàn)

此次新型冠狀病毒肺炎全球大流行的發(fā)生，使得國際形勢開始發(fā)生巨大的變化。由于每個國家防疫指揮政策不同、政治形勢不同、經(jīng)濟實力及生活文化不同，新型冠狀病毒肺炎給各國方方面面帶來的后果及影響程度差別巨大。此次全球大流行除了對人類造成長期永久的損傷之外，還給全球經(jīng)濟政治形勢帶來了一些難以估計的負面聯(lián)動效應(yīng)。一些國家未能有效應(yīng)對疫情，甚至將抗擊疫情政治化，導(dǎo)致更多人類生命及財產(chǎn)的無謂損失。

通過此次疫情，我們也可以進一步發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有全球衛(wèi)生治理機制已經(jīng)遠遠不能滿足全球公共衛(wèi)生的需求。在一個全球化的環(huán)境下，未來我們面臨的重大公共衛(wèi)生事件必須從全球化視角下進行應(yīng)對，我們的衛(wèi)生應(yīng)急指揮體系建設(shè)不但要考慮保障國民生命及財產(chǎn)安全，還要站得更高，考慮如何在不確定、不穩(wěn)定的國際環(huán)境下發(fā)揮積極主動和先導(dǎo)作用，聯(lián)合并協(xié)同各國發(fā)揮各自優(yōu)勢，建立更加有序、有效的協(xié)同應(yīng)對機制。

綜上所述，公共衛(wèi)生所帶來的風(fēng)險本身是多元且復(fù)雜的，其影響十分重大。衛(wèi)生應(yīng)急指揮如何處理部門專業(yè)決策與綜合政治決策之間的關(guān)系，如何針對不同程度的突發(fā)公共衛(wèi)生事件啟動縱向不同層級的應(yīng)急指揮組織和橫向不同部門的應(yīng)急聯(lián)動機制，如何更好發(fā)揮專家、信息、技術(shù)及決策平臺的綜合保障作用等，都需要在深入研究和實踐探索中回答。另外，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮對決策者的領(lǐng)導(dǎo)力提出更大的挑戰(zhàn)，衛(wèi)生應(yīng)急決策指揮的領(lǐng)導(dǎo)力提升培訓(xùn)也要更加重視。我們需要繼續(xù)堅持以“預(yù)防為主”的大政方針，盡可能實現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對從被動應(yīng)急轉(zhuǎn)變成主動預(yù)防。

（五）我國公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮體制機制存在短板

1. 權(quán)責(zé)分工不夠清晰明確

新型冠狀病毒肺炎疫情應(yīng)急指揮體制，在很大程度上是依托中國特色社會主義制度優(yōu)勢的政治驅(qū)動型國家重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮體制，強調(diào)特殊時期實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，特事特辦、急事急辦。這種政治驅(qū)動型應(yīng)急指揮體制在事件突發(fā)的早期應(yīng)對中十分有效。但隨著疫情在較長時間內(nèi)持續(xù)發(fā)生，這一體制在部門之間、地區(qū)之間、上下級之間的權(quán)責(zé)利方面規(guī)定得不夠清晰，導(dǎo)致在實際工作中存在跨界合作難題。同時，過于強調(diào)向上集權(quán)，容易弱化地方和部門的主體意識、主體作用和創(chuàng)新精神、擔(dān)當(dāng)精神，從而導(dǎo)致個別地方和部門在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生初期反應(yīng)不夠靈敏。

2. 制度化、穩(wěn)定性不夠

此次新型冠狀病毒肺炎疫情的應(yīng)對，無論是中央還是地方層面的應(yīng)急指揮體制，主要是一種臨時性的“任務(wù)導(dǎo)向型組織”，其地位和運作程序在《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定得并不完全清楚。同時，該機制隨著疫情發(fā)生而啟動，隨著疫情結(jié)束而結(jié)束，不利于經(jīng)驗積累和長期穩(wěn)定發(fā)展，并導(dǎo)致在實際工作過程中產(chǎn)生各種問題。例如，聯(lián)防聯(lián)控機制的目標(biāo)導(dǎo)向、內(nèi)涵、配套體制、運行機制以及各類標(biāo)準(zhǔn)等缺乏規(guī)范化、專門化的設(shè)計，導(dǎo)致聯(lián)防聯(lián)控有時停留于話語層次，在執(zhí)行中容易出現(xiàn)問題 [13]。

3. 成本比較高，調(diào)整不夠快

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的類型和級別多樣，需要按照“比例原則”，堅持以盡可能低的行政成本和對行政相對人利益盡可能小的損害，來達到有效控制事態(tài)的目的。面對疫情發(fā)展的不同階段，我們需要采取相應(yīng)力度的防控措施，實現(xiàn)“集中力量辦大事”與“分散力量辦小事”的有機結(jié)合和快速轉(zhuǎn)換，從而盡可能降低應(yīng)對的成本。從新型冠狀病毒肺炎疫情應(yīng)對過程來看，我國政治動員型國家重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮體制，以政治任務(wù)、政治手段為主進行各種應(yīng)急力量和資源的整合、調(diào)度，短時間內(nèi)很有必要也富有成效，但往往代價和成本比較高，也難以在平時長期穩(wěn)定持續(xù)。例如，我國對新型冠狀病毒肺炎病例零容忍的抗疫模式為中國切斷國內(nèi)疫情傳播鏈條并使輸入病例保持極低水平起到了關(guān)鍵作用；在全球疫情長期化、變種病毒不斷出現(xiàn)，而依靠疫苗的群體免疫即使實現(xiàn)也無法完全消滅病毒的情形下，這一策略無論是在流行病學(xué)上和政治經(jīng)濟外交上都面臨收益遞減的問題。

4. 利用專家資源、專業(yè)優(yōu)勢開展專業(yè)應(yīng)對還不夠

目前，對專業(yè)部門、專家資源如何更好地參與衛(wèi)生應(yīng)急管理，提供各種專業(yè)意見建議，還缺乏清晰明確的制度規(guī)定和合理順暢的渠道。例如，專家遴選尚缺乏具體明確的規(guī)則設(shè)計，國家衛(wèi)生健康委員會新型冠狀病毒肺炎疫情防控專家組與平時運行的國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件專家咨詢委員會缺少必要的銜接，專家組成員之間的內(nèi)部信息共享、專家參與疫情討論等機制還不夠健全[14]。同時，在國家運用政治體制優(yōu)勢建立應(yīng)急指揮體制，用政治權(quán)威動員整合相關(guān)部門和地方的力量和資源來應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件時，如何把行政體系中的衛(wèi)生健康、疾病預(yù)防控制等專業(yè)部門合理嵌入以政治權(quán)威為基礎(chǔ)的指揮體系中，仍需進一步探索。

四、 完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件綜合應(yīng)急指揮體系的政策建議

（一）依法依規(guī)科學(xué)完善聯(lián)防聯(lián)控機制

一方面，亟需提升聯(lián)防聯(lián)控機制的法律位階，明確在各級法律位階中的具體地位。在當(dāng)前我國法律位階中——即憲法（根本法）、法律（基本法律和普通法律）、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章，至少在法律位階層面上作出相應(yīng)的條款規(guī)定，從而使得較低位階法律制定有法可依。要明確重大疫情應(yīng)對中的聯(lián)防聯(lián)控機制在我國現(xiàn)有應(yīng)急法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案及相關(guān)政策文本中的具體地位、功能定位、結(jié)構(gòu)構(gòu)成及運作機制，尤其是在法律位階上提高其應(yīng)有的位階，以此強化聯(lián)防聯(lián)控機制的法律地位和權(quán)威性。另一方面，細化法律法規(guī)條款，總結(jié)經(jīng)驗和不足，完善并細化基層一線城鄉(xiāng)社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機制中存在模糊的管理權(quán)責(zé)。要大力加強聯(lián)防聯(lián)控機制在不同層級的制度化建設(shè)，尤其是在城鄉(xiāng)基層一線社區(qū)疫情防控實踐中，總結(jié)聯(lián)防聯(lián)控機制在疫情防控任務(wù)和形勢嚴峻時期因人為操作過程和形式不當(dāng)導(dǎo)致的潛在“副作用”和不利影響，亟需細化和填補基層一線聯(lián)防聯(lián)控機制在管理“灰色地帶”和“多重管理”方面存在的機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)配置、人員組成議題上的條款，避免出現(xiàn)泛政治化的理解與過度運作，避免出現(xiàn)平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換不順暢和執(zhí)行扭曲問題。

（二）加強應(yīng)急狀態(tài)、預(yù)警分級、應(yīng)急指揮和響應(yīng)分級的法律和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

一方面，明確《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》 《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》及其他應(yīng)急預(yù)案中有關(guān)預(yù)警分級、應(yīng)急響應(yīng)分級的具體標(biāo)準(zhǔn)和管理制度，并注意厘清兩者之間的區(qū)別和聯(lián)系，做好從預(yù)警到應(yīng)急響應(yīng)之間工作流程的銜接。另一方面，亟需進一步明確應(yīng)急狀態(tài)特別是緊急狀態(tài)情況下相關(guān)政府部門的權(quán)限，規(guī)范政府部門應(yīng)急響應(yīng)的政策制定和調(diào)整的有關(guān)程序，制定標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的工作流程。同時，亟需修訂《傳染病防治法》中有關(guān)傳染病確定及調(diào)整方面的條款，修訂和增補《突發(fā)事件應(yīng)對法》在此次新型冠狀病毒肺炎疫情防控檢驗中出現(xiàn)的不足和空白，從而為重大疫情防控工作提供充分的法律保障。

（三）建立制度化的突發(fā)公共衛(wèi)生事件專家咨詢指導(dǎo)渠道

一方面，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件國家級專家?guī)欤到y(tǒng)考量專家選取以及不同專家之間的互補性和合作基礎(chǔ)。同時，主動加強與世界衛(wèi)生組織和相關(guān)國際組織的合作，吸納國際頂尖專家參與專家咨詢。另一方面，由國務(wù)院牽頭建立專家機制，以大力加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件專家咨詢的深度和廣度。目前，聯(lián)防聯(lián)控機制中的專家咨詢委員會成員不但包括了醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的專家，也包括了其他經(jīng)濟社會管理等方面的專家；因參與力度不夠并缺乏連續(xù)穩(wěn)定的工作機制，專家咨詢委員會潛在的作用尚未充分發(fā)揮。因此，可考慮建立相關(guān)具體和專門的機制來促進專家咨詢的深度和廣度，政府為專家提供相關(guān)信息，有效發(fā)揮專家的作用，明確專家責(zé)任機制，避免行政性的過度限制。

（四）明確中央與地方層面的應(yīng)急指揮權(quán)責(zé)

作為應(yīng)急組織指揮體系設(shè)置原則，中央層面的應(yīng)急組織指揮體系應(yīng)側(cè)重動員協(xié)調(diào)，地方層面可更多承擔(dān)具體決策指揮職能。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中，中央政府應(yīng)牽頭領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌各方面資源，并在原則性的事關(guān)全局的重大問題上進行決策。同時，允許地方政府根據(jù)中央制定的政策精神，結(jié)合本地實際情況，建立適當(dāng)?shù)膽?yīng)急指揮與綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，將具體問題的決策權(quán)下移至一線。本次新型冠狀病毒肺炎疫情的聯(lián)防聯(lián)控工作機制是在現(xiàn)有應(yīng)急管理體制下的工作方式微調(diào)，實踐證明其對今后的突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理實踐具有積極的借鑒意義。

（五）指揮機制建設(shè)應(yīng)更加注重國內(nèi)外相結(jié)合

在全球化背景下，世界各國高度互聯(lián)互通，且這一趨勢不可逆轉(zhuǎn)。面對重大公共衛(wèi)生安全挑戰(zhàn)，任何國家都難以獨善其身，需積極發(fā)揮世界衛(wèi)生組織與聯(lián)合國機構(gòu)的作用，通過國際交流合作，加強全球公共衛(wèi)生安全合作與治理。因此，我國可以具體考慮通過雙邊和多邊形式開展以下幾方面的全球機制的國際合作實踐，一是與世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)合作，推動現(xiàn)有全球衛(wèi)生治理體制的改革和完善；二是與有關(guān)國家建立交流機制，溝通應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗教訓(xùn)，并支持欠發(fā)達國家、“一帶一路”沿線國家應(yīng)對傳染病的能力建設(shè)；三是建立全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件的協(xié)調(diào)平臺和數(shù)據(jù)共享平臺；四是建立全球公共衛(wèi)生教育科研和人才網(wǎng)絡(luò)。

致謝：

感謝清華大學(xué)柳茜、李蓓茜、武玥和季紓緯對課題研究的貢獻。