社會組織有序參與公共突發事件治理的路徑研究*——以成都市社會組織為例

西南交通大學公共管理學院 彭川宇，劉月

2017年黨中央提出“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用”“打造共建共治共享的社會治理格局”[1]。社會組織作為多元治理的主體之一，在培育社區社會資本、提供社區公共服務、促進社區公民參與、培育社區文化等方面發揮著重要作用[2]。新冠肺炎疫情的爆發嚴重影響了生產生活秩序，社會組織積極響應疫情期間的社會需求，參與到疫情防控等工作中，同時，社會組織在參與疫情防控工作時也遇到了一系列的困難。關于社會組織參與社會治理，學者們圍繞社會組織的自我發展[3-5]、社會組織和政府的關系[6-8]、社會組織參與社區治理的問題[9-12]進行了研究和探討。有學者指出，當前社會組織參與社區治理主要有兩種方式，一種是主動參與，另一種是被動吸納，這兩種均有利于形成整合的多元治理結構，有利于真正形成“協同型政府”[13]。另外，有研究發現政府與社會組織的互動呈現出“此消彼長”的“沖突”狀況，政府通過目標分化和項目制推廣形成單向的行動執行和政策執行，使得雙方的嵌入關系轉變為一種“政府主導型嵌入”模式[14]。本文旨在前人研究基礎上，以成都市社會組織為例，分析社會組織參與突發公共事件治理的特點及困境，并提出促進社會組織有序參與公共突發事件治理的路徑，豐富社會組織參與公共突發事件治理的研究。

一、社會組織參與公共突發事件治理的特點

新冠肺炎疫情暴發后，成都市各類社會組織按照政府統一部署和疫情防控要求，積極行動，發揮社會工作專業特長，深入到成都市抗擊新冠病毒第一線，共計投入16.5萬人次，配合排查居民311.4萬戶，發放相關宣傳資料572萬冊，募集資金和物資折款總計3287.45萬元，有力地推進了疫情防控工作[15]。本文采用分層抽樣方法，在成都市不同等級的社會組織中各抽取出10個不同服務內容的社會組織，使得抽樣出的社會組織能夠代表目前成都市的社會組織。在2021年3月-2021年7月對抽樣出的社會組織負責人進行深度訪談，根據訪談材料總結在新冠肺炎疫情中成都市社會組織參與公共突發事件治理的特點。

（一）“項目延續式”參與

公共突發事件的突發性、不確定性、危害性等為其治理增加了難度，也使得社會組織在參與公共突發事件治理時方式受限。大多數社會組織通過繼續為社區提供以往簽約項目服務內容的方式，參與到突發公共事件治理中來。這種模式下，社會組織既“延續”了以往的項目內容，又參與了公共突發事件的治理。在突發公共事件發生之前，社會組織通過提供的服務內容實現了與社區日常工作的高度融合，與社區有了較為深度的合作，因而在突發公共事件發生之后能夠“無縫融入”到社區工作中。例如，成都市愛有戲社區發展中心按照項目依托為社區弱勢人群提供照顧服務，同時還在疫情期間為社區做支持性社區營造，這樣社會組織能夠及時融入式地支持社區的疫情防控工作，利用社會組織優勢搭建資源對接平臺，整合各項社會資源，為社區防疫工作做好充分的資源對接工作。

（二）“利用專業優勢”參與

在這類參與過程中，社會組織所提供的服務內容具有一定專業性和針對性，而社區可能很難或無法提供，社會組織通過直接為社區提供其專業的服務來參與公共突發事件的治理工作，而不是依托于原有的社區項目。例如疫情防控期間的管制措施給精神障礙者家庭造成取藥、就診等諸多不便。成都市青白江區青草綜合社區服務中心作為提供精神障礙社區康復的專業機構，及時調整服務策略，開展線上心神安寧法教學、精神疾病用藥指導等專業服務。都江堰福源社會工作服務中心推出“彤馨協力”援鄂醫務人員家屬關愛計劃，將服務對象瞄準援鄂醫護人員及家庭，為其提供針對性的專業服務。還有一些社會組織為減輕社區在突發公共事件治理中面臨的大量煩瑣性工作，將部分工作內容標準化，開發在社區應用的具有普適性的專業工具包。例如，成都市溫江區新濟源社會工作服務中心成立數據統計組，積極協調指揮組、信息分析組、傳播組、外勤巡邏組、隔離支持組、后勤保障組等，把每一個組的工作、任務、崗位、標準以及流程做成工具包，支持社區的具體工作。成都市武侯區同行社會工作服務中心開發了9種專業工具，如社會工作者參與新冠病毒肺炎防控的要則、疫情服務手冊、公共衛生社工服務工具包等，從而為社區更好應對疫情提供工作手段和工具的支持[16]。

（三）“組織聯動式”參與

在疫情防控中，樞紐型社會組織主動聯系合作的區縣和街道，了解政府的部署和工作需求，然后將區域內培育和服務的社會組織串聯起來，構建專業助力網絡。例如，成都市常青樹社會工作服務中心作為八寶街、草堂路等社區的樞紐型社會組織，積極號召并組織在社區執行項目的各個社會組織發揮自身作用、主動參與疫情防控。大邑縣創新社會發展中心在疫情防控期間聯合16家社會組織，成立了大邑聯合抗疫志愿服務聚合平臺，構建了“街道社區+聯合抗疫志愿服務平臺+專業青年志愿者”三方聯動機制，實現了以平臺統籌聯動，鏈接各方資源，聯動參與抗疫[17]。

二、社會組織有序參與公共突發事件治理的困境

社會組織參與突發公共事件治理可以提升政府治理效率，彌補政府在突發公共事件治理中的不足。但是大多數社會組織對政府有較強的資源依賴性，缺乏獨立性和主體能動性。根據訪談結果發現，社會組織在參與突發公共事件治理時存在能力、資源和資金等方面的障礙，限制了社會組織作用的發揮。

（一）專業培訓缺失，社會組織應急能力不足

一方面，大多數社會組織未經過公共突發事件治理應對的專業培訓，在參與公共突發事件時面臨專業能力建設不足、價值觀念受到碰撞、服務規范不完善等挑戰，在公共突發事件中難以提供較為及時和專業的服務。另一方面，不同的社會組織由于其外部環境存在著差異性，其所掌握并且能夠調動的資源也存在著較大的差別，在參與治理突發公共事件時的資源調動能力和應急能力也參差不齊。比如常態化項目化的社會組織一般比較缺乏處理重大突發公共事件的經驗，組織內部的人才、物質等資源一般根據其服務對象來進行配置，服務范圍也比較有限，而突發公共事件中服務范圍擴大，服務對象增多，以往的人才、物資配備難以滿足公共突發事件中服務對象的各種需求，資源得不到有效整合，社會組織參與治理突發公共事件時比較混亂無序，參與治理效果不佳。

（二）信息傳遞不充分，社會組織社會公信力不強

由于突發公共事件的突發性，各社會主體之間掌握的信息并不對稱。一方面，在社會組織與政府之間，會產生由于信息不對稱而導致出現資源配置不合理、社會組織效能激發不全面、“心有余而力不足”的情況。另一方面，由于公眾和社會組織之間存在信息傳遞障礙，公眾的需求難以被社會組織精準捕捉，社會組織行為背后的邏輯也未被公眾完全了解，使得社會組織公信力不強，這給社會組織參與公共突發事件治理帶來了障礙。

（三）缺乏組織間溝通平臺，社會組織間難以形成合力

雖然社會組織在突發公共事件發生時表現出積極地參與治理意愿，但是由于社會組織之間對接和共享資源的平臺缺乏，社會組織之間傳遞資源的渠道單一，使得社會組織參與范圍有限。社會組織的參與多以零星的小規模參與為主，存在參與內容重復，覆蓋面較小的特點。社會組織種類繁多，缺乏溝通交流平臺，在應對突發公共事件時，社會組織間難以形成合力。

（四）資金來源單一，社會組織自我賦能能力較弱

多數社會組織面臨著活動經費不足、經費結構不合理等問題，且大部分社會組織并沒有用于參與公共突發事件治理的專項資金。社會組織的資金來源大部分為政府購買，資金來源單一，社會組織對政府資源“依附式”特征明顯。尤其在突發公共事件時，大多數社會組織的配套設施不健全、工作任務繁重，不能有效地進行自我賦能，社會組織參與突發公共事件治理的持續性和有效性不足。

三、社會組織有序參與突發公共事件治理的路徑

（一）為社會組織提供培訓學習機會，提升社會組織參與能力

政府應出臺相應政策，給予社會組織參與治理突發公共事件培訓的機會。比如：政府每年可組織專業人士為社會組織免費進行應急能力提升培訓，同時構建社會組織進入和退出的年度考核機制，從服務能力、內部管理能力、鏈接資源能力、突發事件響應能力等方面對社會組織進行培訓與考核。對于考核不達標的社會組織給予一定學習和提升計劃，幫助其掌握相應的能力和技術。同時，在原有的社會組織分級工作的基礎上，推動不同級別的社會組織的學習交流制度，組織優秀社會組織分享參與治理公共突發事件的經驗。

（二）建立社會組織參與公共突發事件治理的信息化數據平臺

利用大數據、物聯網、區塊鏈等技術手段，將現有的應急信息平臺和數據進行整合，構建系統化的社會組織參與突發公共事件的信息化平臺和通道。比如，完善社會組織參與公共突發事件治理數據庫，搭建數據化信息平臺，系統地展現社會組織參與治理公共突發事件的過程。平臺實現多方參與和資源供需雙方實時情況展現，在實現信息資源對接的同時，可以接受民眾的監督，增強社會組織社會公信力。

（三）發揮樞紐型社會組織作用，推動社會組織協作組織平臺建設

政府應重視樞紐型平臺的建設，培育一批樞紐型社會組織，并對現有的樞紐型社會組織加大扶持力度，構建以樞紐型社會組織為核心的社會組織協作組織平臺，使社會組織在突發公共事件治理中的協作更加常態化。以樞紐型社會組織為中心，聚集政府部門、社會組織以及社區的力量，形成以政府部門為主導，社會組織和社區協作的互助支持平臺，并在突發公共事件結束之后，將其轉入常態化運作，使之成為社會組織參與突發公共事件治理的重要支撐。（見圖1）

圖1 社會組織參與公共突發事件協作組織平臺圖

（四）設立社會組織參與突發公共事件治理專項基金，拓寬社會組織資金來源渠道

目前，社會組織運作資金主要來源于政府基金、政府購買和政府補貼獎勵，渠道較為單一。在鼓勵社會組織參與突發公共事件治理時，應多元化拓寬資金來源渠道，為其予以充足的資金支持。具體而言，政府部門可以幫助社會組織設立參與突發公共事件治理化專項基金，資金來源部分是政府財政撥付，更大部分是公開的社會捐贈，實行“專人管理、專戶儲存、專賬核算、專項使用”，資金使用過程、原則、項目評估等一系列問題參照中小企業專項資金管理辦法執行。