新時代中國科技創新政策評估框架現狀檢視與優化

汪旭　朱艷菊

摘? 要：科技創新政策評估框架是科技創新政策評估的總體設計。新時代中國科技創新政策評估框架存在評估設計聚焦政策效果環節而忽視制定和執行環節、評估標準和方法重定量分析而輕價值取向判斷、評估實踐操作性和實用性欠缺等缺陷。在遵循覆蓋政策全過程、體現回應性、積極借鑒與立足國情相結合等原則指導下，優化形成由政策評估環節、要素、關鍵問題、標準與方法等組成的新時代中國科技創新政策評估框架。

關鍵詞：中國? 科技創新政策? 評估? 框架

中圖分類號：F124.3 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2021）06（c）-0183-04

Abstract： The scientific and technological innovation policy evaluation framework is the overall design of scientific and technological innovation policy evaluation. The evaluation framework of China's science and technology innovation policy in the new era has some defects， such as the evaluation design focuses on the policy effect link and ignores the formulation and implementation link， the evaluation standards and methods focus on quantitative analysis rather than value orientation judgment， and the lack of operability and practicability of evaluation practice. Guided by the principles of covering the whole process of policy， reflecting responsiveness， actively learning from and based on national conditions， optimize and form a new era China's scientific and technological innovation policy evaluation framework composed of policy evaluation links， elements， key issues， standards and methods.

Key Words： China; Science and technology innovation policy; Assessment; Framework

科技創新政策是決策者為實現國家科技進步和經濟增長而對社會公共資源進行權威性分配的工具[1]。政策評估則是實現治理現代化的核心要素[2]。科學合理的科技創新政策評估能有效衡量科技創新政策實施效果，決定科技創新政策未來走向，關乎科技決策和創新治理現代化。新時代以來，基于科技創新政策管理的需要，各級政府科技管理部門和非官方機構開展了多層面、多領域的科技創新政策評估活動，取得了較好成效，但目前科技創新政策評估還處于初步階段，評估中還缺乏系統、嚴謹、規范的評估理論方法指導[3]。特別是還沒有形成一個普遍認可、適用性廣的評估框架，為具體評估工作提供指導，這在很大程度上影響評估的效果。

1? 新時代中國科技創新政策評估框架現狀檢視

探究中國科技創新政策評估框架現狀主要基于中國知網（CNKI）收錄的相關研究成果，以“科技創新政策評估”為篇名進行檢索，截止到2021年6月底，檢索到論文22篇。這些成果對科技創新政策評估活動作出有益的探索，但在評估框架研究設計中，還存在著一些不足。

1.1 評估設計聚焦政策效果環節而忽視政策制定和執行環節

我國現有相關科技創新政策評估框架在評估內容及相關指標設計上，較多關注政策效果環節，即關注政策的效益、效率、績效等，而對政策過程的其他環節，特別是政策制定環節關注不多。其中，“基于供給面、需求面和環境面政策維度的評估框架”[4]，主要涉及的是政策產出和效果指標，沒有涉獵政策制定環節;“基于政策投入和產出的評估框架”[5]，從政策投入、產出角度來考察政策績效和效率，對政策制定環節也沒有涉及;“基于評估目的、評估時間和創新活動維度的評估框架”[6]，雖觸及了政策制定環節，但政策制定層面的指標較為單薄，重視程度明顯不夠，關注的核心仍是政策的效率、效益和效果。而史密斯模型認為，政策制定是關系公共政策能否達到預期目標和效果的關鍵影響要素，要給予重視[7]。總的來看，對政策制定環節關注不夠，對科技創新政策的價值特征研究欠缺，不能適應全過程、全鏈條政策監督評估的需求。同時，在政策執行中，執行機構、目標群體、外部環境等狀況如何及其之間的耦合程度決定了一項政策能否得到很好地執行，這些都需要在評估中做到重點監測。但當前影響政策執行的機構設置、目標對象、外部環境等關鍵因素在評估指標中體現不足，這在很大程度上影響了政策執行評估效果，應引起政府部門和學界對此問題的重視。

1.2 評估標準和方法重定量分析而輕價值取向判斷

評估標準是衡量政策實施是否達到預期設定的政策目標的依據[8]。其選擇決定著科技創新政策評估的方向。目前已涉及評估標準的相關研究成果多重視政策的經濟、效果和效率等事實標準;而對于公平性、回應性和適當性等價值標準關注不夠。從上述論文的統計分析看，有1篇論文專門研究科技創新政策價值評估，另有1篇論文對科技政策的行政、經濟和社會價值進行了探討，其余論文在涉及評估標準時，多注重效果和效率等事實標準。在“重事實標準，輕價值標準”的評估思維模式影響下，現有評估框架和模型偏重采用數理模型和定量分析，缺乏必要的定性分析和價值判斷，使得重定量分析而輕價值取向判斷的問題凸顯。缺乏價值判斷的政策評估既不能有效回答政策的價值目標和價值取向問題，也不能充分體現評估的價值糾偏和引導功能。

1.3 評估實踐操作性和實用性欠缺

現有關于科技創新政策評估框架研究成果多從理論上界定評估內容和進行指標設計，沒有有效對接中國科技創新政策評估實踐需求，可操作性不夠強，對科技創新政策評估實踐的具體指導作用也有限。同時，評估中過于強調技術分析和量化評估方法，但該方法所需的一些假設條件由于受到評估環境、資源和成本等制約在現實中往往難以實現。此外，科技創新政策從制定、正式出臺到具體執行存在多元主體的博弈，多種利益關系相互交織以及政策問題本身復雜性、政策資源混合性和政策外部環境變化性等使得科技創新政策評估具有復雜性。這些都影響到通過單純的技術分析和定量評估方法對科技創新政策進行精準測算的準確性。因而，評估得出的結論可靠性不強和可信度不高，評估結論不易被評估委托方、管理決策方接受，這使得評估的實用性受到影響。

2? 新時代中國科技創新政策評估框架優化設計理念

一以貫之地遵循先進、務實的評估設計理念是實現科技創新政策評估框架設計不偏離正確方向的重要保障。

2.1 覆蓋政策全過程

科技創新政策具有動態性特征，其運行的各環節會隨著政策受眾和外部環境等因素的變化而變化。一方面，沒有科學嚴謹的政策制定評估，就無法保證科技創新政策的目標性和針對性;沒有實時執行評估就不可能發現政策執行中的問題;沒有效果評估則難以了解到政策實施的效果和落實情況[9]，因而需要建立起有效覆蓋政策各環節的評估指標體系。另一方面，政策制定、執行和效果其中任何一個均可作為自變量影響另外兩個環節，這要注意從聯系和動態的視角來評估三個環節之間的關系，形成系統性、流暢性的評估回路，不能將其割裂。

2.2 體現響應性

西方學者率先提出的回應性評估理念認為，評估是“通過涉及利益相關者并消耗大量時間和資源的互動的協商來確定參數和界限”[10]的過程。該理念的核心在于要關注利益相關方的訴求與疑問，并及時給予回應。當前在我國科技政策創新評估研究和實踐中，同樣不可忽視相關利益方的態度，要堅持評估的“回應”“協商”“共同構建”，探索實施互動式評估。這需要在評估框架設計中，注重體現評估決策部門、執行部門、政策受益方等利益相關方之間充分的溝通，相關主體廣泛參與評估過程，并建立對評估結果的及時反饋和交流機制。

2.3 注重積極借鑒與立足國情相結合

世界各國雖然國情、社會性質等不同，但提出的創新政策評估在內容、方式、價值等方面具有共通的規律和特點。西方科技創新政策評估興起于20世紀60年代，現具有一套較成熟評估體系，評估框架經過多年實踐也逐步完善。中國科技創新政策評估框架設計可以借鑒其有益的經驗做法，提高框架設計水平。同時，中西方在經濟發展水平、政治制度屬性、科技發展階段、科技管理體制等方面存在不同。這又要求不能照搬國外模式，對科技創新政策評估應注重結合當前中國科技管理體制、科技創新決策機制、科技創新政策成熟程度、政策價值取向等內容，加強科技創新政策評估方法的系統研究，在評估方法、關鍵問題和價值取向選擇上，突出本土化視角，體現中國特色。

3? 新時代中國科技創新政策評估框架優化探討

遵循上述評估理念，在充分考慮中國國情和科技創新政策現狀的基礎上，優化設計中國科技創新政策評估框架。評估基本框架見圖1所示。

3.1 政策評估環節

每項科技創新政策都具有包含制定、執行、效果監測、終止在內的政策周期。這需要將政策制定、執行和效果3個基本環節均納入評估范圍，進行整體考察、系統分析和綜合評估，充分體現評估的系統性和完整性。具體而言，以政策周期為邏輯主線，覆蓋事前評估、事中評估到事后評估，從目標監測、過程監測到結果監測，建立系統化的科技創新政策監測評估體系。

3.2 政策評估要素

遵循政策全過程監測評估的基本邏輯，圍繞科技創新政策制定、執行和效果3個環節，構建由政策“目標”“投入、活動”“產出、成效”等評估要素組合形成的評估邏輯回路，并對評估要素具體內容進行細化分解。

第一，政策“目標”層面。不同政策因實施主體和內容的不同，其預設的政策目標會不同，既有單一又有多重目標。對此，需要對科技創新政策的目標具體規定進行對標和評估分析，實施政策制定評估。特別是對于多重目標，要注重不同目標之間關聯性和層次性。第二，政策“投入、活動”層面。主要涉及科技創新政策的執行機構和目標群體兩類主體。在投入方面，包括政策執行機構人員配備、經費投入、規章制度制定等，政策目標群體人員調配、經費投入、評估設備配備等。在活動方面，包括政策執行機構工作方案制訂、政策宣傳培訓、政策申請受理、政策落實等;政策目標群體開展研發、產學研合作、科技人才培養、組織管理創新等。第三，政策“產出、成效”層面。在產出方面，指科技創新政策實施后產生的直接產出，如創新主體產生的論文、專利、技術、產品等科技創新成果;在成效方面，既包括政策實施的短期成效，如激發政策目標群體創造性，增強企業創新能力，推動技術和產品升級等效果如何;又包括政策實施的長期成效，如加快經濟發展方式轉變，促進國家產業轉型升級，推動創新型國家建設等成效如何。

3.3 政策評估關鍵問題

為了使政策評估要素更具體化和評估更有針對性，應基于“制定——執行——效果”評估邏輯鏈條，在各環節評估要素下分別設計具體的評估關鍵問題，用以支撐相應的評估要素。在政策制定環節上，關鍵問題包括價值目標與科技發展戰略的契合度、政策科學性、政策公平性、制定程序的公正性等。在政策執行環節上，關鍵問題包括價值目標執行程度、政策資源保障度、執行人員能力與態度、政策執行便捷度等。在政策效果環節上，關鍵問題包括政策目標的實現度、政策效率、目標群體和公眾對政策效果的評價等。

3.4 政策評估標準與方法

在評估標準選擇上，應統籌兼顧事實與價值標準。前者包括政策效果和效率等。效果是以衡量政策實施對政策客體和環境等產生的具體結果與影響為主要內容的評估準則，是政策評估的核心標準;效率則是用于衡量實現政策預期效果所投入政策資源具體數量的準則。后者包括政策適當性、公平性和回應性等。適當性是考量政策預期目標和價值取向等設定是否合理和必要，是政策評估的首要標準;公平性主要評價政策受益與成本在社會不同群體間合理有效分配的程度;回應性則反映政策滿足目標群體的訴求與偏好等的迅捷與充分程度。

在評估方法上，第一，采取“基于證據”和“面向關鍵問題”評估法。前者是遵循讓證據說話的原則，依據最有效證據開展的政策評估;后者遵循重點論原則，通過關注政策關鍵問題以掌握政策全貌來進行的政策評估。兩者能聚焦政策評估的核心問題，符合中國科技創新政策評估實際。第二，堅持定性與定量評估相結合方法。在科技創新評估中，可基于定性分析，運用理論分析、問卷調查、專家訪談、案例研究等方法，進行理論論證或到企業、科技創新服務機構及相關政府部門進行實地調查與訪談，并對收集的數據進行處理和分析，發現政策實施中好的做法和不足[11];可基于定量分析，使用統計分析、數理模型分析等方法，運用數量指標來進行政策評估以獲取更精準數據。

4? 結語

由評估環節、要素、關鍵問題、標準與方法四個層面，相互支撐、相互銜接，共同構成系統、完整的中國科技創新政策評估框架。這一框架定位為科技創新政策評估的基礎性指導框架，而非針對某一具體政策的評估操作性指南。因而，在框架設計時，對評估要素、關鍵問題、標準與方法等設計更多體現一般性內容和要求，以便為不同類型政策提供參考。

參考文獻

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