新時代中國科技創(chuàng)新政策評估框架現(xiàn)狀檢視與優(yōu)化

汪旭　朱艷菊

摘? 要：科技創(chuàng)新政策評估框架是科技創(chuàng)新政策評估的總體設(shè)計。新時代中國科技創(chuàng)新政策評估框架存在評估設(shè)計聚焦政策效果環(huán)節(jié)而忽視制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)、評估標(biāo)準(zhǔn)和方法重定量分析而輕價值取向判斷、評估實踐操作性和實用性欠缺等缺陷。在遵循覆蓋政策全過程、體現(xiàn)回應(yīng)性、積極借鑒與立足國情相結(jié)合等原則指導(dǎo)下，優(yōu)化形成由政策評估環(huán)節(jié)、要素、關(guān)鍵問題、標(biāo)準(zhǔn)與方法等組成的新時代中國科技創(chuàng)新政策評估框架。

關(guān)鍵詞：中國? 科技創(chuàng)新政策? 評估? 框架

中圖分類號：F124.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-098X（2021）06（c）-0183-04

Abstract： The scientific and technological innovation policy evaluation framework is the overall design of scientific and technological innovation policy evaluation. The evaluation framework of China's science and technology innovation policy in the new era has some defects， such as the evaluation design focuses on the policy effect link and ignores the formulation and implementation link， the evaluation standards and methods focus on quantitative analysis rather than value orientation judgment， and the lack of operability and practicability of evaluation practice. Guided by the principles of covering the whole process of policy， reflecting responsiveness， actively learning from and based on national conditions， optimize and form a new era China's scientific and technological innovation policy evaluation framework composed of policy evaluation links， elements， key issues， standards and methods.

Key Words： China; Science and technology innovation policy; Assessment; Framework

科技創(chuàng)新政策是決策者為實現(xiàn)國家科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)增長而對社會公共資源進(jìn)行權(quán)威性分配的工具[1]。政策評估則是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的核心要素[2]。科學(xué)合理的科技創(chuàng)新政策評估能有效衡量科技創(chuàng)新政策實施效果，決定科技創(chuàng)新政策未來走向，關(guān)乎科技決策和創(chuàng)新治理現(xiàn)代化。新時代以來，基于科技創(chuàng)新政策管理的需要，各級政府科技管理部門和非官方機(jī)構(gòu)開展了多層面、多領(lǐng)域的科技創(chuàng)新政策評估活動，取得了較好成效，但目前科技創(chuàng)新政策評估還處于初步階段，評估中還缺乏系統(tǒng)、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的評估理論方法指導(dǎo)[3]。特別是還沒有形成一個普遍認(rèn)可、適用性廣的評估框架，為具體評估工作提供指導(dǎo)，這在很大程度上影響評估的效果。

1? 新時代中國科技創(chuàng)新政策評估框架現(xiàn)狀檢視

探究中國科技創(chuàng)新政策評估框架現(xiàn)狀主要基于中國知網(wǎng)（CNKI）收錄的相關(guān)研究成果，以“科技創(chuàng)新政策評估”為篇名進(jìn)行檢索，截止到2021年6月底，檢索到論文22篇。這些成果對科技創(chuàng)新政策評估活動作出有益的探索，但在評估框架研究設(shè)計中，還存在著一些不足。

1.1 評估設(shè)計聚焦政策效果環(huán)節(jié)而忽視政策制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)

我國現(xiàn)有相關(guān)科技創(chuàng)新政策評估框架在評估內(nèi)容及相關(guān)指標(biāo)設(shè)計上，較多關(guān)注政策效果環(huán)節(jié)，即關(guān)注政策的效益、效率、績效等，而對政策過程的其他環(huán)節(jié)，特別是政策制定環(huán)節(jié)關(guān)注不多。其中，“基于供給面、需求面和環(huán)境面政策維度的評估框架”[4]，主要涉及的是政策產(chǎn)出和效果指標(biāo)，沒有涉獵政策制定環(huán)節(jié);“基于政策投入和產(chǎn)出的評估框架”[5]，從政策投入、產(chǎn)出角度來考察政策績效和效率，對政策制定環(huán)節(jié)也沒有涉及;“基于評估目的、評估時間和創(chuàng)新活動維度的評估框架”[6]，雖觸及了政策制定環(huán)節(jié)，但政策制定層面的指標(biāo)較為單薄，重視程度明顯不夠，關(guān)注的核心仍是政策的效率、效益和效果。而史密斯模型認(rèn)為，政策制定是關(guān)系公共政策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)和效果的關(guān)鍵影響要素，要給予重視[7]。總的來看，對政策制定環(huán)節(jié)關(guān)注不夠，對科技創(chuàng)新政策的價值特征研究欠缺，不能適應(yīng)全過程、全鏈條政策監(jiān)督評估的需求。同時，在政策執(zhí)行中，執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、外部環(huán)境等狀況如何及其之間的耦合程度決定了一項政策能否得到很好地執(zhí)行，這些都需要在評估中做到重點監(jiān)測。但當(dāng)前影響政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置、目標(biāo)對象、外部環(huán)境等關(guān)鍵因素在評估指標(biāo)中體現(xiàn)不足，這在很大程度上影響了政策執(zhí)行評估效果，應(yīng)引起政府部門和學(xué)界對此問題的重視。

1.2 評估標(biāo)準(zhǔn)和方法重定量分析而輕價值取向判斷

評估標(biāo)準(zhǔn)是衡量政策實施是否達(dá)到預(yù)期設(shè)定的政策目標(biāo)的依據(jù)[8]。其選擇決定著科技創(chuàng)新政策評估的方向。目前已涉及評估標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)研究成果多重視政策的經(jīng)濟(jì)、效果和效率等事實標(biāo)準(zhǔn);而對于公平性、回應(yīng)性和適當(dāng)性等價值標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注不夠。從上述論文的統(tǒng)計分析看，有1篇論文專門研究科技創(chuàng)新政策價值評估，另有1篇論文對科技政策的行政、經(jīng)濟(jì)和社會價值進(jìn)行了探討，其余論文在涉及評估標(biāo)準(zhǔn)時，多注重效果和效率等事實標(biāo)準(zhǔn)。在“重事實標(biāo)準(zhǔn)，輕價值標(biāo)準(zhǔn)”的評估思維模式影響下，現(xiàn)有評估框架和模型偏重采用數(shù)理模型和定量分析，缺乏必要的定性分析和價值判斷，使得重定量分析而輕價值取向判斷的問題凸顯。缺乏價值判斷的政策評估既不能有效回答政策的價值目標(biāo)和價值取向問題，也不能充分體現(xiàn)評估的價值糾偏和引導(dǎo)功能。

1.3 評估實踐操作性和實用性欠缺

現(xiàn)有關(guān)于科技創(chuàng)新政策評估框架研究成果多從理論上界定評估內(nèi)容和進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計，沒有有效對接中國科技創(chuàng)新政策評估實踐需求，可操作性不夠強(qiáng)，對科技創(chuàng)新政策評估實踐的具體指導(dǎo)作用也有限。同時，評估中過于強(qiáng)調(diào)技術(shù)分析和量化評估方法，但該方法所需的一些假設(shè)條件由于受到評估環(huán)境、資源和成本等制約在現(xiàn)實中往往難以實現(xiàn)。此外，科技創(chuàng)新政策從制定、正式出臺到具體執(zhí)行存在多元主體的博弈，多種利益關(guān)系相互交織以及政策問題本身復(fù)雜性、政策資源混合性和政策外部環(huán)境變化性等使得科技創(chuàng)新政策評估具有復(fù)雜性。這些都影響到通過單純的技術(shù)分析和定量評估方法對科技創(chuàng)新政策進(jìn)行精準(zhǔn)測算的準(zhǔn)確性。因而，評估得出的結(jié)論可靠性不強(qiáng)和可信度不高，評估結(jié)論不易被評估委托方、管理決策方接受，這使得評估的實用性受到影響。

2? 新時代中國科技創(chuàng)新政策評估框架優(yōu)化設(shè)計理念

一以貫之地遵循先進(jìn)、務(wù)實的評估設(shè)計理念是實現(xiàn)科技創(chuàng)新政策評估框架設(shè)計不偏離正確方向的重要保障。

2.1 覆蓋政策全過程

科技創(chuàng)新政策具有動態(tài)性特征，其運行的各環(huán)節(jié)會隨著政策受眾和外部環(huán)境等因素的變化而變化。一方面，沒有科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼咧贫ㄔu估，就無法保證科技創(chuàng)新政策的目標(biāo)性和針對性;沒有實時執(zhí)行評估就不可能發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中的問題;沒有效果評估則難以了解到政策實施的效果和落實情況[9]，因而需要建立起有效覆蓋政策各環(huán)節(jié)的評估指標(biāo)體系。另一方面，政策制定、執(zhí)行和效果其中任何一個均可作為自變量影響另外兩個環(huán)節(jié)，這要注意從聯(lián)系和動態(tài)的視角來評估三個環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，形成系統(tǒng)性、流暢性的評估回路，不能將其割裂。

2.2 體現(xiàn)響應(yīng)性

西方學(xué)者率先提出的回應(yīng)性評估理念認(rèn)為，評估是“通過涉及利益相關(guān)者并消耗大量時間和資源的互動的協(xié)商來確定參數(shù)和界限”[10]的過程。該理念的核心在于要關(guān)注利益相關(guān)方的訴求與疑問，并及時給予回應(yīng)。當(dāng)前在我國科技政策創(chuàng)新評估研究和實踐中，同樣不可忽視相關(guān)利益方的態(tài)度，要堅持評估的“回應(yīng)”“協(xié)商”“共同構(gòu)建”，探索實施互動式評估。這需要在評估框架設(shè)計中，注重體現(xiàn)評估決策部門、執(zhí)行部門、政策受益方等利益相關(guān)方之間充分的溝通，相關(guān)主體廣泛參與評估過程，并建立對評估結(jié)果的及時反饋和交流機(jī)制。

2.3 注重積極借鑒與立足國情相結(jié)合

世界各國雖然國情、社會性質(zhì)等不同，但提出的創(chuàng)新政策評估在內(nèi)容、方式、價值等方面具有共通的規(guī)律和特點。西方科技創(chuàng)新政策評估興起于20世紀(jì)60年代，現(xiàn)具有一套較成熟評估體系，評估框架經(jīng)過多年實踐也逐步完善。中國科技創(chuàng)新政策評估框架設(shè)計可以借鑒其有益的經(jīng)驗做法，提高框架設(shè)計水平。同時，中西方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治制度屬性、科技發(fā)展階段、科技管理體制等方面存在不同。這又要求不能照搬國外模式，對科技創(chuàng)新政策評估應(yīng)注重結(jié)合當(dāng)前中國科技管理體制、科技創(chuàng)新決策機(jī)制、科技創(chuàng)新政策成熟程度、政策價值取向等內(nèi)容，加強(qiáng)科技創(chuàng)新政策評估方法的系統(tǒng)研究，在評估方法、關(guān)鍵問題和價值取向選擇上，突出本土化視角，體現(xiàn)中國特色。

3? 新時代中國科技創(chuàng)新政策評估框架優(yōu)化探討

遵循上述評估理念，在充分考慮中國國情和科技創(chuàng)新政策現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，優(yōu)化設(shè)計中國科技創(chuàng)新政策評估框架。評估基本框架見圖1所示。

3.1 政策評估環(huán)節(jié)

每項科技創(chuàng)新政策都具有包含制定、執(zhí)行、效果監(jiān)測、終止在內(nèi)的政策周期。這需要將政策制定、執(zhí)行和效果3個基本環(huán)節(jié)均納入評估范圍，進(jìn)行整體考察、系統(tǒng)分析和綜合評估，充分體現(xiàn)評估的系統(tǒng)性和完整性。具體而言，以政策周期為邏輯主線，覆蓋事前評估、事中評估到事后評估，從目標(biāo)監(jiān)測、過程監(jiān)測到結(jié)果監(jiān)測，建立系統(tǒng)化的科技創(chuàng)新政策監(jiān)測評估體系。

3.2 政策評估要素

遵循政策全過程監(jiān)測評估的基本邏輯，圍繞科技創(chuàng)新政策制定、執(zhí)行和效果3個環(huán)節(jié)，構(gòu)建由政策“目標(biāo)”“投入、活動”“產(chǎn)出、成效”等評估要素組合形成的評估邏輯回路，并對評估要素具體內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化分解。

第一，政策“目標(biāo)”層面。不同政策因?qū)嵤┲黧w和內(nèi)容的不同，其預(yù)設(shè)的政策目標(biāo)會不同，既有單一又有多重目標(biāo)。對此，需要對科技創(chuàng)新政策的目標(biāo)具體規(guī)定進(jìn)行對標(biāo)和評估分析，實施政策制定評估。特別是對于多重目標(biāo)，要注重不同目標(biāo)之間關(guān)聯(lián)性和層次性。第二，政策“投入、活動”層面。主要涉及科技創(chuàng)新政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和目標(biāo)群體兩類主體。在投入方面，包括政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員配備、經(jīng)費投入、規(guī)章制度制定等，政策目標(biāo)群體人員調(diào)配、經(jīng)費投入、評估設(shè)備配備等。在活動方面，包括政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)工作方案制訂、政策宣傳培訓(xùn)、政策申請受理、政策落實等;政策目標(biāo)群體開展研發(fā)、產(chǎn)學(xué)研合作、科技人才培養(yǎng)、組織管理創(chuàng)新等。第三，政策“產(chǎn)出、成效”層面。在產(chǎn)出方面，指科技創(chuàng)新政策實施后產(chǎn)生的直接產(chǎn)出，如創(chuàng)新主體產(chǎn)生的論文、專利、技術(shù)、產(chǎn)品等科技創(chuàng)新成果;在成效方面，既包括政策實施的短期成效，如激發(fā)政策目標(biāo)群體創(chuàng)造性，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新能力，推動技術(shù)和產(chǎn)品升級等效果如何;又包括政策實施的長期成效，如加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動創(chuàng)新型國家建設(shè)等成效如何。

3.3 政策評估關(guān)鍵問題

為了使政策評估要素更具體化和評估更有針對性，應(yīng)基于“制定——執(zhí)行——效果”評估邏輯鏈條，在各環(huán)節(jié)評估要素下分別設(shè)計具體的評估關(guān)鍵問題，用以支撐相應(yīng)的評估要素。在政策制定環(huán)節(jié)上，關(guān)鍵問題包括價值目標(biāo)與科技發(fā)展戰(zhàn)略的契合度、政策科學(xué)性、政策公平性、制定程序的公正性等。在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)上，關(guān)鍵問題包括價值目標(biāo)執(zhí)行程度、政策資源保障度、執(zhí)行人員能力與態(tài)度、政策執(zhí)行便捷度等。在政策效果環(huán)節(jié)上，關(guān)鍵問題包括政策目標(biāo)的實現(xiàn)度、政策效率、目標(biāo)群體和公眾對政策效果的評價等。

3.4 政策評估標(biāo)準(zhǔn)與方法

在評估標(biāo)準(zhǔn)選擇上，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧事實與價值標(biāo)準(zhǔn)。前者包括政策效果和效率等。效果是以衡量政策實施對政策客體和環(huán)境等產(chǎn)生的具體結(jié)果與影響為主要內(nèi)容的評估準(zhǔn)則，是政策評估的核心標(biāo)準(zhǔn);效率則是用于衡量實現(xiàn)政策預(yù)期效果所投入政策資源具體數(shù)量的準(zhǔn)則。后者包括政策適當(dāng)性、公平性和回應(yīng)性等。適當(dāng)性是考量政策預(yù)期目標(biāo)和價值取向等設(shè)定是否合理和必要，是政策評估的首要標(biāo)準(zhǔn);公平性主要評價政策受益與成本在社會不同群體間合理有效分配的程度;回應(yīng)性則反映政策滿足目標(biāo)群體的訴求與偏好等的迅捷與充分程度。

在評估方法上，第一，采取“基于證據(jù)”和“面向關(guān)鍵問題”評估法。前者是遵循讓證據(jù)說話的原則，依據(jù)最有效證據(jù)開展的政策評估;后者遵循重點論原則，通過關(guān)注政策關(guān)鍵問題以掌握政策全貌來進(jìn)行的政策評估。兩者能聚焦政策評估的核心問題，符合中國科技創(chuàng)新政策評估實際。第二，堅持定性與定量評估相結(jié)合方法。在科技創(chuàng)新評估中，可基于定性分析，運用理論分析、問卷調(diào)查、專家訪談、案例研究等方法，進(jìn)行理論論證或到企業(yè)、科技創(chuàng)新服務(wù)機(jī)構(gòu)及相關(guān)政府部門進(jìn)行實地調(diào)查與訪談，并對收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理和分析，發(fā)現(xiàn)政策實施中好的做法和不足[11];可基于定量分析，使用統(tǒng)計分析、數(shù)理模型分析等方法，運用數(shù)量指標(biāo)來進(jìn)行政策評估以獲取更精準(zhǔn)數(shù)據(jù)。

4? 結(jié)語

由評估環(huán)節(jié)、要素、關(guān)鍵問題、標(biāo)準(zhǔn)與方法四個層面，相互支撐、相互銜接，共同構(gòu)成系統(tǒng)、完整的中國科技創(chuàng)新政策評估框架。這一框架定位為科技創(chuàng)新政策評估的基礎(chǔ)性指導(dǎo)框架，而非針對某一具體政策的評估操作性指南。因而，在框架設(shè)計時，對評估要素、關(guān)鍵問題、標(biāo)準(zhǔn)與方法等設(shè)計更多體現(xiàn)一般性內(nèi)容和要求，以便為不同類型政策提供參考。

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