鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能建設(shè)的調(diào)查與思考

歐陽(yáng)姣

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最基層政權(quán)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是行政體制的最基層行政組織，既擔(dān)負(fù)著貫徹落實(shí)黨和國(guó)家方針政策的任務(wù)，又承擔(dān)著組織、動(dòng)員、規(guī)劃和規(guī)范農(nóng)村建設(shè)的各種任務(wù)，是黨和國(guó)家農(nóng)村工作的基礎(chǔ)，面向民生問(wèn)題的首要窗口，位置關(guān)鍵，地位重要。新時(shí)代，隨著各項(xiàng)改革的不斷深人，農(nóng)村工作形勢(shì)發(fā)生了復(fù)雜而深刻的變化。如何適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展要求，更好的服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能建設(shè)提出了新的更高要求。為此，本文以宜章縣為例，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新型職能建設(shè)作一探討。

一、宜章縣簡(jiǎn)介

宜章縣，隸屬于湖南省郴州市，是省際邊界縣。全縣共11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、287公里與廣東接壤，是湖南的“南大門(mén)”，古稱(chēng)“楚粵之孔道”。現(xiàn)轄14鎮(zhèn)5鄉(xiāng)共19個(gè)鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)，有246個(gè)村民委員會(huì)、19個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)、3550個(gè)村民小組、258個(gè)居民小組，總面積2117平方公里，總?cè)丝?5.48萬(wàn)。近年來(lái)，隨著政府職能轉(zhuǎn)變深入推進(jìn)，宜章縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能建設(shè)不斷健全、服務(wù)水平顯著提升，但也存在政府職能與權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)、人員要求和能力不一致、干群關(guān)系不和諧等問(wèn)題。

二、存在問(wèn)題及原因

（一）政府職能與權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)，權(quán)與責(zé)不匹配。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為完全的一級(jí)行政單位，具有承上啟下的重要作用。然而“屬地管理”原則下權(quán)小責(zé)大、有責(zé)無(wú)權(quán)現(xiàn)象常見(jiàn)。以行政執(zhí)法為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不具有行政執(zhí)法主體資格，安全監(jiān)管、食藥監(jiān)管等行業(yè)執(zhí)法需要聯(lián)合縣一級(jí)主管單位進(jìn)行，然而在實(shí)際操作中，往往不得不越俎代庖，導(dǎo)致“知法犯法”現(xiàn)象叢生。究其原因：

一是上級(jí)政府責(zé)任下放，權(quán)力上收。

通過(guò)級(jí)級(jí)責(zé)任狀簽署，層層傳導(dǎo)壓力，逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府變身“全能政府”。更有甚者，各項(xiàng)工作動(dòng)不動(dòng)便施以“問(wèn)責(zé)”，“與績(jī)效掛鉤”，“報(bào)紀(jì)委備案”，“一票否決”等舉措，雖對(duì)不作為現(xiàn)象確有一定督促警示作用，但因?yàn)椴豢煽匾蛩睾推渌陀^原因，導(dǎo)致工作存有不足。

二是角色定位與責(zé)任不匹配。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府責(zé)任對(duì)上，權(quán)力對(duì)下，面對(duì)的是上級(jí)政府和下級(jí)群眾兩個(gè)截然不同的主體對(duì)象，所承擔(dān)的角色定位自然不同。現(xiàn)實(shí)情況下，上級(jí)安排布置工作占鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常工作比重大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府疲于應(yīng)對(duì)上級(jí)交辦工作，加之各級(jí)各類(lèi)督導(dǎo)、檢查、調(diào)研頻繁，致使責(zé)權(quán)“內(nèi)外失衡”，“虛實(shí)失衡”。

（二）人員要求和能力不一致，所求與所得不對(duì)等。

結(jié)構(gòu)失衡、人員老化是現(xiàn)今鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對(duì)的一個(gè)普遍性問(wèn)題，此背景下，人員主動(dòng)性與積極性不足，活力與創(chuàng)新力不夠，致使政府效能低下，運(yùn)行不暢。究其原因：

一是非公事業(yè)編人員上升渠道受阻。

現(xiàn)階段干部提拔重用大幅傾向看中公務(wù)員身份，以70后為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)非公事業(yè)編人員占比大，他們工作經(jīng)驗(yàn)豐富、工作能力較強(qiáng)，但受到年齡、身份等限制，無(wú)法提拔重用，工作積極性大大受挫。

二是待遇減少，不公現(xiàn)象普遍存在。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)為追求內(nèi)部平衡穩(wěn)定，簡(jiǎn)單采取一刀切的形式，相較縣一級(jí)單位，部分應(yīng)發(fā)該發(fā)待遇亦未能落地。

（三）干群關(guān)系不和諧，上下消息不暢通。

群眾對(duì)政府工作滿意度不高，對(duì)干部職工認(rèn)可度不夠。縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)消息傳達(dá)不暢，導(dǎo)致信息不對(duì)稱(chēng)。傳達(dá)偏差導(dǎo)致工作成效與實(shí)際要求不一致，工作反復(fù)，返工成常態(tài)，大量時(shí)間精力浪費(fèi)。村干部花大量時(shí)間往返鎮(zhèn)村兩級(jí)領(lǐng)送材料，效率低下，執(zhí)行力不強(qiáng)。淺析原因，從干部層面看，干部職工自我認(rèn)識(shí)不到位。部分干部職工存在官本位思想，為民辦事為民服務(wù)意識(shí)淡薄，身份、心態(tài)轉(zhuǎn)換未到位。例如長(zhǎng)期借調(diào)縣級(jí)單位人員，工作內(nèi)容大幅度轉(zhuǎn)換，一時(shí)難以適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五加二”，“白加黑”工作強(qiáng)度。從群眾層面看，群眾維權(quán)意識(shí)提高。隨著農(nóng)村群眾生活水平的進(jìn)步和文化水平的提高，大部分群眾能夠合理表達(dá)自我訴求。但也有不少數(shù)群眾，法律意識(shí)淡薄，用不正當(dāng)不合法的方式表達(dá)自身的訴求，并且態(tài)度強(qiáng)硬，難以溝通。從政府層面看，則是層層傳達(dá)致偏差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為溝通縣村兩級(jí)的橋梁，是信息傳導(dǎo)的中間媒介。但在實(shí)際工作過(guò)程中，信息傳送帶運(yùn)行并不順暢。往往是領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議出席，下級(jí)布置工作，“會(huì)議三小時(shí)，微信二十字”，對(duì)上級(jí)政策了解不深，理解不透，向下傳達(dá)不準(zhǔn)確。

（四）綜合管理不到位，內(nèi)部管理待完善。

從日常工作層面，日常考勤方式單一，干部職工受約束少，早退遲到現(xiàn)象常有發(fā)生。從生產(chǎn)生活層面，干部職工住房分散雜亂，未有顯著辦公區(qū)域與住房區(qū)域劃分，且辦公區(qū)域未有明顯指引，致使群眾辦事找人困難、門(mén)衛(wèi)設(shè)置形同虛設(shè)、辦公時(shí)間外來(lái)非辦事人員喧嘩吵鬧等。原因主要在于一是內(nèi)部管理松散，沒(méi)有形成內(nèi)部管理相應(yīng)機(jī)制，監(jiān)督缺位;二是干部職工缺少主人翁意識(shí)，對(duì)現(xiàn)狀見(jiàn)怪不怪，沒(méi)有及時(shí)加以制止和勸阻。

三、對(duì)策和建議

（一）理順職權(quán)關(guān)系，改革“三權(quán)”體制。

上級(jí)政府應(yīng)通盤(pán)考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況，做好前期調(diào)研，做出科學(xué)決策。規(guī)范理順職權(quán)關(guān)系---要么收權(quán)收責(zé)，要么放權(quán)放利。打破“屬地管理”限制，避免一刀切的不合理做法，明確、細(xì)化責(zé)任歸屬，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府及工作人員一定容錯(cuò)空間。針對(duì)雙重領(lǐng)導(dǎo)人員問(wèn)題，應(yīng)與縣一級(jí)主管單位進(jìn)行管理權(quán)比重分配，下放部分管理權(quán)限。在涉及此類(lèi)人員切身利益的事項(xiàng)需征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)意見(jiàn)，不聽(tīng)一家言，綜合考核人員表現(xiàn)。

（二）拓寬上升渠道，平衡人員訴求。

一是加強(qiáng)年輕干部的儲(chǔ)備。廣開(kāi)路子，廣招人才，筑巢引鳳。新鮮血液的注入能夠帶來(lái)活力與生機(jī)也能夠以新帶老，發(fā)揮鯰魚(yú)效應(yīng)。

二是破除人才使用屏障。

打破陳舊觀念，不拘一格用人才，避免唯資歷論，唯身份論，唯學(xué)歷論，唯黨派論等錯(cuò)誤偏向。積極開(kāi)展內(nèi)部業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動(dòng)，提升干部職工技能業(yè)務(wù)水平，使干部職工能夠與時(shí)俱進(jìn)，增加自身砝碼。

三是平衡職工所得與所求。一方面，給予一定擇崗自主權(quán)，讓干部職工根據(jù)自身能力定位結(jié)合崗位實(shí)際填報(bào)崗位志愿，給予一定擇崗自主權(quán)。另一方面，保證待遇。在不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)的情況下，通過(guò)系列舉措，例如完善績(jī)效考核細(xì)則，將日常工作完成情況納入考核范疇等，變相激勵(lì)干部職工樹(shù)立擔(dān)當(dāng)意識(shí)，增強(qiáng)主動(dòng)性積極性。

（三）改善干群關(guān)系，暢通信息渠道。

領(lǐng)導(dǎo)干部要加強(qiáng)提升自我認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變工作態(tài)度，改進(jìn)工作方法。抓頭雁，樹(shù)典型，以上帶下，樹(shù)立責(zé)任擔(dān)當(dāng)，強(qiáng)化監(jiān)督職責(zé)。上下級(jí)信息渠道的暢通需要多方的努力。一是要積極溝通，充分理解熟悉政策再行下達(dá)。二是政府內(nèi)部需溝通到位形成合力。參考黨政領(lǐng)導(dǎo)文件柜設(shè)置，可分村設(shè)立文件欄，各組各部門(mén)將下發(fā)文件分村擺放，設(shè)立公示欄注明注意事項(xiàng)，減少村一級(jí)干部到鎮(zhèn)送領(lǐng)材料次數(shù)。

（四）創(chuàng)新體制改革，完善內(nèi)部管理。

一是制定可執(zhí)行可落地內(nèi)部管理舉措，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。規(guī)劃行政區(qū)與住宅區(qū)分離，落實(shí)退休退崗職工宿舍回收復(fù)利用。二是完善政府大院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，添設(shè)垃圾回收設(shè)備。三是加強(qiáng)對(duì)車(chē)輛及人員的日常管理，增設(shè)車(chē)輛進(jìn)出識(shí)別設(shè)備，對(duì)常進(jìn)出車(chē)輛進(jìn)行號(hào)碼錄入，強(qiáng)化門(mén)衛(wèi)職責(zé)。