宅基地房地一體確權登記的困境和破解之道

楊靜 駱秀芳

摘要：2016年，國家安排部署農村宅基地“房地一體”確權登記工作以來，各地各部門采取有力措施，大力推進農村宅基地“房地一體”確權登記發證工作，取得積極進展。但同時也遇到一些疑難問題，比如“戶”的認定、自發移民、規劃等手續缺失、多（高）層多戶農民住宅確權登記問題等，因相關政策依據缺乏，時間跨度長、化解難度大，直接影響農村宅基地確權登記整體推進。結合工作實際提出若干化解措施，希冀對化解宅基地疑難問題，推進農村宅基地房地一體確權工作提供參考。

關鍵詞：房地一體;困境;破解

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）10-0044-46 收稿日期：2021-08-12

1 關于確權登記中“戶”的認定問題

宅基地使用權和房屋所有權確權登記應按照“一戶一宅”要求，確權登記到“戶”。各地在確權登記實務中，大多以公安戶籍信息作為“戶”的認定依據，這種認定方式對于登記機構來說操作簡便。但是完全按照這種方式，會導致很多村民的權利得不到保障，比如個別地區落戶需要宅基地證書，而登記機構確權登記需要戶口簿，互為前置，村民的權益得不到保障。因此，在實踐中，筆者認為應靈活掌握，根據當地分戶建房的要求，對于分家析產合住或另行分開居住的農戶，結合村民自治方式予以認定。農村土地承包關系、婚姻關系、生產生活來源、是否納入城鎮社保都可以作為參考，相比而言，這些參考認定方式程序較為復雜，但對于特殊案例也不失為最大化保障村民合法權益的良策。

實踐中，符合分戶建房條件（例如成家立業分家析產或達到法定結婚年齡分家析產等，各地規定不一樣）未分戶，未經合法批準自行建房分開居住的，筆者認為，若新建房屋占用的宅基地符合相關規劃，經本農民集體同意并公告無異議或異議不成立的，可在補辦有關用地手續后，依法予以確權登記;沒有分開居住的，其實際占用的宅基地面積未超過分戶以后宅基地合計面積標準的，應在補充權屬來源后，按照實際使用面積予以確權登記，符合宅基地分割要求的可進行分割登記，不符合分割條件的，可按照共用宗進行確權登記。

2 關于移民宅基地確權登記問題

2.1 政策性移民宅基地確權登記問題

生態移民、易地扶貧搬遷等政策性移民安置房確權登記應嚴格按照“一戶一宅”原則，分類處理。為遷入區宅基地確權登記的前提是退出并注銷遷出區宅基地。當然，現實中的難題在于，移民在遷入區已分配宅基地但未退出遷出區宅基地，針對這種情況，筆者認為遷入區和遷出區自然資源部門要及時對接，依法注銷移民原籍宅基地、收回宅基地使用權后，由遷入區辦理登記。

2.2 自發移民宅基地確權登記問題

實踐中，自發移民行為往往是確權登記的難點，自發移民的背后集合了集體經濟組織成員身份認定、土地權屬來源缺失以及違背“一戶一宅”法律規定等系列問題，這些問題錯綜復雜，形成年代久遠。在目前尚無明確政策依據的情況下，筆者認為應靈活掌握，按照《土地管理法》“戶有所居”的法律要義，在移民退出原籍宅基地、符合“一戶一宅”要求、遷轉戶籍、符合規劃的前提下，經居住地農民集體同意，村委會確認并公告30天無異議或異議不成立，報鄉（鎮）人民政府審定批準補辦用地手續后，登記機構依法進行確權登記。

3 規劃建設手續不完善的宅基地確權登記問題

農村宅基地及房屋大多建成年代較早，規劃建設手續缺失情況較為普遍。筆者認為對合法宅基地上房屋沒有符合規劃或建設相關材料的，位于城市、鎮規劃區內的，登記機構應結合地方政府在城鄉建設、征地拆遷現實情況等方面考量，推進確權登記工作;對于能夠補充規劃手續的，自然資源部門可按現狀出具規劃認定或核實意見，由登記機構辦理登記。位于城市、鎮規劃區外，村莊規劃實施前的，筆者認為，因尊重歷史、面對現實，在辦理登記時無需提交符合規劃或建設的相關材料;村莊規劃實施后的，可由村委會公告30日無異議或者異議不成立，經鄉（鎮）人民政府審定后，按照審定結果予以確權登記。

對于政府主導的新農村建設、移民安置、地質災害防治等項目，用地手續不全的，應依法依規補辦用地手續后，登記機構進行確權登記;規劃手續不全的，由自然資源部門按現狀出具規劃認定或核實意見后，依法確權登記。

4 關于多（高）層多戶農民住宅確權登記問題

因城鄉建設發展需要，安置農民上樓的情況較為普遍，但是涉及這一類住房的確權登記政策尚不夠明晰，各地存在觀望態度。政策明確了新型農村社區或多（高）層多戶農民公寓，可參照國有建設用地使用權政策規定，辦理宅基地等集體土地上的建筑物區分所有權登記。但是對于中心村、小城鎮等多（高）層農民住宅的確權登記，目前無據可依。筆者認為，對于此類農民住宅的確權登記工作，應一并參照參照國有建設用地使用權及建筑物區分所有權的規定辦理登記，涉及權利類型、權利性質、共有方式等內容應根據實際情況靈活處理。此外，對于安置的多套住房辦理登記涉及上市交易限制性條件等政策，應由不動產所在地縣級人民政府負責制定。

5 關于改變宅基地用途確權登記問題

隨著農業現代化的進程，農村生產生活需求的不斷變化，村民在原有宅基地范圍內，或者以原有宅基地為基礎擴建，用于經營商鋪、農產品加工、發展農家樂等用途，逐步形成了以商業和住宅混合用途的情況，甚至向非本集體經濟組織成員或者城鎮居民買賣、租賃，改變為純商業化用途。按照國家政策，對于改變用途的宅基地確權登記問題，屬于利用宅基地發展一、二、三產業融合發展的，按照宅基地用途進行確權登記。但是，在實踐中，各地對于一、二、三產業融合發展各方理解尺度標準不一致，確權登記依然存在困難。筆者認為，登記機構在確權登記時首先應確定申請人必須為本集體經濟組織成員，其次要把握好“一戶一宅”的法律規定，最后要在規范開展權籍調查基礎上，對于在合法宅基地范圍內開展農產品生產業、加工業和銷售服務業的融合發展的，可按照住宅用途進行確權登記。

6 暫不予登記的情形

對于在基本農田或自然保護地范圍內的宅基地，即使部分宅基地是在基本農田劃定或自然保護地劃定之前合法取得的，筆者認為，應統籌兼顧尊重歷史、著眼長遠的原則，在不影響農戶居住功能的前提下，先期做好權籍調查工作，摸清底數，建立臺賬，待后續基本農田紅線調整、自然保護地優化整合、生態保護紅線評估調整等工作完成后，適時開展確權登記工作。

7 結語

農村宅基地“房地一體”歷史遺留問題年代久遠，化解工作任重道遠，發揮“政府主導、部門聯動”的工作機制，是推動化解此類問題的關鍵一招。應當按照“缺什么補什么、誰審批誰負責”的原則，明確責任主體，發揮自然資源、住房建設、農業農村等部門聯動配合作用，形成工作合力，完善手續后由登記機構辦理登記，僅依靠項目建設末端的登記機構一方倒逼難免心有余而力不足。隨著農民權利意識的增強，農村宅基地確權登記工作需求日益增加，規范開展登記工作的要求也日漸提升，按照不動產登記遵循的連續性原則，歷史遺留問題的化解任務非常迫切，各地應高度重視，創新化解疑難問題，推動宅基地“房地一體”工作取得新成效，使城鄉一體的不動產統一登記邁上新臺階。

作者簡介：楊靜、駱秀芳，寧夏回族自治區自然資源和不動產確權登記中心。