高校開展重大政策執(zhí)行審計探討

劉罡　李易倩　師展

[摘要]本文以科研“放管服”政策執(zhí)行審計為例，探討高校對國家重大政策執(zhí)行審計的目標定位、組織方式、審計方法、審計內(nèi)容、審計評價等，為高校今后開展重大政策執(zhí)行審計提供一些路徑和借鑒。

[關鍵詞]高校? 科研? ?“放管服”? ?重大政策執(zhí)行審計

一、引言

為貫徹落實國家科研“放管服”政策，Z 大學高度重視，成立了以黨委書記、校長為組長的科研“放管服”任務落實工作領導小組，加強對“放管服”政策落實的領導。學校領導小組對政策落實進行了任務分解，明確到責任單位，并要求2019年6月底前，各職能部門分別負責完成有關科研經(jīng)費調(diào)劑、橫向委托經(jīng)費、科研急需設備采購、年薪制、成果轉化、科研誠信、信息公開、學術助理、財務助理等方面管理辦法的制定與完善等工作;2019年12月底前，建立覆蓋科研業(yè)務活動全過程管理與服務體系，完善階段性科研成果和數(shù)據(jù)檔案管理，簡化報賬和業(yè)務流程，探索建立“一站式”服務大廳。學校各職能部門在工作小組的領導下，認真學習科研“放管服”有關政策，結合學校實際，分別制定學校的各種管理辦法并落實執(zhí)行。本文以Z大學科研“放管服”政策執(zhí)行審計（以下簡稱“放管服”審計）作為案例，對高校開展重大政策執(zhí)行審計的做法作進一步的分析。

二、文獻回顧

隨著國家審計機關對重大政策執(zhí)行審計的開展和推進，國內(nèi)很多研究人員對此進行了探討。宋依佳認為審計機關要推動建立健全政策執(zhí)行跟蹤審計體系，加強對政策的基礎性研究，明確政策執(zhí)行情況審計的目標，把握政策執(zhí)行跟蹤審計的切入點，建立政策執(zhí)行跟蹤審計的計劃管理和組織實施體系。王平波對國家政策執(zhí)行跟蹤審計的定義定位、思路目標、項目計劃、范圍內(nèi)容、組織管理、質量保證、成果績效、特別準則、自身建設和意義作用等基本問題進行了思考和探討。朱智鴻提出了跟蹤審計應秉持的理念和績效評價定位，以及在加強同傳統(tǒng)審計項目結合、選準政策審計主題切入點、創(chuàng)新組織模式、探索審計成果報告形式、提升審計質量和成果利用等方面的路徑、建議和措施。李晗、何利輝結合政策跟蹤審計的案例分析，提出了聯(lián)合審計、制訂政策跟蹤審計制度法規(guī)、構建政策措施貫徹落實績效評價體系、進一步完善政策跟蹤審計、構建政策跟蹤審計大數(shù)據(jù)工作模式等建議。張龍平、熊雪梅認為政策執(zhí)行效果審計具有績效審計和跟蹤審計的特點，政策評價指標體系的構建主要有過程觀和目標觀兩種思路，其構建的評價指標為過程與目標兩個分項，二級指標分別為過程分項的四個指標和目標分項的三個指標。從已有的文獻來看，大多數(shù)從政府審計的視角進行研究，尚未看到對高校開展重大政策執(zhí)行審計進行研究的資料。

從實務工作來看，高校目前對此項工作的推動力度和進度還不夠。根據(jù)中國教育審計學會2020年的調(diào)研結果顯示，參與調(diào)研的31所中央管理高校中，有11所高校反饋開展了此項工作，其中僅有2所高校是作為獨立項目開展的，其余9所高校是在開展其他審計項目時，對相關的國家重大政策進行了關注。調(diào)研結果表明，高校重大政策執(zhí)行審計尚處于探索階段，高校對重大政策執(zhí)行審計的目標定位是什么、審什么、怎么審，還沒有清晰和明確的認識，上級主管部門也沒有規(guī)范統(tǒng)一的指導性意見。

三、高?？蒲小胺殴芊闭邔徲嬕?/p>

（一）審計目標

高?？蒲小胺殴芊睂徲嫻ぷ饕酝苿訃铱蒲小胺殴芊闭叩呢瀼芈鋵?、促進國家政策順利實施并實現(xiàn)預期效果為目標，通過審計檢查，及早發(fā)現(xiàn)國家政策執(zhí)行過程中偏離預期目標的情況，提出審計意見和建議，糾正不規(guī)范行為，促進“放管服”政策的有效實施。

（二）審計方法

以國家科研“放管服”政策文件為依據(jù)，結合師生對科研經(jīng)費“放管服”的實際需求，對照檢查學校修訂的相關管理制度及采取相應的改進措施是否與上級政策要求相符、政策制定是否符合內(nèi)控要求、政策是否得到執(zhí)行落實、政策執(zhí)行的效率效果如何、是否建立長效機制等。

（三）審計組織方式

在組織方式上，采取了以內(nèi)部審計部門主導、中介機構參與具體審計的聯(lián)合審計方式;在項目安排上，作為單獨立項的審計項目，以便聚焦目標，審深審透;從審計對象來看，由內(nèi)審部門直接對學校層面實施審計困難較大，也不好評價，所以審計對象為具體負責“放管服”政策落實的牽頭單位，如科研院、財務處、國資處等部門。

（四）審計內(nèi)容

根據(jù)上級文件提出的科研“放管服”改革具體要求，明確了本次政策執(zhí)行審計的內(nèi)容包括：修訂和完善學校科研管理文件等制度保障方面;下放審批權限、規(guī)范預算調(diào)劑范圍和審批程序、統(tǒng)籌使用項目間接經(jīng)費、勞務費方面;解決“報銷繁”、建立健全財務助理、學術助理制度方面;制定完善年薪制管理辦法方面;完善成果轉化管理方面;完善科研急需設備采購及限時辦結管理方面;加大科研管理信息化建設方面;加強科研誠信建設方面;自主選擇具有資質的第三方中介機構結題財務審計等提升服務水平的優(yōu)化管理方面;等等。

四、高校開展重大政策審計的難點

（一）對重大政策審計的定位還不清晰

經(jīng)過幾年發(fā)展，國家審計對重大政策的審計工作已經(jīng)有了明確定位，它是國家審計機關對各地區(qū)各部門貫徹落實國家重大政策和宏觀調(diào)控部署情況進行的審計監(jiān)督。但高校內(nèi)部審計對此項工作的認識還不清晰，審計署、教育部的文件規(guī)定只是要求高校內(nèi)審部門對貫徹落實國家重大政策措施情況開展審計，至于審計的目標定位是什么、為什么審、審什么、怎么審，沒有明確的表述，也沒有規(guī)范統(tǒng)一的指導性意見。這也導致不少高校有畏難情緒，給審計實踐帶來了很大挑戰(zhàn)。

（二）對重大政策審計的組織方式有待探討

國家審計機關的審計組織方式經(jīng)過幾年實踐已經(jīng)比較成熟。從項目安排來看，以單獨立項的審計項目為主，以結合預算執(zhí)行審計、任期經(jīng)濟責任審計及其他審計項目為輔;從審計層級來看，以上審下為主，以同級審計為輔;從審計介入時間看，以全過程的跟蹤審計為主，以事后審計為輔。但高校此項工作剛剛起步，是采取獨立項目審計還是結合其他項目審計？是審計學校層面還是同級職能部門？是采用跟蹤審計還是事后審計？審計實務工作中應該采用何種方式，其優(yōu)缺點如何？對此，高校審計莫衷一是，還需要在實踐中進一步探討和檢驗。

（三）對重大政策審計的內(nèi)容還需明確

國家審計機關開展的政策跟蹤審計面極廣，它圍繞黨中央、國務院重大決策部署，審計黨和國家重大政策措施落實情況，包括重大政策和改革任務落實情況、重大項目完成情況、重點資金保障情況等。對高校而言，涉及黨和國家重大政策也不少，諸如高校思想政治、意識形態(tài)、立德樹人、學校治理、教學科研、“雙一流”建設、脫貧攻堅、科研“放管服”等。那么高校內(nèi)審部門應當關注哪些政策，是關注上述所有重大政策，還是重點關注與經(jīng)濟、管理相關的政策，需要在工作中進一步明確。

（四）對重大政策審計的評價還有難度

國家審計主要采取的是“上審下”模式，進行審計評價和出具審計結論沒有太大阻力和難度。但對于高校內(nèi)審來講，重大政策審計無論是審計學校層面還是相關職能部門，實際上是“下審上”或“同級審”，本身存在工作阻力，加上缺乏規(guī)范統(tǒng)一的評價依據(jù)和標準，評價難度可想而知。

五、科研“放管服”政策審計成效

通過審計科研“放管服”政策落實情況，在學校領導小組的領導下，學校相關職能部門認真對照上級相關文件精神，按照分工各司其職，緊密配合，基本上完成了學?？蒲小胺殴芊闭呗鋵嵢蝿铡Ｒ皇侵贫ㄅc完善了相關制度十余項，涵蓋科研管理的各個方面，并得到較好的執(zhí)行。二是加強了信息化建設，“一站式網(wǎng)上服務大廳”基本建成，優(yōu)化改進招標采購管理系統(tǒng)和財務自助報賬系統(tǒng)，減少了師生報銷奔波之苦。三是促進了科研成果轉化，近年來學校完成的科研成果轉化項目與金額有了較大提升。四是為科研活動提供了人力支持，學校聘用科研助理與財務助理，大大減輕了科研老師的工作壓力和負擔。五是加大了科研誠信行為的處理，按照規(guī)定對違規(guī)行為進行處理和警示教育。這次審計也發(fā)現(xiàn)一些需要改進和完善的問題，提請學校及相關責任部門加以改進，學?？蒲小胺殴芊闭呗鋵嵡闆r審計取得了良好成效。

六、高校開展重大政策執(zhí)行審計的建議

（一）高校真正重視，積極加以推動

進入新時代，提高政治站位，堅決貫徹落實黨和國家重大政策部署已經(jīng)成為高校講政治的基本要求，運用內(nèi)部審計手段督促重大政策落地落實也成為高校的基本責任。高校黨委要高度重視黨和國家重大政策的落實和執(zhí)行工作，站在講政治的高度，積極推動重大政策執(zhí)行審計試點工作，并將國家重大政策執(zhí)行審計逐步規(guī)范化、制度化。

（二）明確審計定位，確定審計內(nèi)容

與國家審計近乎全覆蓋的審計內(nèi)容不同，高校所涉及的黨和國家的重大政策，應當與學校辦學職能和承擔的任務直接相關。對于高校內(nèi)審部門，現(xiàn)階段應當重點關注與內(nèi)部審計職責相關的重大政策，如涉及經(jīng)費、經(jīng)濟、管理、內(nèi)控、教學、科研等，這些領域內(nèi)審部門比較熟悉，政策比較了解，是其日常職責，相對容易把握和評價。至于其他領域的重大政策執(zhí)行，則應當通過校內(nèi)巡察督查、紀檢監(jiān)察等途徑去推動落實。

（三）緊貼高校實際，選擇審計方式

根據(jù)當前高校重大政策審計的定位和任務，高校內(nèi)審機構應當根據(jù)自己學校實際情況，選擇合適的審計組織方式。從審計實施主體來看，既可以由學校內(nèi)審部門自行實施，也可以由選聘的中介機構實施，還可以由內(nèi)審機構與中介機構聯(lián)合實施;對于初次開展此項工作的，采取內(nèi)審機構與中介機構聯(lián)合審計的方式比較適宜，這可以有效發(fā)揮各自優(yōu)勢，推動工作順利開展。

從項目安排來看，既可以作為單獨立項的審計項目，也可以結合預算執(zhí)行審計、任期經(jīng)濟責任審計及其他審計項目來進行;但從實際效果看，結合其他項目審計對審計目標的聚焦、投入的精力、審計的深度和廣度都不夠，不如單獨立項項目的審計效果好。

從審計層級來看，高校內(nèi)審部門直接對學校層面實施審計難度較大（下審上），也不太好評價，所以現(xiàn)階段以同級審計比較可行（即審計對象為具體負責政策落實的牽頭職能部門），阻力和難度相對較小。

從審計介入時間看，由于全過程的跟蹤審計耗時較長，并且有時難以全程介入，當前內(nèi)審部門還應當以事后審計為主。高校此類審計可以叫作國家重大政策執(zhí)行審計，這種提法比較靈活，既可以按事后審計做，也可以按跟蹤審計去做。

（四）規(guī)范審計評價，保障黨和國家重大政策落地見效

高校重大政策執(zhí)行審計評價的內(nèi)容應當包括學校及所屬部門是否對照上級政策要求，按照職責范圍和任務分工，落實工作責任，制定具體措施，推動工作開展，完善制度保障，建立長效機制等。高校重大政策執(zhí)行審計評價標準包括相關的審計法規(guī)制度、黨和國家重大政策要求、公認的社會或行業(yè)標準等。

高校通過開展重大政策執(zhí)行審計，可以充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，及時發(fā)現(xiàn)在執(zhí)行過程中存在的問題，提出審計建議，促進黨和國家重大政策得以順利實施。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學，郵政編碼：100083，電子郵箱：liugang@cau.edu.cn）

主要參考文獻

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[3]王平波.我國政策執(zhí)行跟蹤審計基本問題研究[J].財政研究， 2013（2）：16-18

[4]朱智鴻.政策跟蹤審計作用及路徑探析[J].財會月刊， 2016（21）：103-106