國有股東對參股混改企業的審計研究

章敏捷　楊鳴　施婧

[摘要]保障國有資本保值增值對于我國加快建設現代化經濟體系，具有重大意義。本文分析當前國有資本參股混改企業的治理現狀，研究構建國有股東對其合法審計監督路徑，填補參股國有資本審計監督的空白，并以經濟責任審計視角建立“五維”審計量化評價指標體系，推動“管資本”為主的國資監管機制發揮更大實效。

[關鍵詞]參股混改企業? ?國有股東? ?管資本? ?“五維”評價

一、混改面臨的風險與問題

各級國有企業通過資產證券化、員工持股、引進戰略投資者等形式，分類推進混合所有制改革，建立現代法人治理結構，基本形成高質量改革發展局面。但是從統籌發展和安全目標來看，還存在一些問題與不足。

（一）合規內控“形同虛設”

各級國有資本控股的混改企業，能夠按照中國特色現代企業要求，建立市場經營機制，實現差異化管控。但對于國有股東不占控股地位的參股混改企業，特別是在混改前期未對后續監督監管機制做出明確安排的企業，由于缺乏有效的激勵約束措施，國有股東派駐“三會一層”人員，未能有效發揮作用，出現片面強調法人治理，非國有股東一家獨大，只追求“效率和效益”，而弱化“內控和合規”的情況。

（二）經營行為“涸澤而漁”

不少參股混改企業注重發揮股東各方合力，特別在市場開拓、經營效益以及生產技術上下功夫，而忽略企業黨建工作的重要性，導致集體領導和個人分工負責相結合的組織優勢得不到有效發揮，戰略發展大局受制于個別負責人員眼界的限制。非國有股東、職工股東以及經營者追求眼前的經營成果與現金流量，采取短期內跳躍式的發展模式，這種“涸澤而漁”的行為給企業長期發展埋下較大隱患。

（三）資本增值“紙面繁榮”

有些混改企業經營者為兌現高額績效激勵，改變會計政策、會計估計，甚至是采取虛假交易等方式美化財務報表，導致國有資本保值增值出現“紙面繁榮”。特別在參股混改企業中，國有股東處于小股東地位，對企業經營方針、投資計劃沒有決定權;國有股東派出的“三會一層”人員在相應機構中又是“少數派”，個別派出人員甚至由于沒有對其履職的激勵約束，產生“老好人”思維，聽任國有資產流失。

二、審計權限保障與實施思路

本文參照有關規章制度及文件精神，研究建立國有股東定期開展參股混改企業監督與評價機制，通過審計全覆蓋保障國有資本保值增值。

（一）保障審計監督權限

實現對混改企業審計監督，關鍵在于股東各方、混改企業的支持配合。眾所周知，混改的目的是實現國有股東和股東各方合作共贏，因此股東各方和混改企業應當從統籌安全和發展大局考慮，響應國資委提出的“通過公司章程、參股協議等保障國有股東審計監督權限，對參股企業財務信息和經營情況進行審計監督”要求，同意國有股東對其開展定期審計。

新公司法有關股東查閱權規定及其司法解釋，明確股東有權查閱、復制公司章程、股東會會議記錄、董事會會議決議、監事會會議決議和財務會計報告，所以國有股東開展審計作業沒有法律障礙。但從實踐考慮，審計工作可能會存在商業秘密外泄等損害企業合法利益的風險，因此國有股東應限定每3年開展一次審計，以任命并組建的審計組為主，聘請有保密義務的會計師、律師等中介機構執業人員輔助共同實施，并且承諾發現涉及股東重大利益事項，以審計要情形式及時報告股東各方。

（二）組織實施審計思路

國有股東可以根據參股混改企業發展的不同階段、功能定位來選擇具體的審計方式。考慮國資委“管資本”監管機制更加關注國有資本整體收益和控制力、調整利益主體關系，與經濟責任審計關注內容基本一致。派出人員一般為國有股東黨委（黨組）管理干部，審計權限也可以參照《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》中“領導干部的經濟責任審計按照干部管理權限確定”，因此本文選擇任期經濟責任審計形式作為切入點，研究國有股東黨委（黨組）派出審計組，對派出參股混改企業“三會一層”人員開展任期經濟責任審計，通過審計成果評價其發揮國有股東與股東各方之間的橋梁紐帶作用和經濟責任履行情況，全面掌握國有資本保值增值實際情況，依據國有資產違規經營責任追究制度對發現重大問題定性問責，督促股東各方由關注短期發展規模速度轉向注重長期提升質量效益，實現國有資本經營安全和合規發展。

三、審計監督重點與管理評價

國有股東對參股混改企業審計，應以保障國有資本保值增值為目標，圍繞“管資本”監管內容、提高質量效益、派出人員履行經濟責任等優化確定審計重點，并按照可比性原則建立評價體系，將審計成果轉化為指標得分，科學評價生產經營成績。

（一）優化制定“五維”審計重點

1.權益保障：國有股東是否與股東各方平等享有收益權、知情權等合法權利;服務國計民生、“雙碳”目標實現等建議是否公平合規傳導到混改企業并得到落實;是否及時制止漠視侵害群眾利益的行為等。股東各方有無違規變更經營方針、投資計劃等情況，導致國有資本流失。

2.企業治理：參股混改企業是否建立適應市場競爭的現代治理體系;有無梳理“三會一層”機構和人員權利義務清單，形成集體領導和個人分工負責的組織領導優勢;經營方針、投資計劃是否符合長期發展需要;重大事項決策是否存在“一言堂”的情況等。

3.經營績效：是否建立科學合理的經營績效評價指標體系并貫徹落實;是否存在關聯交易、虛構業務等虛假經營業績并兌現不當激勵;銷售費用、管理費用使用是否存在損失浪費;是否存在違法經營、短期逐利行為等。

4.財務管理：凈資產收益率、經營活動現金流、EVA等關鍵財務質量指標是否真實，有無存在虛構財務報表數據超額兌現薪酬激勵、股利的情況;關聯方資金拆借和擔保、壞賬核銷等是否履行規定審批程序;內部控制體系是否完善，親屬崗位回避制度是否落實等。

5.黨風廉政：是否存在另立企業開展損公肥私的同業競爭;是否存在虛構業務套取公款;是否將企業當作“法外之地”，存在侵占公物、侵吞資金的靠企吃企行為等。

上述問題在各種業態下的經濟活動表現不同，需要結合實際情況進行深入分析歸納。

（二）量化開展“五維”審計評價

評價國有資本保值增值取得成績，需要把審計成果轉化成為能夠與同類型企業績效橫向對比、與本企業歷史績效縱向對比的指標得分。本文研究建立“五維”審計量化評價指標體系，即以上述五個維度重點問題為導向，“一企一策”提前設定典型問題作為評價指標，再將審計發現問題與典型問題作對比，“逆向”計算得出百分制指標得分，并繪制雷達圖直觀展示管理情況。具體五個步驟如下：

第一步，審計組以參股混改企業審前調查掌握潛在風險、同種業態企業易發問題為基礎，制作可能發生的問題清單，作為“五維”初步問題指標。第二步，運用“德爾菲法”，訪談國有股東監管部門及相關業務專家和混改企業股東各方代表、“三會一層”、員工骨干，以問卷調查形式，遴選及補充完善初步問題指標，形成“五維”典型問題指標，其數量為N。第三步，將審計發現問題對應“五維”典型問題指標予以歸納，其數量為n。第四步，以典型問題指標數（N）減去發現問題數量（n），再與典型問題指標數（N）作對比，并進行百分制折算，分別計算出“五維”管理評價得分。第五步，根據“五維”管理評價得分，繪制指標得分雷達圖，直觀展示經營業績和管理水平。

各維度管理評價得分=

四、應用與成效

某國企2020年8月收到其參股15%的某熱電公司董事會報告，“屬地政府因產業升級發展需要，擬以7億元價格征收熱電公司”。該國企為準確掌握熱電公司實際價值、支撐黨委作出科學決策，遂函告并征得股東各方同意，對派出擔任經理兼支部書記的人員A開展任期經濟責任審計。

首先，審計組結合既往審計經驗、審前調查和調查問卷成果，制作了涵蓋5個維度共102項的典型問題指標，見表1。

其次，審計組進行現場審計，依據審計成果對熱電公司和總經理A分別作出如下評價：財務指標基本真實，3年凈利潤合計近1.2億元;按照評估公允值計算，固定資產凈值、土地使用權價值、交易電權價值等全部權益資產價值為7.2億—7.5億元。A存在負領導責任的票據使用、壞賬核銷、煤炭采購關聯交易等問題12項，管理評價總得分為88分，見圖1。

最后，審計組向黨委匯報上述成果，并建議同意政府征收熱電公司，但征收價格不應低于7.2億元。2020年底，該國企經請示上級同意后，推動熱電公司與地方政府簽訂征收協議，協議價格7.3億元，為股東各方爭取到更多利益。

五、研究結論與發展展望

構建國有股東對參股混改企業審計路徑，基于審計成果開展“五維”量化管理評價，極大豐富“管資本”為主國資監管機制的內涵實質，有力保障了國有資本保值增值。

（一）研究結論

筆者所在企業集團已成功開展多次參股混改企業經濟責任審計，并對既往控股混改企業審計進行復盤驗證，審計成果與評價結論也基本一致。這充分證明研究成果貫徹落實國有資本保值增值目標要義，建立國有股東與參股混改企業的合法審計通道和有效評價體系，并得出以下結論：

一是明確國有股東對參股混改企業開展審計監督，及時填補審計監督空白，建立健全符合中國特色現代企業制度要求的內部審計管理機制。

二是依托新公司法及其司法解釋、中辦國辦和國務院國資委等相關文件精神，以三年為跨度進行審計檢查，既尊重股東各方合法權益，又實現國有資本監督全覆蓋，體現審計無禁區。

三是聚焦權益保障、企業治理、經營績效、財務管理、黨風廉政五個領域開展審計，運用成果進行“五維”量化管理評價，能夠督促有關各方依法積極作為，也為國有股東決策改善參股混改企業經營管理提供獨立、客觀意見。

（二）發展展望

國有資本和社會資本產權深度融合，是國企改革的大勢所趨，作為國有企業監督管理重要制度安排的內部審計，應當與時俱進、創新發展，持續融入并發展“管資本”為主的國資監管機制。對于參股混改企業的未來審計方向，有以下三點展望：

一是因“勢”發展審計技術。當前數字中國建設全面推進，正在形成高度集成統一的業務數據，審計應以此為契機發展建設“業審一體”信息化平臺，并運用“云、大、物、移、智”等數字化手段開展遠程實時監督，提高審計時效和質量。

二是因“業”統一評價內容。隨著混改廣度和深度的不斷拓展，中央企業、地方國資系統應配套形成支持國有股東對參股企業審計的指導意見，總結形成適應業態的統一審計評價內容的清單，鼓勵制定適應地域、時域的個性評價內容清單，實現縱向歷史、橫向同業可比，提升精準審計能力和科學評價能力。

三是因“績”兌現股利薪酬。隨著參股混改企業審計日漸成熟，中央企業、地方國資系統會在股利分配、“三會一層”人員薪酬兌現等方面逐漸應用審計結果，有利于參股混改企業加強合規管理、提升國有資本長期經營安全和高質量發展的能力。

（作者單位：國網浙江省電力有限公司杭州供電公司，郵政編碼：310000，電子郵箱：zhangsharp@163.com）