權力運行、責任履行與高校治理

程家旗　王陽　陳邑早

[摘要]本文以高校領導人員經濟權力運行和經濟責任履行為切入點，分別從理論邏輯、作用機制和實現路徑三個方面，探討經濟責任審計如何有效促進高校治理體系的完善和領導人員治理能力的提升，為更好地發揮高校經濟責任審計治理效能，進而促進高校健康和高質量發展提供思路。

[關鍵詞]經濟責任審計? ?權力運行? ?責任履行? ?高校治理

經濟責任審計是對領導干部權力運行制約和監

督的重要制度設計。《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（簡稱《經責審計規定》）要求，經濟責任審計應以領導干部權力運行和責任落實情況為重點，促進經濟高質量發展，促進全面深化改革，促進權力規范運行，促進反腐倡廉，推進國家治理體系和治理能力現代化。

高校的健康和高質量發展需要一流的治理作保障。規范權力運行、督促責任履行與完善高校治理是開展高校經濟責任審計的出發點和落腳點。高校審計人員須深入理解權力運行、責任履行和高校治理的內涵及彼此之間的邏輯關系，以完善高校治理為導向，以促進高校治理體系健全和治理能力提升為著力點，更好地發揮高校經濟責任審計的治理效能。

一、高校經濟責任審計的幾個相關概念剖析

（一）經濟權力運行

高校教學、科研、后勤保障等業務工作都離不開經濟支撐，因而也就相伴著經濟權力的運行。現行《經責審計規定》豐富了經濟責任的內涵，與之相適應，高校經濟權力運行審查就不再局限于財政財務收支活動，而是貫穿于高校事業發展和資源配置的全過程。本文聚焦高校領導人員經濟權力運行，這里的經濟權力不僅是領導人員顯性的經濟事項決策、執行權，還應拓展至所有產生經濟后果的權力運行。

與直接經濟利益密切相關的經濟權力容易被濫用，造成違規違紀甚至違法。套取科研經費、侵占挪用國有資產等問題屢見不鮮，高校基建、后勤、資產、財務、招標等重點領域違規違紀違法問題多發，必須通過加強監管，強化對顯性經濟權力運用的制約和監督。同時，規范權力運行不能僅僅關注是否存在“以權謀私”，權力運行產生的低效、無效、甚至損失浪費后果同樣應重點考量。依此拓展，權力運行的成效則與經濟責任履行緊密聯系。

（二）經濟責任履行

“有權就有責，權責要對等”。組織賦予權力，行使權力的同時必然要履行職責，承擔責任。高校領導人員的權力受法律法規制度規定和上級主管部門委托，但歸根到底是受人民所委托。領導人員的經濟行為最終向人民負責，即公共受托經濟責任。現行《經責審計規定》豐富拓展了經濟責任的內涵外延，高校領導人員的經濟責任不僅貫穿于高校黨政管理、教學、科研等事業發展的各項活動之中，并且提升拓展到了貫徹落實黨和國家重大經濟方針政策、決策部署和推動事業高質量發展的層面。雖然經濟責任的內涵和外延有了極大的豐富和拓展，但落實和審查“經濟責任”的范圍是明確、有邊界的，仍以公共資金、國有資產、國有資源的管理、分配和使用為基礎，其邊界應限定于“經濟責任”的概念框架內。

（三）高校治理

與國家治理一致，高校治理主要由治理體系和治理能力構成。高校治理體系包括高校教學、科研、服務社會、文化傳承、支撐保障體系建設、黨的建設等各方面的體制機制和法律法規制度安排;高校治理能力則是高校領導人員及其他各類治理主體履職盡責，推動發展的能力。

高校治理有其鮮明的特點，高校治理主體多元化與治理目標復雜性并存。治理主體多層級、多類型，可以是黨政部門、院系，也可以是學術共同體、科研課題組，不同主體也因機構職能劃分不同導致主責各異。但經濟活動、經濟行為卻始終貫穿于高校各個層面的治理活動中。隨著高校經費投入持續增加，經濟活動在高校治理中的比重逐步增大，如何達到經濟活動的“善治”，從而使其有效助推高校主責主業健康有序發展，也顯得愈發重要。因此，本文將重點聚焦高校經濟活動，將對高校經濟活動的治理簡稱為“高校經濟治理”。

高校辦學既受法定制度約束，又有一定自主權。一方面，高校各項經濟活動必須嚴格貫徹執行黨和國家教育、經濟方針政策，并以“黨委領導下的校長負責制”為核心機制運轉，以決策層、執行層、監督層（包括紀檢監督、財會監督、審計監督等）為基本架構，這是國家統一性、強制性規定;另一方面，高校根據上級部門要求，結合自身特點，成立財經工作領導小組、國有資產管理委員會、內部控制建設領導小組、采購與招標管理委員會等議事協調機構，為學校黨委常委會和校長辦公會做出科學決策提供支持，高校二級單位也在學校統一領導下，自主建立和執行符合自身發展規律和現狀的內部治理架構和經濟管理制度。目前，高校校級層面的經濟治理體系框架已基本構建成型，但仍存在部分權責邊界模糊、權責不匹配、權力制約機制不完善、內部控制制度流于形式等問題。高校經濟治理已經由“立梁架柱”進入到“內部裝修”階段。

二、經濟權力運行、經濟責任履行與高校治理的理論邏輯

（一）經濟權力運行與經濟責任履行

“經濟權力運行”與“經濟責任履行”兩者辯證統一，緊密聯系但又內涵不同，各有側重。一方面，經濟權力運行的過程，也是經濟責任履行的過程，享受經濟權力的同時，必須承擔經濟責任，而承擔經濟責任是基于擁有、行使了與之相應的經濟權力;另一方面，經濟權力運行與經濟責任履行具有本質區別。權力運行的內涵主要是“可以做什么、做了什么”，偏重于權限和權力的運用。責任履行的內涵主要是“應該做什么、做得如何”，注重履職盡責是否到位和權力運用成效。但無論是法定權力，還是自主權力，高校領導人員的經濟權力始終要在一定規則中運行，需要構建有效的制約機制;同時，責任履行同等重要，對于是否有效貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署，是否有力推動本單位各項事業發展，是否達到預期績效目標等責任履行情況也要建立評價督促機制。

（二）治理體系與治理能力

“治理體系”和“治理能力”是高校治理的兩個層面，兩者緊密相連，相輔相成。以體制機制為核心內容的治理體系起著基礎性、根本性、全局性、長遠性作用，但并不是治理體系越完善，治理能力自然就越強，治理成效就理所當然越優，在同樣的治理體系下，擁有不同治理能力的群體執行的結果可以迥然不同。良好的治理體系有助于治理能力發揮，而治理能力的增強反過來會促進治理體系的完善，甚至會對治理成效起到決定性作用，兩者對于完善高校治理都不可或缺。

（三）權力運行、責任履行與高校治理

“權力運行”和“責任履行”是構成高校治理的基本要素，核心環節。權力運行規范，責任履行到位是高校治理完善的應有之意。“權力運行”與“治理體系”，“責任履行”與 “治理能力”，既互為依托，又相互作用。權力運行是否規范體現了但又依賴于治理體系的完善程度，責任履行是否到位反映了但又受制于治理能力的強弱。因此，要實現促進完善治理的目標，必然需要一體構建促進權力規范運行和督促責任履行到位的體制機制。

（四）經濟責任審計與經濟權力運行、經濟責任履行、高校治理

治理導向型經濟責任審計通過規范經濟權力運行進而完善治理體系，通過督促經濟責任高水平履行進而幫助促進提升治理能力，是推進高校治理體系和治理能力現代化的重要抓手和有效手段。高校權力規范運行依靠體制機制的完善，高校事業的高質量發展有賴于高校領導人員治理能力的提高，體制機制的完善與履職盡責的督促落實缺一不可。經濟責任審計對領導人員經濟責任履行情況進行監督評價，如果僅停留在發現問題的結果表象，不能深挖問題發生原因和體制機制漏洞，則如同隔靴搔癢，很有可能導致頑疾的反復發作;同時，體制機制設計健全，不意味著職責履行一定到位。如果領導人員沒有與履行職責相匹配的能力或未能勤勉盡責，推動學校事業健康和高質量發展則可能會成為空談。

三、以權力運行與責任履行為重點開展經濟責任審計，進而促進高校完善治理的作用機制

基于邏輯分析的基礎上，本文總結提出高校經濟責任審計促進高校完善治理的作用機制，見圖1。

（一）深化完善經濟責任審計，本身就是完善高校治理

高校審計是高校監督治理體系的重要組成部分。以權力運行與責任履行情況為高校經濟責任審計重點，能夠更有效地發揮經濟責任審計的治理效能。高校深化完善經濟責任審計制度和實踐，本身就是完善高校治理。

（二）通過審查經濟責任履行情況，督促領導人員提升治理能力

通過審查高校領導人員的經濟責任履行情況，聚焦被審計領導人員的政策執行能力、科學決策能力、清廉拒腐意志和履職擔當精神。開展經濟責任審計的過程也是驅動和激勵被審計領導人員找差距、補短板、強弱項的過程，目的是提升領導人員的經濟治理技能，明晰治理工作方向，進而促進被審計單位領導人員治理能力提升。

（三）通過審查經濟權力運用軌跡，推動被審計單位完善治理體系

通過審查高校領導人員的經濟權力運行軌跡，聚焦解決體制性障礙、機制性梗阻，優化資源配置，完善被審計單位經濟權力規范運行機制，推進單位內部控制的建立健全和深化改革的扎實推進，充分發揮“治已病、防未病”的建設性作用，進而推動被審計單位治理體系現代化。

（四）綜合運用經濟責任審計結果，一體推進高校完善治理

高校經濟責任審計聯席會議成員單位以及主管部門通過有效運用經濟責任審計結果，一方面，為組織人事部門考核、任免、獎懲被審計領導人員提供重要參考，既能為選拔任用更加合格的領導人員提供支撐，又能激勵在任領導人員更加擔當有為。另一方面，通過揭示高校經濟活動中的各類風險隱患，為高校和主管部門完善政策、優化管理、防范風險提供重要決策參考。審計結果運用的橫縱向聯動機制促進高校自我發展完善，有效提升高校整體應對風險和抵御沖突的能力，從而一體推進高校治理體系和治理能力現代化。

四、高校開展治理導向型經濟責任審計，進而推進高校完善治理的路徑探討

高校經濟責任審計的最終目的不是發現、披露問題，而是推動問題解決，推動高校健康和高質量發展。審計人員應當立足于權力運行分析和責任履行審查，在準確判定被審計領導人員應承擔責任的基礎上，有效推動經濟責任審計結果運用，并以促進高校完善治理和高質量發展為最終落腳點。綜合分析，本文提出治理導向型經濟責任審計路徑，為開展高校經濟責任審計提供參考，見圖2。

（一）結合經濟治理現狀及目標經濟責任分析，確定審計重點

高等教育的辦學目標決定著高校治理的目標，而高校治理的目標決定了高校經濟責任審計的方向。高校各項治理活動都應緊密圍繞高等教育辦學任務，開展高校經濟責任審計，也必須以促進高校實現辦學目標為審計目的。治理導向型經濟責任審計模式下，審計準備階段的主要工作是在高校整體治理框架下對被審計單位經濟治理現狀和目標經濟責任進行分析。

審計人員應以被審計單位職責范圍和其在高校整體工作中的功能定位為基準，以對被審計單位治理現狀及其歷史演進分析為抓手，初步判斷被審計單位服務高校總體治理目標的實現情況，精準定位被審計單位經濟治理的薄弱點和困難點，為開展實質性審計程序奠定基礎。

目標經濟責任應當是公共受托經濟責任的現實化，是與法定經濟責任相對應的概念，是界定黨政領導干部法定經濟責任的基礎。目標經濟責任對審計范圍和審計重點產生直接影響。基于經濟責任制相關規定，結合目標責任書等考核資料和被審計單位特點，審計人員應準確把握被審計領導人員的政策制度執行責任、管理和績效責任、環境和社會責任、個人廉潔責任等。

通過對被審計單位經濟治理現狀和目標經濟責任的風險分析，初步判定高風險點，確定審計重點，為開展經濟治理體系和治理能力實質性審查打牢基礎。

（二）對照權責清單，開展經濟治理體系和經濟治理能力審查

實行政府權責清單制度，厘清政府和市場、政府和社會關系，是黨的十九屆四中全會部署的一項重要改革任務。權力清單制度以清單模式梳理權力、職責，讓權力公開透明、行之有據，讓責任清晰、失之必問。權責清單制度是加快、推進大學內部治理體系和治理能力現代化的“基礎設施建設”。高校應探索建立權力清單和責任清單制度，審計人員應對照權責清單開展經濟治理體系和治理能力審查。

高校法定權力是否嚴格依法依規運行，自主辦學權能否接得住，管得好，是教育主管等部門最關心的問題之一，也是高校經濟責任審計關注的重點內容。經濟責任審計的重要目的之一，就是要核實被審計領導人員經濟權力是否在法定軌道上及權力清單邊界范圍內運行。審計人員應從領導人員權力清單和經濟權力運行軌跡入手，確定重點，尋找線索，尤其要關注被審計領導人員經濟權力運行機制及領導人員有權自主決定的經濟事項。

高校經濟活動內部控制是高校“免疫系統”的重要組成部分，促進高校內部控制制度的建立健全，是開展治理導向型經濟責任審計的重要手段之一。開展內控分析，有助于尋找被審計單位業務流程中的薄弱環節以及發生問題風險較高的關鍵崗位。因為擁有經濟權力的不僅是被審計領導人員，被審計單位其他關鍵崗位人員都可能發生權力異化或履職不到位。決策、執行、監督權分離不僅適用于高校整體層面，而應貫穿應用于高校各個層面的經濟活動，高校職能部門和學部院系同樣必須構建符合本單位實際的，且決策、執行與監督相分離的內部治理架構。

結合權力運行軌跡分析和業務流程梳理，審計人員應對照責任清單，有針對性地審查被審計領導人員經濟責任履行情況。首先，貫徹執行黨和國家經濟方針政策及決策部署情況，落實主管部門和學校重大財經政策情況是高校領導人員的首要任務，也是審計評價領導人員治理能力的重要標尺。其次，發展規劃與重大經濟事項的決策、執行和效果等與高校發展息息相關，應得到審計重點關注。最后，廉潔是紅線，在經濟活動中落實有關黨風廉政建設責任和遵守廉潔從業規定情況，對高校領導人員來講是守底線的問題，同樣是審計人員開展經濟責任審計的重中之重。

（三）客觀開展審計評價，準確界定經濟責任

對領導人員履職過程中存在的問題，應按照權責一致原則，綜合考慮領導人員職責分工，相關問題歷史背景，決策過程、性質、后果和領導人員實際所起作用，以審計查證或認定的事實為依據，對其所應承擔的責任作出客觀公正、實事求是的評價。認定責任時要把握好幾組關系：

1.明知故犯與無意過失。要把領導人員直接違反或授意、指使、強令、縱容、包庇下屬違反法律法規規定的行為，同在改革創新中的失誤和錯誤區分開來，深入分析研判產生問題的動因，把握區分無意過失和明知故犯，要秉持“三個區分開來”的原則，激發和保護干部干事創業的積極性、主動性、創造性。

2.失職失責與失當失誤。要把貫徹落實重大方針政策、決策部署不堅決不全面不到位，未完成作為第一責任人（負總責）任務，造成損失浪費和公共利益損害的失職失責行為，同履行職責時的決策失當或者決策失誤行為區分開來。

3.個人決定與集體決策。要把未經民主決策或民主決策時多數人不同意的情況下直接決定、批準、組織實施重大經濟事項造成損失浪費和公共利益損害所應承擔的直接責任，同履行了必要的決策程序和按照民主決策意見組織實施經濟事項，因有關事項違規或產生了損失浪費和不良后果所應承擔的責任區分開來。

4.現任責任與接續責任。要把現任決策實施的事項同歷史遺留問題接續處理責任區分開來，既不能讓現任領導人員因為歷史遺留問題而為前任領導人員買單，也不能讓其將應承擔的接續處理責任推卸給前任領導人員。

5.合法合規性與績效目標。隨著國家對加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系提出明確要求，審計人員在關注有關事項合法合規性的同時，要關注被審計單位預算資金的績效評價結果和績效目標實現程度，將績效管理情況納為經濟責任審計重點內容之一，切實做到花錢必問效、無效必問責。

（四）以促進完善治理體系、提升治理能力為目標，加強審計結果運用

首先，高校經濟責任審計聯席會議成員單位及高校業務主管部門應當在各自職責范圍內充分運用審計結果，并致力于督促審計發現問題的根本性整改。一方面，應深挖造成問題或阻礙發展的體制機制弊端，通過加強對審計發現問題整改情況的監督檢查，促進被審計單位經濟活動內部控制的建立健全，增強其抵御各類經濟風險的能力;另一方面，通過梳理典型性、普遍性問題，調查傾向性問題，為高校采取有關措施、完善有關制度規定以及科學作出決策提供參考。

其次，高校開展經濟責任審計，不僅是對領導人員治理能力的檢驗過程，也是加大對其普及、宣傳財經法律法規并增強其經濟治理能力的過程。實踐證明，高校的行政、院系管理人員的治理能力與高校治理水平密切相關。高校領導人員大多不是管理學或經濟學專業出身，且絕大多數院系負責人肩負各自領域的學術研究工作，部分負責人不熟悉財經政策法規，缺乏經濟治理經驗。審計人員應以經濟責任審計為契機，促進高校領導人員經濟治理能力的提升。

最后，高校須著力建立健全經濟責任審計統一領導機構和聯席會議等協調機構，形成多部門協同配合、共同促進高校治理體系完善和治理能力提升一體化發展的局面，并最終助力高校高質量發展和高等教育辦學目標的實現。

（作者單位：大連理工大學 東北財經大學，郵政編碼：116023，電子郵箱：jqcheng@dlut.edu.cn）

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