首批浦東新區法規破解“進退難”

王曉晨　劉天韻

9月28日，在市十五屆人大常委會第三十五次會議上，備受社會各界關注的《上海市浦東新區深化“一業一證”改革規定》《上海市浦東新區市場主體退出若干規定》表決時獲全票通過。規定通過時，會場內響起了熱烈掌聲。這意味著，市人大常委會根據全國人大常委會授權制定的首批兩件浦東新區法規正式出爐。

長期探索集成精準發力

開發開放30多年來，浦東滄海桑田，一飛沖天。如今，面對錯綜復雜的國際形勢、艱巨繁重的國內改革發展穩定任務，浦東秉承先行先試的國家使命，將“挑最重的擔子，啃最硬的骨頭”，站高望遠，進行更具多元化的探索，打造社會主義現代化建設引領區。

改革必須于法有據。然而，隨著改革漸漸進入深水區，浦東需要先行突破的制度很多，“特事特辦”顯然再難滿足需要，新的立法形式應運而生。今年6月10日，為貫徹落實習近平總書記在浦東開發開放30周年慶祝大會上的重要講話精神，十三屆全國人大常委會第二十九次會議作出《關于授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定》。根據該決定，市人大及其常委會可以制定浦東新區法規。兩周后，6月23日，市人大常委會表決通過了關于制定浦東新區法規的決定。7月15日，《中共中央國務院關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》發布，7月20日，市人大常委會主任會議通過了相關立法工作規程的規定。8月24日，浦東新區法規提交一審，1個月后，首批浦東新區法規面世。

首批出爐的兩部浦東新區法規凸顯了“小快靈”的立法特點。看似密集，卻是浦東新區長期探索的系統集成;看似短小，卻是浦東新區精準發力的制度探索。從“一業一證”改革到市場主體退出，首批浦東新區法規將助力建立貫穿市場主體全生命周期的便利服務。毫無疑問，首批兩件浦東新區法規的制定，在上海的地方立法史上、在浦東的改革發展史上都將具有重要的里程碑意義。浦東的開發開放也將從“大膽試” “大膽闖”踏上“自主改”的新征程。

開辦便利助力準營提速

“一業一證”改革的初衷是降低行業準入準營成本，優化營商環境。

以往企業成立后每項經營許可證都要單獨申報，環節復雜、材料多、耗時長。以開便利店為例，涉及食品經營許可證、酒類商品零售許可證、煙草專賣零售許可證核發，公共聚集場所投入使用、營業前消防安全檢查等多個方面，企業需要向食品、衛生等四五個部門申請許可。浦東新區從2019年開始，在“證照分離”改革基礎上，開展“一業一證”改革試點，將企業需要辦理的多張許可證整合為一張行業綜合許可證，企業不需要重復提交材料，一個窗口，一次搞定。為在更大范圍更寬領域凝聚改革共識，營造公平透明可預期的法治環境，亟需將“一業一證”改革的制度設計上升為浦東新區法規予以固化，保障改革推進更通暢、更高效。

一證準營解決了開辦企業多頭跑的問題，但在后續的管理中，涉及多個許可的企業，可能由于單項許可的有效期不一樣，需要在不同的年份申請延長有效期，這也是走過兩年的“一業一證”改革中的一個痛點。對此，《上海市浦東新區深化“一業一證”改革規定》（以下簡稱《深化“一業一證”改革規定》）中明確“對納入‘一業一證改革的行業，浦東新區應當建立行業綜合許可證統一有效期制度，單項行政許可設定的有效期，整合為行業綜合許可證后可以取消或者延長”，為持續推進照后減證和簡化審批提供了法治保障。

《深化“一業一證”改革規定》總體上遵循《國務院關于上海市浦東新區開展“一業一證”改革試點大幅降低行業準入成本總體方案的批復》要求，明確了深化“一業一證”改革的定義、適用范圍、基本原則等。深化“一業一證”改革，要堅持需求導向、系統集成、重點突破，推動行政審批向以市場主體為中心轉變，持續推進“放管服”改革。此外，《深化“一業一證”改革規定》明確了深化“一業一證”改革的職責分工。區人民政府應當加強深化“一業一證”改革的組織領導，建立健全深化改革的統籌推進工作機制;區審批制度改革部門負責組織協調“一業一證”改革工作，開展改革滿意度社會評價，總結提煉改革創新舉措;區有關審批部門依據職權或者接受委托，負責具體有關行政許可的受理、審查、決定及相應的事中事后監管等工作;區行政審批局負責行業綜合許可證的具體辦理工作。《深化“一業一證”改革規定》還提出了深化“一業一證”改革的具體要求，包括建立行業綜合許可證“單軌制”改革、建立行業綜合許可證統一有效期制度、深化告知承諾制改革、推動市場準營承諾即入制以及建立“一業一證”改革清單管理制度等。對于相關支撐保障制度，《深化“一業一證”改革規定》也具體提出了相應措施，比如推動政務信息共享、建立數據交換機制、優化完善相關業務應用系統、明確權利救濟的告知方式等。

退出機制加快新陳代謝

部門多、材料雜、程序煩、往返跑、成本高……一說起企業注銷，很多申請人都提到一個字——“難”！然而，物競天擇、適者生存是大自然的規律，企業優勝劣汰也是市場經濟的正常現象。市場主體退出制度是現代化經濟體系的重要組成部分，為經營不佳的市場主體提供了一個離開市場的渠道，促進改善市場主體結構，提高市場主體活躍度。如果大量企業因注銷程序復雜而擱置辦理相關手續，長期積累之后，不僅會占用企業名稱等公共資源，還會產生大量異常企業，影響政府部門的宏觀決策。

在聽取意見座談會上，專家、人大代表、基層單位對市場退出機制提出了各種意見和建議——“可以根據實際情況確定簡易注銷程序的適用情形” “要運用行政力量創設一些制度有序引導市場主體退出” “要結合信息化手段提高企業辦理退出的效率”……這些意見和建議充分說明，針對市場主體退出環節存在的實際情況，通過法治的方式，強化市場主體履行法定義務，引導或者強制低效無效市場主體依法有序退出，減少“失聯企業” “僵尸企業”帶來的風險和占用的社會資源，已是當務之急。

《上海市浦東新區市場主體退出若干規定》（以下簡稱《市場主體退出若干規定》）正是在這樣的背景下誕生的。《市場主體退出若干規定》規定了市場主體注銷環節的便利化措施，包括優化簡易注銷登記程序，縮短市場主體退出市場所需時間;探索承諾制注銷改革措施;推進注銷全程網辦，利用“一網通辦”平臺提高辦事效率。創設了強制除名和強制注銷制度。遵循“行政適當干預、減少司法負擔、推動市場出清”的思路，《市場主體退出若干規定》明確了市場主體被強制除名的一系列法律后果，保障市場交易安全，及時釋放名稱資源，提升社會整體利益。而強制注銷制度則是在保障債權人等相關方利益的同時，及時清理消滅“失聯企業” “僵尸企業”的主體資格。《市場主體退出若干規定》還針對實踐中由于部分企業或者國家機關、事業單位等已經注銷或者撤銷，導致其管理或者出資的市場主體無法辦理變更登記、注銷登記等情形，建立代位注銷機制，暢通特定市場主體注銷時的制度瓶頸。市場主體退出涉及一系列權利義務關系的調整，《市場主體退出若干規定》特別注重相關利益方的權益保障，進一步壓實有關主體的法律責任，包括防范道德風險、強調清算義務、暢通救濟渠道等。

為用足用好全國人大的授權，市人大常委會在制定首批浦東新區法規的過程中進行了充分的探索，既積極思考、又審慎推進，廣泛聽取了社會各方的建議和意見，將全過程人民民主貫穿立法全過程。接下來還有更多浦東新區法規將提交審議和付諸表決，浦東新區法規將更好地推動浦東各項改革在法治軌道上運行，助力浦東承擔在更高起點、更高層次、更高目標上推進改革開放的新使命和新任務。