可持續發展視野下的國家文化公園主體功能區研究

李雪　趙云

一、可持續發展觀與文化遺產保護融合的困境

可持續發展并非21世紀的新命題。從全球進程來看，其實踐訴求可上溯至1950年代的倫敦光化學煙霧等環境污染事件;學術研究和政策響應則以1960年代蕾切爾·卡森發表《寂靜的春天》和聯合國教科文組織舉辦“合理利用和保護生物圈資源政府間會議”為標志;之后，1987年聯合國世界環境發展委員會發布《我們共同的未來：從一個地球到一個世界》;1992年巴西里約熱內盧的聯合國環境與發展大會發布《21世紀議程》，可持續發展戰略在全球推廣。但無論國際、國內層面，環境與發展的矛盾都錯綜復雜，因此直到21世紀初，“可持續發展仍多停留在口號或理想層面”。甚至2000年聯合國首腦會議發布《千年宣言》和“千年發展目標”，也并未使可持續發展舉步維艱的局面得到扭轉。

2015年9月，聯合國可持續發展峰會上通過《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》，明確了17個可持續發展目標和169個具體目標，正式接力《千年宣言》，為未來15年的人類發展描繪了共同愿景。值得注意的是，其中目標11“建設包容、安全、有抵御災害能力和可持續的城市和人類住區”中明確提出“進一步努力保護和捍衛世界文化和自然遺產”，這是聯合國首次將文化的作用納入可持續發展目標，也意味著文化遺產在可持續發展中的作用得到關注、挖掘和提升。

2015年11月，世界遺產締約國大會第20屆會議通過了《將可持續發展觀納入<世界遺產公約>的政策文件》，明確提出將世界遺產的保護和管理與可持續發展理念相結合，遺產從傳統意義的保護、管理，進一步擴展到關注遺產所在的環境、社會、經濟等各方面。除了保護遺產價值這項“本職工作”，遺產與所處的整個社會的關聯進一步加深，與提升社會的利益相掛鉤。

我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，遺產保護與經濟發展的矛盾一直存在，也將持續存在。遺產與可持續發展理念的融合，越來越強調遺產作為與特定歷史文化傳統密切相關的具有社會效益和經濟效益的資源屬性，越來越強調得到科學保護的遺產應當作用于社區發展及民眾生活品質的提高，越來越重視遺產在改善經濟、創造就業、提供教育和社會整體福利的重要性，從較為單純的專業和技術性的體系拓展為一種通過保護文化多樣性而促進人類和平安全并與人類生存、生活、發展權益相適應的國際治理方法[6]。比之要求“最大化、最優化”的遺產保護，可持續發展理念的提出更適合當前的中國國情，也更能帶動遺產保護的積極性。

但也不得不提出，遺產與可持續發展理念的融合還存在一些問題。實施可持續發展理念所需要采取的行動范圍遠遠超出了遺產本身的規模，并且需要在廣泛的跨學科和跨部門范圍內進行聯動，對能力建設的要求也相應提高。以我國目前的文物管理體系來看，存在跨部門、跨區域統籌協調困難，跨學科帶來的人員能力建設不足等問題。

我國對文化遺產實施管理的法律框架主要依托《文物保護法》，通過劃定文物的保護范圍和建設控制地帶進行管控，超出保護區劃之外的范圍則依賴于政府決策和多部門合作。從國家層面的部門職能分工上看，與遺產保護最緊密的當屬文化和旅游部以及國家文物局。但二者的職責，較之統籌環境、社會、經濟發展的范疇還是局限得多，所以實施文化遺產的可持續發展，勢必需要多部門、多區域的聯動。此外，我國的遺產類型多樣、數量眾多，并不是所有遺產都具備將理念付諸實踐的條件，還需要一定的實踐案例作為基礎。大運河是可作為中華文明重要標志的遺產，且較之其他遺產，與經濟、環境、社會方面的聯系更密切、問題更典型。因此，伴隨大運河國家文化公園的建設實踐，對遺產保護傳承與可持續發展理念融合途徑進行學術探索尤為必要。

二、大運河保護與可持續發展融合的實踐基礎

大運河遺產的保護和申遺過程，不僅讓大運河遺產和環境得到了有效保護，更重要的是其規劃體系、協調機制和監測體系為后續的可持續發展創建了良好的基礎。隨著中國特色社會主義進入新時代，大運河作為珍貴文化遺產和中國優秀傳統文化“活化”之河的時代開啟，大運河被新時代賦予了新的價值和功能。2017年，習近平總書記就大運河保護和大運河文化帶建設做出了重要指示、批示。2019年以來，大運河文化保護傳承利用和國家文化公園建設工作相繼展開，為我國遺產保護傳承與可持續發展理念深度融合開啟了中國特色的實踐之路。

就規劃對象而言，作為國家層面的重大發展戰略，大運河文化保護傳承利用和國家文化公園建設將“保護優先、突出保護”作為首要基本原則，并將規劃范圍擴展到了大運河沿線的八個省域范圍，從謀求遺產自身的可持續發展擴展到遺產地、遺產區域的可持續發展。就內容和涉及領域而言，將遺產的保護傳承與環境可持續性、包容性社會發展和包容性經濟發展緊密結合，將遺產保護與帶動整體社會發展、提升社會整體利益相結合。就利益相關者而言，建立了“大運河文化保護傳承利用工作省部際聯席會議制度”，包括了國務院17個部門和大運河沿線的八個?。ㄖ陛犑校钥沙掷m發展為目標統一不同利益主體的訴求。

三、大運河國家文化公園主體功能區研究

建設大運河國家文化公園是大運河文化保護傳承利用的近期目標和優先實施內容。大運河國家文化公園建設的核心內容是建設管控保護區、主題展示區、文旅融合區、傳統利用區四類主體功能區。這是我國國土空間主體功能區戰略實踐經驗在文化遺產領域的創新應用，是空間規劃層面關于文化遺產引領區域發展的首次探索。能否通過細化和落實各類主體功能區的規劃、建設和運營，真正實現遺產保護與可持續發展的融合，對于大運河國家文化公園建設具有關鍵作用。

（一）主體功能區概念

自2010年國務院印發《全國主體功能區規劃》以來，主體功能區日益成為我國優化國土空間開發格局、推進可持續發展戰略的重大部署，也是當前實施國土空間規劃體系的底層邏輯。依據主體功能區思想，國土空

間具有多樣的地域功能，但多種功能中有一種功能處于主要地位、發揮主要作用，即主體功能。主體功能區是我國空間規劃體系中的特有成果，核心是確定主體功能定位，實施分區管制，配以政策約束，以期達成一個理想的空間開發結構和空間治理模式，優化空間秩序。

《全國主體功能區規劃》中，依照縣級行政單元、基于不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力，以是否適宜或如何進行大規模高強度工業化城鎮化開發為基準，將國土空間劃分為優化開發區域、重點開發區域、限制開區域和禁止開發區域，前兩類是開發型、后兩類是保護型。其中禁止開發區域包括國家級自然保護區、世界文化和自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園和國家地質公園等，具有代表性和特殊價值。

（二）大運河國家文化公園主體功能區的可持續發展定位與建設研究

國家文化公園是通過人為的規劃設計、直接建設、間接引導而形成的具有明確區域邊界的功能文化區，以核心遺產為中心，協調和指導整個公園區域的文化資源的保護、傳承、利用功能。依據《長城、大運河、長征國家文化公園建設方案》（以下簡稱《建設方案》），國家文化公園將建設管控保護區、主題展示區、文旅融合區、傳統利用區四類主體功能區（圖1）。與國土空間主體功能區相比，其功能并非以管控開發強度為核心，而是重點考慮文化資源在可持續發展方面的引領作用，追求文化對于可持續發展的貢獻。參考《2030年可持續發展議程》，各主體功能區的保護和發展定位分別側重于包容性社會發展、帶動區域經濟發展、促進環境可持續、改善民生、提升文化自信等方面。

1.管控保護區

管控保護區是國家文化公園的基礎資源空間，基本原則是加強各類文物和文化遺產資源的保護，對瀕危文物實施封閉管理，切實做好保護第一、傳承優先。就大運河國家文化公園而言，該區對應的保護和發展定位為提升文化自信、包容性社會發展和促進環境可持續。

大運河國家文化公園管控保護區的界劃和建設應綜合考慮遺產價值、保護管理條件和現存主要問題。首先，應將大運河相關的國家級、省級、地市級遺產保護管理規劃的規劃對象，以及經過調查研究或考古確認、與大運河存在直接價值關聯的遺存都納入保護對象，彌補大運河“部分申遺”的缺憾。其次，保護對象還應擴展至規劃范圍內與大運河同時期或保護相關的其他物質文化遺產和非物質文化遺產，與大運河文化主題相關的博物館和展示館，以及沿線的代表性生態資源，以建立更廣泛、包容的價值認知和保護基礎。再次，在《建設方案》區劃原則的基礎上，應擴展納入大運河遺產建設控制地帶和世界遺產緩沖區，從而解決大運河的沿河景觀保護難題。最后，管控保護區內應實現文化遺產保護傳承、河道水系治理管護、生態環境保護修復的協同治理，保護、傳承、利用好大運河的多維度價值。

2.主題展示區

主題展示區包括核心展示園、集中展示帶、特色展示點三種形態，著重“構建多維展示格局、健全綜合展示體系、豐富展示體驗方式”，是大運河國家文化公園的主要實體空間。大運河國家文化公園主題展示區的保護和發展定位涉及包容性社會發展、帶動區域經濟發展、促進環境可持續、改善民生、提升文化自信各方面，是四大功能分區的樞紐，其界定和建設都最需深入研究。

主題展示區應基于國家文化公園依托的核心遺產特征，從核心展示園、集中展示帶、特色展示點三種形態的不同功能和相互聯系出發，設立展示主題、遴選展示對象、區分建設標準?；诖筮\河呈線狀連續性的特征，有必要嚴格遴選若干核心展示園構成系列園區，共同支撐國家文化主題，作為國家層面規劃建設的重點，從而形成中華文化重要標志的代表。集中展示帶和特色展示點則適合國家和地方層面聯合確定，發揮資源集聚的效力，同時鼓勵特色展示點不斷融入集中展示體系。

核心展示園是國家層面規劃建設國家文化公園的重點，應綜合考量遺產和環境的價值完整性、功能適合性和可操作性。例如，揚州是漕運及漕糧轉輸重地，長江流域及南方漕糧都必須經過揚州北上，揚州也是鹽的流通要道與集散中心。此外，大運河揚州段對沿線城鎮的興起繁榮起了很大的作用，并創造出獨特的運河文化與生活，揚州城更是一直在經濟與文化方面都是中國歷史城市的典范（圖2）。揚州城區內現存的遺產包括揚州古運河、古邗溝、瘦西湖（圖3）、天寧寺、鹽宗廟（圖4）等，都見證了大運河揚州段的價值所在，從核心遺產價值的突出性、完整性來說，揚州城區段滿足作為核心展示園的條件。從可操作性來說，雖然揚州城內的遺產分布較為分散，將整個揚州城區劃為核心展示園也顯然不具備可操作性。但是，由于揚州古運河及古邗溝在揚州城區內形成了連通的水路，并且相關的大運河核心遺產也均位于運河兩岸，可以通過水上游船的形式進行連通，所以可以形成以運河為骨架的特殊封閉區域。

需要注意的一點，大運河國家文化公園的建設并不以發展現狀作為遴選的必要條件，而是更加注重文化資源在推動包容性社會發展、帶動區域經濟發展、促進環境可持續、改善民生、提升文化自信等方面的作用。比如，位于山東省的會通河陽谷段（圖5），現存節制閘共4處，分別為荊門上閘、荊門下閘、阿城上閘和阿城下閘。此段運河和相關水工設施反映了中國古代科學的水利工程設計與高效的水利航運管理系統，代表了大運河高超的科技與制度成就。遺產價值的突出性是毋庸置疑的，但遺產周邊多為村莊，現狀基礎設施的條件較差，環境整治難度較大。但是將會通河陽谷段作為展示梯級船閘的核心展示園進行建設，可以有效改善周邊居民的生活環境和居住品質，帶動經濟水平的提升，充分彰顯文化資源的引領作用，所以也建議作為核心展示園進行建設。

主題展示區作為大運河國家文化公園的主要實體空間，還應考慮整體的區域發展平衡，避免過度集中（也不是平均分布），至少應保證大運河沿線的八個省（直轄市），每個省級河段至少有一處國家級的主題展示區。充分體現國家層面的宏觀把控，降低區域間的發展不平衡。

3.文旅融合區與傳統利用區

文旅融合區與傳統利用區，都是以管控保護區和主題展示區為基礎，著力發展文化資源的輻射效益和區域發展引領作用，以“發展型”為主導的功能區。這兩類主體功能區對應的保護和發展定位也同樣涉及包容性社會發展、帶動區域經濟發展、促進環境可持續、改善民生、提升文化自信各方面，但與主題展示區相區別的是，此二區并非通過文化遺產自身的能量，而是通過文化整合，尤其是與當代文化創意和文化產業等特質的整合來發揮作用。與此相應，文旅融合區與傳統利用區的規劃建設更適合由地方主導。

大運河國家文化公園文旅融合區可通過充分利用文物和文化資源的外溢輻射效應，著力推進優秀文藝作品創作、優質文創產品開發、優美生態環境打造、相關產業系統整合，彰顯地域性文化旅游特色和獨特內涵，全面提升文旅融合水平，推進地區經濟高質量發展，成為大運河國家文化公園的價值延展空間。而傳統利用區則應通過保護傳統文化生態、推動綠色產業發展、規范生產經營活動，逐步形成綠色生產生活方式。同時，利用區域內集聚的各類生活生產資源要素，有力支撐文物與文化資源的保護傳承利用，實現協調發展，成為大運河國家文化公園的重要支撐空間。

文旅融合區和傳統利用區位于遺產保護區劃之外，各類限制條件相對較為寬松，是體現遺產保護對于經濟社會發展貢獻、帶動周邊區域發展和提升人民生活品質的主要功能區域。需要注意的是，此二區雖然位于遺產保護區劃之外，但仍要緊扣文化資源進行發展，避免變成單純的經濟開發從而喪失了功能區的“靈魂內核”。

以杭州為例，在建設文旅融合區時，可充分利用大運河水道及沿岸資源，將錢塘江—運河游、運河夜游、運河—良渚等經典水上游線和杭州—蘇州、杭州—無錫等跨省內河游輪線路作為文旅融合區的骨干，納入與大運河文化相關的文藝演出、非遺展示、民俗表演等地方特色活動。在建設傳統利用區時，針對大城北老工業區的工業遺產，可通過疏通改造杭鋼支河來完善水上交通的聯通性，并導入展覽、文化、體育、辦公等城市功能，重塑大運河在交通、文化和情感方面的溝通作用，為城市注入新活力（圖6）。

四、可持續發展視野下的主體功能區創新研究

國土空間主體功能區劃是具有重大現實意義并對我國可持續發展產生長遠影響的空間規劃實踐。它打破了傳統的區域經濟發展思維與發展模式，對一些地區經濟開發和經濟增長明確地說出了“不”字。其核心價值，其一體現了以人為本謀發展的根本理念;其二符合人與自然和諧發展的基本要求。

主體功能區戰略對我國文化遺產的保護也發揮了重要作用。如前文所述，《全國主體功能區規劃》中的“禁止開發區域”就包含了世界文化和自然遺產。此外，文化遺產在實踐中也常常被納入地域單元綜合發展狀態的“社會”“生態”維度進行考量。但由于主體功能區形成的主要驅動力是自然地理環境和人文地理環境的區域差異性和地域分異規律，其宗旨是解決10年前我國現實發展中的核心問題，因而對文化的關注有限。這首先體現在作為全國主體功能區劃基礎的地域功能評價中未包含文化遺產相關的內容（如表1所示），更體現在其界定的地域單元綜合發展狀態限于經濟、社會、生態三大維度，未明確文化維度。

從國際社會《2030年可持續發展議程》以及黨的十八大以來我國對文化遺產的戰略定位來看，基于地域功能研究的主體功能區在實現可持續發展的路徑上還可進一步充實完善。就此而言，國家文化公園主體功能區以國土空間主體功能區為實踐基礎而進行的創新還需從理論層面進行分析和反思。根據前文有關大運河國家文化公園主體功能區建設的研究，我們初步提出“地方功能理論”，與國土空間主體功能區依托的“地域功能理論”對比，作為探討的基礎。

主體功能區理論上源于地理學與空間經濟學，對地域功能的識別是主體功能區劃的基礎。地域功能識別原理上是在三個維度上綜合分析判斷形成的，第一個維度是自然維度，第二個維度是自然環境對不同人類活動的適宜程度，第三個維度是地域功能的空間組織效應。以全國主體功能區規劃為例，涉及可利用土地資源、可利用水資源、環境容量、生態脆弱性、生態重要性、自然災害危險性、人口聚集度、經濟發展水平、交通優勢度、戰略選擇等十個指標項，作為地域功能識別的指標體系（見表1）。從可操作性出發，國土空間主體功能區劃以行政區劃為單元。

與地域（Region）不同，地方（Place）是一個具有可變尺度的概念?！暗胤接胁煌囊幠?。在一種極端情況下，一把受人喜愛的扶手椅是一個地方;在另一種極端情況下，整個地球是一個地方”。大運河國家文化公園的建設范圍雖然以沿線八個省市的行政邊界為界限，但內部的四大功能分區卻以不同主體擁有的“地方”為依據。管控保護區和主題展示區是全體中國人民的“地方”，其中主題展示區還是面向國際社會的“地方”，文旅融合區是視為全球到訪者的“地方”，傳統利用區則是當地社區的“地方”。

地方功能并不排斥地域功能，而是在地域功能的基礎上、添加人文價值的一種評估模式。因當今的自然已處處被打上人類行為的烙印，并綜合地呈現為 “文化景觀”。文化遺產作為各種尺度“地方”中最穩定的價值源泉，理應被納入地域單元綜合發展狀態中進行考量，這同時也必然會修正地域單元的定義，形成以地方為基礎的評價和規劃單元。

與地域功能對應，國家文化公園中的地方功能亦可在三個維度上進行綜合分析判斷而識別：第一個維度是遺產維度，第二個維度是遺產和其他文化特質的整合程度，第三個維度是遺產和自然環境的相互關系。

當然，主體功能區的主要著力點不只在于地域功能評價，更體現在基于評價結果的空間管治和分類調控。因此，如何在遺產尺度上承接國土空間主體功能區劃，將文化遺產納入可持續發展的重要資本構成，實現地域功能與地方功能的疊加、并制定相應的考核機制，是國家文化公園運營中應解決的關鍵問題，也是真正實現文化引領可持續發展的重要途徑。

五、結語

遺產已從傳統意義的保護、管理，進一步擴展到關注遺產所在的環境、社會、經濟等各方面，與所處的整個社會的關聯進一步加深。隨著國家文化公園建設的開展，理論體系和話語體系也急需建構。

基于大運河國家文化公園建設實踐，以我國主體功能區實踐為切入點，進而對作為其理論基礎的地域功能進行剖析，可以初步提出以地方功能充實完善地域功能的空間評價和規劃思路。在遺產尺度上承接國土空間主體功能區劃，對于進一步開拓符合我國國情的文化遺產保護傳承之路、尋求可持續發展的中國路徑具有啟示意義。

（責任編輯：孫秀麗）