勇探“深水區”彰顯“咬合力”
——常州市人大常委會做深做實計劃審查監督工作

☉惲東玉

審查批準國民經濟和社會發展計劃并對其執行情況進行監督，是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職權。但在基層人大工作實踐中，計劃審查監督工作相對弱化是普遍現象，特別是以政府投資計劃為抓手開展實質性審查，一直以來都是地方人大較少涉足的“深水區”。如何破解這一監督難題，成為新時代地方人大常委會的重要課題和任務。

常州市第十六屆人大常委會自2017年成立以來，大膽實踐、積極創新，以“釘釘子”精神勇探“深水區”，以政府投資項目審查為著力點，推動計劃審查監督由程序性向實質性轉變，取得了初步成效。4年來，分別就常州市第七人民醫院二期、勤業中學改擴建、夏家大院保護修繕等多個項目開展專項審查，提出的意見建議得到了市政府和有關部門的重視和采納。

2018年7月，常州市人大常委會經濟工委在開展上半年經濟運行情況調研時，發現市政府有關職能部門為了提高計劃執行率，對市人代會批準的部分投資計劃進行了自行調整。經濟工委當即指出，經人代會審查批準的國民經濟和社會發展計劃具有法定效力，自行調整計劃的做法不符合監督法規定，應當予以糾正；如確有調整需要，應當由市政府按照市人大常委會通過的《國民經濟和社會發展計劃審查監督辦法》，履行相關程序。

當年10月17日，常州市人大財經委召開會議，對市政府提出的投資計劃調整方案組織初審，這在常州市人大歷史上還是第一次。與會委員就是否同意調整展開了激烈的討論，多數委員認為，政府提出的投資計劃調整方案體現了實事求是的態度和有保有壓的原則，應當建議常委會會議同意并批準；也有一些委員認為，調整方案涉及項目多，調整幅度大，說明政府職能部門對形勢和政策的把握不夠精準，計劃編制的嚴肅性比較欠缺。委員們的爭議點聚焦到了個別前期論證不充分、建設成本高、受惠民眾覆蓋面小的項目上。最終，財經委委員們以舉手表決的方式形成初步審查意見，建議常委會有條件批準政府投資計劃調整方案。

打造合力，構建計劃審查監督制度體系

制定常委會計劃審查監督辦法，提高人大經濟工作監督實效，是本屆常委會確定的重點工作之一。一開始，常委會內部對于如何推動改革存在不同認識，一些同志提出，計劃審查沒有強有力的上位法作為支撐，審查監督的內容、范圍、程序和標準等均不明確；計劃審查監督綜合性強，對象和內容復雜，常委會能力跟不上。還有一些同志擔心，目前沒有形成必要的環境和氛圍，政府不能充分理解和配合。針對這種情況，常委會及時通過黨組會議、主任會議統一思想，明確指出，計劃審查監督是法律賦予人大及其常委會的重要權力，是人大義不容辭的神圣職責，不存在要不要做的問題，而是如何做深做實的問題。在辦法制定和推進改革過程中，常委會領導率先垂范，親自掛帥和參與擬新建政府投資項目的調研，為計劃審查監督工作的順利推進奠定了堅實基礎。

在統一思想的同時，常委會積極爭取地方黨委的支持，第一時間向市委匯報計劃審查監督改革的法律依據、基本思路以及重點內容。市委主要領導多次聽取辦法制定及工作推進情況的匯報，并作出指示，要求人大加強調查研究，積極穩妥推進改革；市委常委會專門聽取人大常委會計劃審查監督辦法制定情況和主要內容匯報，并連續三年將計劃審查監督制度改革納入全市深化改革重點工作給予支持，為人大探索實踐提供了重要保障。

為確保改革順利推進，常委會主動與政府溝通情況、交流信息，得到了政府的充分理解和全力支持。市政府主要領導親自審閱辦法征求意見稿，要求政府計劃主管部門和財政部門以人大審查監督為契機，加強政府投資項目管理，健全統籌協調機制，并多次將人大調研報告批轉至分管副市長及政府有關部門。根據計劃審查監督辦法的要求，市政府推動建立了投資項目儲備庫和三年滾動實施計劃制度，并于2018年制定出臺《市級政府投資項目管理辦法》，2019年組織修訂，將覆蓋范圍擴大到全口徑、全區域。

點面結合，“三審制”操作規程逐漸成型

針對上位法規定比較原則和籠統、人代會以一攬子表決方式批準計劃草案存在的層次不深、力度不足現象，常州市人大積極推動理論研究、實踐創新以及制度建設，強化計劃審查監督制度謀劃和頂層設計，夯實常委會和財經委會前審查職能，提高計劃審查監督的約束力和實效性。2017年以來，先后以常委會名義制定出臺以計劃審查監督辦法為總綱，市級政府投資項目審查實施細則、擬新建政府重大投資項目專項審查規定為補充的“1+2”計劃審查監督制度體系，較好地解決了計劃審查“審什么”“怎么審”的問題，為常委會依法履職、深化監督提供了基本遵循和制度保障。

建立完善“三審制”工作規程。積極推動建立相關工委預先審查、財經委初步審查、人代會全面審查的“三審制”操作規程，嚴把各個環節的工作質量。人代會前，相關工委圍繞人代會目標任務完成及經濟運行情況組織調研和預審；財經委在聽取預審情況說明的基礎上，討論形成財經委初步審查意見，送交市政府及相關部門研究處理，并要求一周內反饋研究處理情況。人代會期間，財經委根據人大代表的審議意見作進一步審查，提出審查意見的報告，并在會后將代表意見實名印發市政府及有關部門。這些措施的推出，不僅有效保證了計劃審查的工作質量，也提高了人大代表履職的積極性和參與度。

點面結合強化政府投資計劃審查。在常委會聽取和審議政府投資計劃安排情況報告的同時，從下一年度擬新建項目中選擇若干投資規模較大、群眾關注度較高的重大項目，成立由常委會領導掛帥的專題調研組，會同計劃審查專家評審組，圍繞項目建設的決策程序、建設內容、資金籌措情況等開展調研，分別形成專題調研報告和專家評審意見。常委會會議在聽取政府部門報告和主任會議初審意見的基礎上，對是否同意項目實施進行逐項表決。對于審查發現的問題，常委會由點及面，推動政府完善專項發展規劃，做深項目建設前期工作。如對勤業中學改擴建項目出具審查意見，要求市政府對全市教育資源供需情況進行深入調研，提出符合實際、地方財力可以支撐的中小學校建設計劃，分年度納入市、區國民經濟和社會發展計劃；對生活廢棄物處理中心續建四期工程提出審查意見，要求市政府加快研究制定生活垃圾處置專項規劃，壓減進入填埋場的原生垃圾數量，延長填埋場使用年限，走出每隔幾年就要新建垃圾處置設施的困局。

專家把脈，借助外力夯實審查監督基礎

建立常委會計劃審查專家咨詢制度，充分發揮專業人士的作用，借助外力做好計劃審查監督工作，是常州市人大在推進計劃審查監督改革過程中的又一創新做法。

常州市第十六屆人大常委會成立不久，即向在常高校、社科聯、企業家聯合會以及政府有關部門發出通知，要求協助推薦在相關領域有較深專業造詣和社會影響力的專業人士，作為計劃審查專家備選對象。2017年10月，常委會作出決定，聘請創投集團董事長王昕等23人為計劃審查專家。這些專家中既有長期從事經濟金融工作、具有較強實踐經驗的實務型人才，也有對于宏觀經濟、金融政策有深厚功底的研究型人才，較好地解決了相關工委人手緊張、專業薄弱的問題，夯實了常委會計劃審查監督的基礎。

專家咨詢制度成立以來，每年7月、12月定期召開專家咨詢座談會，聽取專家對經濟運行、政策環境以及經濟社會發展重大問題的看法和建議，常委會組織一些專業性比較強的專題調研時，有針對性地邀請部分專家參加，較好地發揮了專業人士的作用。而專家們則利用自身的優勢和影響力，依托其身后的人才和團隊力量，為人大常委會做深做實計劃審查監督工作提供強有力的支撐。

“停車難”是伴隨著經濟社會快速發展出現的新問題。常州市政府于2018年制定出臺《常州市城市交通暢行工程三年行動計劃》，明確停車設施建設與管理的目標與要求，計劃到2020年，城區年均增加停車泊位1萬個以上。但“停車難”矛盾不是增加停車位就可以解決的，需要相關部門系統謀劃，多方施策，協調聯動，逐步改善。嚴國榮專家敏銳地意識到這個問題，在專家咨詢座談會上對停車場建設提出建議，希望制定社會資本投資建設停車場的意見，調動社會資本建設停車場的積極性，同時將財政資金的投入由硬件建設為主調整為擴大智能化改造，利用互聯網技術來提高社會停車場和路邊停車位的使用效率。根據專家意見，常委會相關工委在深度調研的基礎上提出了“關于系統謀劃、多策并舉，緩解我市中心城區停車難問題的建議”，得到了市政府相關部門的積極響應。近年來陸續推出一系列針對性措施，強化停車規劃、建設、管理和收費之間的統籌協調，收到了良好的效果。

夏家大院是常州城區范圍內為數不多的建筑體量宏大、格局基本完整、文化內涵豐富的清代院落，也是運河沿岸得以保存下來的比較典型的江南水鄉民居風格的傳統建筑。由于年久失修，院落破敗、屋頂坍塌情況十分嚴重，亟需進行搶救性保護和修繕。2019年11月，常州市人大將夏家大院保護修繕確定為專項審查項目，以朱海山為組長的專家評審組隨同人大專題調研組赴現場實地考察，聽取相關部門和單位的情況匯報。當時，項目文保部分僅完成勘測，形成概念方案設計，可行性研究報告報批的前期工作尚未落實到位，不具備納入計劃的條件。考慮到項目實施的緊迫性，專家組在常委會相關工委協助下多次召開專題會議，研究討論項目推進存在的問題，并就需要協調解決的問題列出清單，明確時間節點，提出工作建議，督促項目建設單位和實施單位及時組織保護規劃和建設方案論證，深化項目的可行性研究。經過各方面共同努力，項目順利通過了常委會專項審查，納入了下一年度國民經濟和社會發展計劃。2020年，夏家大院保護修繕工程正式啟動，目前本體修繕已經完工，即將以嶄新的面貌向市民展示。

“一招破題，滿盤皆活。”在人大常委會圍繞計劃審查監督作出積極探索的同時，常州市政府也審時度勢，將強化政府投資項目管理作為防范和化解地方債務的重要措施，及時制定出臺政府投資項目管理辦法，著力提高政府投資計劃管理的規范化、精細化程度。人大計劃審查監督與政府投資項目管理形成了相互支撐、協調聯動的良性格局，政府投資計劃草案的編制質量顯著改善，預決算“三超”問題得到有效遏制，計劃的剛性約束力和執行力得到明顯提升。常州市人大做深做實計劃審查的創新做法得到省人大常委會的充分認可和高度評價，常州市政府投資項目管理水平也走在了全省前列，得到省計劃主管部門的充分肯定。

溧陽：不斷探索創新代表問政制

近年來，溧陽市各鎮（街道）人大不斷探索創新人大代表問政制，通過依托代表問、政府答、人大督、群眾評的互動機制開展監督，如召開專題問政會、現場問政等形式，邀請鎮政府、街道辦相關職能部門負責人，與代表、群眾面對面進行“我問你答”“你曬我評”，實現了有效互動和依法監督。

匯集民情民意，由代表“出卷”。人大代表問政制的首次“試水”是在溧陽市竹簀鎮。2017年7月，竹簀鎮人大緊扣黨委工作重點、政府工作難點、群眾關注焦點，廣泛征集人大代表意見，就“263”專項整治工作召開鎮人大代表專題問政會。代表們共提出生活垃圾處理、畜禽養殖等11個方面問題，分管副鎮長及部門負責人直面考問、現場作答，開啟了鎮一級探索人大代表問政的先河。這一做法推動鎮環境整治工作取得明顯成效，收到了良好的社會反響。

竹簀鎮的改革創新與有效探索，引起了溧陽市人大常委會高度重視。通過及時介入、強化指導，溧陽市人大常委會對問前、問中、問后工作進行了規范提升。2018年，指導上興鎮、上黃鎮緊扣群眾高度關注的國家衛生鎮創建、小區物業管理等工作，相繼開展問政制實踐探索，逐步形成了較為成熟的問政工作機制，實現了從“試驗田”到“示范方”的轉變。2019年，召開全市基層人大代表問政制現場推進會，在全市各鎮、街道進行示范推廣，力求把問政制打造成繼民生實事項目人大代表票決制之后基層社會治理創新的又一“新名片”。

從試點到推開，程序更為成熟。溧陽市人大常委會及時指導各鎮人大制定完善了《關于實行人大代表問政制的實施意見（試行）》，在提升問政的規范性、監督的科學性、整改的實效性上下功夫，從“指導思想”“問政主體”“問政形式”等方面對問政制提出具體要求。同時，鼓勵基層因地制宜、大膽探索，做到人代會期間問政與閉會期間問政并重。在問政形式上由會議問政為主向現場問政拓展，在問政方式上由一問一答為主向連問追問轉變延伸，推動代表問政制在探索實踐中不斷完善發展。

堅持動真碰硬，由政府“答卷”。在溧陽市人大常委會的指導推動下，各鎮、街道人大對新形勢下人大代表問政制進行不斷探索和實踐。在去年社渚鎮人大召開的“美意田園建設行動”專題問政會上，人大代表當“考官”，針對“美意田園”實施背景、建設進度、存在困難及長效管理等方面向政府部門拋出考題；上黃鎮人大聚焦重點民生實事項目，向鎮政府相關職能部門提出了濕地公園公廁設置、鄉村環境整治等多個群眾關注的民生問題；上興鎮人大專題問政“散亂污”整治工作，邀請上興鎮政府、城管中隊、河道管理站、農業服務中心、環保中隊、礦管中心、市場監督管理局上興分局等多個單位負責人與人大代表面對面，共同協商解決專項整治過程中遇到的問題和困難。

除事先準備的“必答題”，也有臨時追問的“附加題”，由代表根據現場情況進行追問，增加問政現場的“辣味”，確保真問真答、問出實效。會上，還組織對部門答復情況進行滿意度測評，并向黨委報告測評結果，作為對部門及負責人考核的重要依據。代表們問出深度和要害，應詢者答出責任和承諾，有效增強了人大監督的針對性和有效性。

近年來，全市13個鎮、街道人大分別以水源地保護、老舊小區改造、脫貧攻堅等主題開展問政活動47場次，解決各類具體問題150多個，推動制定完善了關于環境綜合整治、精準脫貧、小區物業管理等方面的多項政策和舉措。

聚焦跟蹤督辦，由人大“閱卷”。問政不是一問了之，問政結束并不意味著問題解決，還要跟進后續工作，確保有始有終、善始善終。按照“問政制”工作程序，鎮人大、人大街道工委還對整改落實情況進行跟蹤問效，通過“點對點”抓反饋、“一對一”抓跟進、“實打實”抓整改，確保問政活動取得實效。一方面，問政后，鎮、街道人大及時形成問政意見，或以代表建議的形式，原汁原味交辦給相關單位，督促其限期整改、完善提升，并要求在規定時間內書面答復辦理情況。同時，對重點事項開展持續監督，及時掌握問題解決的進度，有效推進重點工作落實。另一方面，對于滿意度測評低于75%的被問政對象，限期落實整改措施，對整改到位的實行銷號制度。通過督促整改、聽取專項匯報、執法檢查甚至質詢等多種監督形式相結合，真正實現人大監督與政府落實的良性循環。

引導公眾參與，由群眾“驗卷”。“試卷”答得怎么樣，人民群眾最有發言權。在問政結束后，通過微信公眾號、溧陽時報等媒體平臺向社會公開代表提問及部門答復情況，增強代表問政的公開性和透明度，進一步增強應詢部門的責任感、使命感，強化對后續整改工作的約束力。另外，邀請群眾代表全程參與公開督查活動，真正實現“一問到底、狠抓落實”“一諾千金、真抓實干”，讓代表和群眾為政府“答卷”評分，真正把問政于民、問需于民、問計于民落到實處。

代表問政使人大代表拿起最真實民意的“話筒”，直面政府進行發問，政府及相關職能部門成為“考生”，現場解答，代表履職更接地氣、更有激情，也使群眾更加了解政府工作，切實保障了人民群眾的知情權、參與權和監督權。